歷史上官府應(yīng)對信訪的規(guī)則

中國從漢朝起就有接納庶民來訪的專職機(jī)構(gòu)。唐朝的信訪受理，有一整套投函拆閱、批復(fù)處理的運(yùn)作規(guī)則。宋朝的投訴上訪，要收費(fèi)取保，申報(bào)住址。

投訴公車，必須接納

兩漢以公車署為中央信訪接轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)的制度沿襲到魏晉南北朝，惟隸屬關(guān)系常有變化，如三國魏時(shí)，公車歸皇宮警衛(wèi)司令(衛(wèi)尉)領(lǐng)導(dǎo)，東晉和南朝宋、梁的公車，歸皇帝的侍從顧問機(jī)構(gòu)門下省領(lǐng)導(dǎo)，北齊則將公車署劃歸衛(wèi)尉等領(lǐng)導(dǎo)?？傮w上看，該機(jī)構(gòu)一直是君主于行政、司法乃至監(jiān)察系統(tǒng)以外直接了解社情民意的管道。如北魏文成帝在太安元年(455年)發(fā)詔書，道是特派尚書穆伏真等三十人巡行州郡，民眾對地方長官或褒或貶及冤屈等事，可以直接向這些中央特使反映，如果“使者受財(cái)，斷察不平，聽詣公車上訴”，就是說假定巡視團(tuán)也腐敗了，還有一條赴公車上訪投訴的門路。

再如北齊制度，凡行政系統(tǒng)不予受理，而當(dāng)事人認(rèn)為有枉屈要申訴的，公車署必須接納;倘判定應(yīng)予奏聞的，就要遞呈皇帝。

不過制度和責(zé)任都是寫在紙面上的東西，能否認(rèn)真貫徹，還是與政治環(huán)境及吏風(fēng)密切相關(guān)。如北魏孝明帝即位之初，尚書令即政府首腦元澄奏利國濟(jì)民事凡十條，又奏墾田授受之制八條，“甚有綱貫，大便于時(shí)”，很有一點(diǎn)蕩滌積敝、咸與維新的氣象，一時(shí)間前往公車上訪上書者甚眾，“公車署以理冤事重，奏請真案”，就是請求調(diào)取存檔以供澄清原貌，分析處理。元澄認(rèn)為政府檔案多“以秘要之切”，應(yīng)“防其宣露”，但公車署既然肯切實(shí)承擔(dān)起關(guān)心民瘼、化解矛盾的責(zé)任，行政部門也應(yīng)該配合，“宜繕寫事宜，以付公車”(《魏書》卷十九)。

“細(xì)民言事，咸為申達(dá)”

作為君主耳目之設(shè)和知達(dá)下情的信訪接轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，漢魏南北朝的公車署前，大多豎有謗木和肺石當(dāng)作標(biāo)志，北宋沈括在《夢溪筆談》里寫道:“長安故宮闕前，有唐肺石尚在，其制如佛寺所擊響石而甚大，可長八九尺，形如垂肺”，看來一直持續(xù)到唐代還有。后來又添置了在朝堂外設(shè)登聞鼓的措施，取名“登聞”，意思是臣民有諫議或冤情要訴，卻遭壓制，可以徑去闕前擊鼓，登時(shí)上聞。《晉書·衛(wèi)瑾傳》里有“撾登聞鼓”的描述，說明晉時(shí)已有。北魏太武帝也曾有“闕左懸登聞鼓以達(dá)冤人”的詔令(《資治通鑒》卷一二二)，是承襲前朝，其后唐宋因之，一直存在到明代。

南朝的梁武帝尤擅顯示關(guān)心民瘼，多次頒詔解說“屋漏在上，知之在下”的道理，要求各級政府必須做到“細(xì)民有言事者，咸為申達(dá)”。他剛即位時(shí)還有個(gè)創(chuàng)新，詔令“于公車府謗木、肺石旁各置一函”，凡批評時(shí)政、讜言諫議而當(dāng)官者不肯代為奏聞的，可以投書謗木函中，凡受豪門欺凌、官長壓制而“欲自申”的，可以投書肺石函。由于這兩個(gè)信箱都是密封的，寫信人可以相信它能不受任何阻隔地直呈御覽。

