人事制度不改革，其他改革難以進行

提名權很關鍵，有權威的人很容易借此把個人意志變成集體意志，而某些一把手也可能利用這個機會收取賄賂，進而就是買官賣官了

程連昌：1931年生于吉林省。1988年由航天工業(yè)部副部長、黨組副書記調(diào)入國家人事部領導籌備小組。后任國家人事部常務副部長、黨組副書記，側重人事制度改革工作，并兼任國家公務員制度推行領導小組組長。從1988年啟動人事制度改革開始，至1993年公布《公務員暫行條例》，程連昌參與了國家公務員制度的擬定、籌備、試點，到條例形成、實施的全過程。1994年8月，程連昌離開國家人事部，擔任國家行政學院副院長、黨委副書記。1993年任全國政協(xié)常委、經(jīng)濟委員會副主任?，F(xiàn)在任中國老科學技術工作者協(xié)會副會長等職務。

廢除干部大一統(tǒng)

《瞭望東方周刊》：20年前人事制度改革的背景是什么?

程連昌：啟動人事制度改革，是中共中央、全國人大、國務院決定的，為了推進這項改革，成立國家人事制度改革領導小組，決定建立國家人事部。

鄧小平同志在1980年提出來，要打破老框框，勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度，人事制度不改革，其他改革就難以進行。改革開放的新時期要進行經(jīng)濟體制和各方面改革，人事制度改革是根據(jù)整個國家改革發(fā)展的形勢決定的，要在中國建立國家公務員制度、成立國家人事部、組建國家行政學院，這是一個三位一體的改革。在國家人事部成立之前，國務院有國家人事局，是國務院的直屬機構，不是政府組成部分。

1988年5月，全國人大正式通過設立國家人事部，建好了體制，這個大改革就進一步進行了。

《瞭望東方周刊》：首先做了什么事情?

程連昌：就是建立國家公務員制度。要廢除干部大一統(tǒng)的模式，實行科學分類、優(yōu)化競爭機制的公務員制度。改革前有兩類人，一類是工人，一類是干部。無論黨政機關、事業(yè)單位還是企業(yè)，從事管理工作的人都叫干部。有人就開玩笑說，連寺廟里面的方丈都是一級干部。

統(tǒng)一干部模式是不分類的，完全按照計劃體制，沒有一個競爭的科學的管理機制。到1988年，改革開放也有10年了，取得了很大成績，但它和經(jīng)濟發(fā)展的需要不相適應。突出的矛盾就是它不能夠按照社會發(fā)展需要配置人才，也不能按照市場經(jīng)濟發(fā)展的機制來選拔人才，還有一個管理問題。這三方面的不適應，要求建立健全的科學分類的人事管理制度。

《瞭望東方周刊》：這個改革是如何推進的呢?

程連昌：從1989年開始試點，一南一北，6個部門2個市。6個部門是國家審計署、稅務總局、國家統(tǒng)計局、工商管理局、環(huán)保局、建材局。2個市是哈爾濱市、深圳市。一邊修改條例一邊試點，一直到1993年國務院頒布《國家公務員暫行條例》、公務員制度實行。

建立公務員制度，第一就是確定范圍。開始時我們認為，公務員的范圍就是國家行政機關內(nèi)，除工勤人員以外的工作人員。工勤人員是指司機、炊事員等等屬于勤務人員。而在我們最初的考慮中，法院、檢察院都不是國家行政機關，法院得有專門的法官制，不屬于國家公務員。但公安機關屬于國家公務員。

大家都想納入公務員隊伍

《瞭望東方周刊》：這和今天的公務員制度有很大不同?