來京上訪，疏導(dǎo)管理

再如，當(dāng)時(shí)尚無全國聯(lián)網(wǎng)的民辦郵政，如果不能托人代為投匭，許多從外地來京投匭者的性質(zhì)其實(shí)就是“上訪”，假如疏導(dǎo)管理不當(dāng)，也是令人撓頭的問題。對此，唐文宗時(shí)任理匭使的李中敏在總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，搞了一套措施，大抵是:凡來投函者進(jìn)入光順門時(shí)，應(yīng)該由負(fù)責(zé)京師治安的金吾衛(wèi)問明姓名住居去處，或由金吾“責(zé)定住處”，匭使院收狀后，“便差院子(雜役)審復(fù)”，再照會(huì)京兆府備案，既方便本司及有關(guān)部門在受理時(shí)“或要召問”，又避免了外地來京上訪人員任意行止的無序化?！叭邕^旬日無處分，即任東西”，大概就是若在十天期限內(nèi)沒有答復(fù)，便要離京等候結(jié)果。

另外，匭函制實(shí)行后，還曾發(fā)現(xiàn)有人借投函搞匿名攻訐或詐偽的現(xiàn)象。對此，理匭院曾依照漢晉做法，要求投函一式兩份，由知匭使先驗(yàn)副封，判別是否偽濫再予受理。但也有人認(rèn)為先驗(yàn)副封不啻是先設(shè)一道裁決可否的關(guān)口，違背了下情上達(dá)的置匭本意。幾經(jīng)反復(fù)后，勘驗(yàn)副封的措施最終罷廢。

“進(jìn)擾公庭，遞解回籍”

唐代的匭制究竟取得多少實(shí)效，很難一言以蔽之。筆者看到的幾則評判性文獻(xiàn)，多從“獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策”類型的上書著眼。據(jù)唐玄宗時(shí)吳兢的《上皇帝納諫疏》，凡議論時(shí)政“言有可采，但賜束帛而已”。而假如切辭忤旨，觸怒龍顏，便有“朝堂決杖，傳送本州”的危險(xiǎn)。不過想走終南捷徑的還是大有人在，如唐宣宗的一道敕書所言:“有已曾進(jìn)狀，令所司詳考，無可采取，放任東西。未經(jīng)兩三個(gè)月，又潛易姓名，依前進(jìn)擾公廷?！闭沾丝磥磉f解回籍的比例也不會(huì)太高。

武則天時(shí)，侍御史徐有功的上疏中提及“陳屈審冤”類型的上書情況，直言“設(shè)匭投狀，空有其名，竟無其實(shí)”，乃至“延引歲時(shí)，拖曳來去，叩閽不聽，撾鼓不聞，抱恨銜冤，吁嗟而已”。但假定絕對是這個(gè)結(jié)果，匭院早就關(guān)門，不會(huì)再有以后的各種措施出臺。總之，還有待依據(jù)翔實(shí)的史料進(jìn)行分析，惟不能對其效果作過高估計(jì)是肯定的。

要投訴，先付錢

此外，投匭還要付費(fèi)?！犊驼Z》云:“凡投匭有費(fèi)。謂如投匭，親事官每名兩貫文，大率費(fèi)不下一二萬?！敝贫?登聞院收到上書后，除事關(guān)緊急約時(shí)通進(jìn)外，要把投函放進(jìn)特制的銅匣里，按五日一通進(jìn)的規(guī)定，送進(jìn)宮內(nèi)，負(fù)責(zé)抬、背銅匣進(jìn)宮出宮的吏卒就稱“親事官”。假如這項(xiàng)工作至少有兩個(gè)親事官搭配做，那么投匭一次的付費(fèi)就是四貫文即四千錢。比照《宋會(huì)要》記載的“和買夏稅納絹每匹折納價(jià)錢二貫文足”，就是兩匹絹的價(jià)值。這還是政府的“和買”價(jià)，市價(jià)又過于此，可見上書的代價(jià)不低。惟既然每年能收費(fèi)“不下一二萬”，說明上書者還是不少。

需要指出的是，這種“親事官”都由皇城司即宮城警衛(wèi)局屬下的禁卒充任，并不屬于登聞院編制。這樣看來，付款投匭多半不是祖宗定制，而是皇城司自己搞出來的收費(fèi)項(xiàng)目吧。由于這筆可觀的進(jìn)項(xiàng)既打不進(jìn)登聞院的“機(jī)關(guān)收入”，也非親事官個(gè)人所得，故《客語》又說:“而兩院及親事官等不喜人來投[匭]，多深藏匭，置人所不見處?！眱H從這些障礙來評判，上比漢唐，下比明清，北宋信訪機(jī)構(gòu)的衙門作風(fēng)大概是最嚴(yán)重的。

(摘自《官場那些道兒》)