程連昌：是這樣。再比如在1993年《公務員暫行條例》公布時，黨派的系統(tǒng)不屬于公務員范疇，但是他們參照公務員的級別、待遇以及管理。各民主黨派以及人大、政協(xié)機關的工作人員，也都不屬于公務員。到2005年人大通過《中華人民共和國公務員法》，這時候就明確黨委也屬于公務員。這是考慮中國國情統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的結果。

我們不能照搬西方模式，因為有自己的國情。舉個例子，一個政府機構有時開黨組會來決定事情，有的時候開部務會決定；到地方有的開省委常委會，有的由省長辦公會決定，而且大事往往是經(jīng)過黨組會或者省委常委討論定下來的。黨委的人也在履行國家行政職能。因此黨委的人不屬于公務員，行政系統(tǒng)屬于公務員，也不符合中國國情的實際。所以經(jīng)過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，就把黨委機關工作納入公務員。

事實上，在1993年《國家公務員暫行條例》公布時，公務員的范圍就是：國家行政機關除工勤人員以外的工作人員。

《瞭望東方周刊》：把過去寬泛的“干部”縮小到這樣的范圍內(nèi)，肯定有人不滿意。

程連昌：沒有搞公務員改革之前都要當干部，改革以后就想做公務員，然后是比照公務員、參照公務員。所以大家都想納入公務員隊伍，不是一兩個人，而是一個系統(tǒng)、一群人?；蛘呤潜日諊夜珓諉T的待遇定待遇標準。國家教委就提出，教師的待遇不能低于公務員，就要這個杠。

再比如中央部委，行政機關的司局肯定屬于公務員，而那些下屬的院所、中心，屬不屬于公務員?那時不少部委想盡量把事業(yè)單位納入公務員范圍里，都來爭，講情講理，有的談一次不行再談一次，反復準備材料，就是想要列入公務員的范圍中。

其實就公務員的范圍問題，國外是很清晰的。在我國由于過去的體制狀況，有點不好分。一個部委里還有研究機構、企業(yè)，所以有的能劃進來、有的不行。最后通過制度的建立，把它按照一個統(tǒng)一的原則科學管理起來。

《瞭望東方周刊》：在制度設計上還是參照了國外的先進模式?

程連昌：公務員制度事實上根據(jù)中國國情及需要，也借鑒了國外的經(jīng)驗。我們出去考察，印象比較深的是法國。在那里，培訓和職務的調(diào)動晉升緊密掛鉤，有一定資歷的行政人員到國家行政學院培訓兩年，然后再回到政府里擔任更高的職務。

我們在制度設計時也曾提到這個原則，就是公務員的培訓要和工作需要相結合，在什么崗位、擔任什么職務、需要增長什么才干和知識，都要到國家行政學院去培訓。這些年來這個培訓一直在做，但是這些結合的機制還沒充分體現(xiàn)。

另外，我們開始曾有個想法，公務員分政務類和業(yè)務類。參照國外模式，政府的部長和省長，劃分到政務類，副部長和副省長都叫業(yè)務類。政務類通過選舉產(chǎn)生，領導部門和地方工作。業(yè)務類則負責具體業(yè)務工作。但是這個想法后來沒有嚴格、鮮明地表現(xiàn)出來，這也是考慮到中國國情。

大門口、樓梯口和出口

《瞭望東方周刊》：提到國家公務員制度的建立，就不能不說到公務員考試。

程連昌：國家公務員制度的特色是公開、公正、平等、競爭、擇優(yōu)、廉潔，這樣才能更好地履行公務、履行政府的職能，為人民辦好事。這就需要平等、民主的競爭機制，人進來以后又有嚴格的法制、科學管理的體制，然后經(jīng)過培訓，提高素質。

凡進必考，是通過考試考察一個人的知識、能力，鑒別他的品行和身體狀況，這四大類是考試的目的。

不過，公務員考試制度做到公開，建立了一個平等的競爭機制，這已經(jīng)是一個革命性的變化。考的內(nèi)容、方法是否合理科學，鑒別是否準確，這是另外一個層面的問題。

其實公務員制度有三個口：大門口、樓梯口和出口。在大門口，也就是入口，我們設計了考試制度。在出口，我們設計了任職年齡，這是小平同志提倡的，他說不能終身制，到年齡就得下。第三個是樓梯口，就是提拔。這里一定要競爭，比如要提一個副司，8個處長報名，公示投票，再面試，再考核。要集中各方面的意見，通過民主集中，全面科學，按照原則標準而決定。

我們想做到的是凡進必考、凡升必爭、到齡必出，把好這三個口。

現(xiàn)在這么多人報考公務員，是和當前的社會經(jīng)濟背景密切聯(lián)系的。過去有一個階段，企業(yè)工資比機關高很多，許多人就不愿意當公務員。但是最近有些企業(yè)情況不好、不穩(wěn)定，所以公務員的優(yōu)勢就顯現(xiàn)了出來。當然，也有其他多種因素。

《瞭望東方周刊》：這三個口現(xiàn)在的情況如何?

程連昌：這三個口中，一進一出兩個口都執(zhí)行了很鮮明的政策：考試和年齡，不容易摻進其他因素。樓梯口還需要完善。有的地方真正體現(xiàn)了公平競爭，有的地方還體現(xiàn)不出來。

樓梯口不像入口那樣可以采取考試的辦法。因為干部職位越高，對綜合素質要求就越高，越難以通過筆試這樣的形式來考察。這不光是我們國家的問題。

在這種情況下，長官意志就有可能左右大局。一個縣委書記想提拔一個人，他不會直接說讓誰當什么官，而是會說，某某同志不錯，你們考察考察吧。他是一把手，說出這個意向來，好多人就按照他的路線考察，做工作，結果他的個人意見就變成集體意見了。

所以，提名權很關鍵。有權威的人很容易借此把個人意志變成集體意志，而某些一把手也可能利用這個機會收取賄賂，進而就是買官賣官了。如果最后不是因為某種原因暴露出來，很難通過程序來質疑它。這個問題就得靠廉政的監(jiān)督。

不能犧牲一些人的利益來達到統(tǒng)一

《瞭望東方周刊》：在公務員以外，事業(yè)單位也是改革的一個重點。

程連昌：事業(yè)單位改革要分清性質。事業(yè)單位的經(jīng)費來源分三類，一類是行使政府職能，經(jīng)費完全由國家行政經(jīng)費支出，現(xiàn)在都是參照公務員待遇；第二類是行使政府行政管理職能，也有其他收入；第三類是完全企業(yè)化的。

這三種經(jīng)費來源決定了不同的待遇：第一類，參照公務員，搞聘任制；第二類，只是補貼和公務員不一樣；第三類，企業(yè)化標準。

而在國外，除了公務員的標準明確，其他企事業(yè)單位都各自為政。比如相當于我們事業(yè)機關的單位，它承擔一些政府任務，但不會是全國或者某一地區(qū)有統(tǒng)一標準。它是企業(yè)化運行：多為國家干事情，就多從國家拿錢，工作人員就多收入。

那么在中國為什么有這么多事情需要統(tǒng)一標準呢?根源在于我們的經(jīng)濟還是弱，社會財富還是少，分到個人的比例更少。一個人得到的財富余量不大，就總想依靠組織，依附性很強。雖然現(xiàn)在國家的財政收入已經(jīng)非?？捎^，但看平均值還不是很高。這樣，公務員這種離國家這個強勢組織最近的位置，是有吸引力的。

《瞭望東方周刊》：現(xiàn)在，包括事業(yè)機關養(yǎng)老保險制度改革在內(nèi)的人事制度改革，仍在繼續(xù)推進之中，有哪些經(jīng)驗是需要注意的?

程連昌：有一些具體的原則，比如一個政策在施行的時候要“老人老辦法、新人新辦法”。但有一個大的原則在這里：在改革中，不能通過犧牲一些人的利益來達到平衡和統(tǒng)一。當然，這一些人是指大的社會群體。特別在中國，一旦涉及人的待遇這些問題，一定要謹慎再謹慎，不然就會出大問題。由國家主導的工資制度，從來都是漲，沒有降的。要達到公平，就要提低的，不能把高的拉下來。

改革要既積極又謹慎。80年代末，在建立公務員制度的時候，也希望借這個機會給很多年沒漲工資的干部們漲一點兒。算下來，全國公務員平均每人漲37塊錢。就為了這個，經(jīng)過兩年多的時間，最后才確定了方案。而國家公務員制度本身，從1988年到1993年《公務員暫行條例》發(fā)布，我們做了30稿，就是30次大的修改。而從1988年到2005 年《公務員法》頒布，中間一共經(jīng)歷了17年，才把這項制度確立下來。現(xiàn)在看，國家公務員制度確實取得了很大的成果，能夠與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應，為中國特色社會主義事業(yè)的發(fā)展做出了積極的貢獻。