國家決策的適度人數(shù)

人民代表大會(huì)制度被視為中國特色民主的重要內(nèi)容?！度嗣袢?qǐng)?bào)》理論版2月2日以專題總結(jié)道:“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度是我國社會(huì)主義政治文明建設(shè)最為重要的內(nèi)容。”

中國的憲法中，人民代表大會(huì)可謂是人民的性命相托。它有權(quán)決定我們生存的規(guī)則，包括修改憲法自身;決定我們的政府、包括軍事的組成;決定政府怎么花錢，我們交多少稅，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)什么發(fā)展目標(biāo)，怎么建制省、自治區(qū)和直轄市、特區(qū)，要不要發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)……

另一方面，人民代表大會(huì)的實(shí)際作用有待加強(qiáng)。

兩個(gè)小時(shí)決定國家預(yù)算，代表在沒有看懂預(yù)算報(bào)本時(shí)就舉手表決的局面，也說明民主決策不是一個(gè)意識(shí)形態(tài)問題，而是一個(gè)決策科學(xué)問題。

正如社會(huì)學(xué)做問卷調(diào)查，什么調(diào)查規(guī)模，需要抽取多少樣本，有統(tǒng)計(jì)學(xué)規(guī)律。不合適的抽樣，任何調(diào)查結(jié)果都是沒有意義的。人民代表大會(huì)作為民主決策的方式，也有其決策科學(xué)的規(guī)則。代表產(chǎn)生的程序，代表大會(huì)的人數(shù)，是否符合民主決策的科學(xué)，是其決策代表性和有效性的前提。

中國第十一屆全國人民代表大會(huì)代表2987名，另外具有參政議政職能的全國政協(xié)委員還有2235名。以筆者看來，這樣的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出有效民主決策的范圍。如果全國人大代表人數(shù)減至目前的1/4以下，可能會(huì)有更好的效果。

有效民主決策需要適當(dāng)?shù)臎Q策人數(shù)

縱觀不同民主制度下，民主決策機(jī)構(gòu)中的人數(shù)有一定的共性規(guī)律。例如，在國家層次，實(shí)行總統(tǒng)制的美國參議院100人，眾議院435人，共535人;俄羅斯聯(lián)邦委員會(huì)(上院)168人，國家杜馬(下院)450人，共618人;半總統(tǒng)制的法國參議院343人，國民議會(huì)577人，共920人;波蘭上院100人，下院460人，共560人;實(shí)行議會(huì)制的印度上院250人，下院最多552人(目前545人)，共不超過802人;加拿大參議院105人，眾議院308人，共413人;澳大利亞目前參議院76人，眾議院150人，共226人;德國聯(lián)邦議會(huì)612人;英國略有不同，平民院是人民的代表機(jī)構(gòu)，有646人，具有榮譽(yù)性質(zhì)的貴族院(上議院)定位于第二議院，作為平民院的補(bǔ)充和支持，包括終身貴族、法官、主教和92個(gè)選留世襲貴族在內(nèi)的743人之多，超過了平民院。

在省和地方層次，加拿大各省和地區(qū)的議會(huì)人數(shù)從18人到125人;澳大利亞的省和地區(qū)議會(huì)人數(shù)在17人到93人;英國北愛爾蘭議會(huì)108人、蘇格蘭議會(huì)129人、威爾士議會(huì)60人;美國類似，州議會(huì)一般在幾十到上百，城市和地方議會(huì)很多不到10個(gè)人。歐盟議會(huì)作為國家間的民主代議機(jī)構(gòu)，代表人數(shù)也并未因所代表人數(shù)之多而顯著增長(zhǎng)，其議員共785人，其中名額最少的馬耳他只有5名，最多的德國有99名。大體看，具有一定人口規(guī)模的國家中人民代表的人數(shù)規(guī)律，在國家(乃至國家之上)層次以百計(jì)，州或省層次以十計(jì)，城市或鎮(zhèn)約在10人上下;國家立法機(jī)構(gòu)的代表人數(shù)，在500人上下比較普遍。

各國的人口數(shù)相差甚遠(yuǎn)，國情千差萬別，民主模式也多種多樣，為什么民主代議機(jī)構(gòu)中人民代表的數(shù)量卻大體相仿呢?這涉及決策科學(xué)和民主的技術(shù)問題。一方面，民主授權(quán)的事項(xiàng)越重要，越需要一定的代表人數(shù)，來保證決策的民主性，比如再小的國家，國家議會(huì)也不可能只有幾個(gè)人。丹麥人口543萬，是美國的1/60，印度的1/240，但其議會(huì)仍有179名代表。

另一方面，決策人數(shù)的增多無疑會(huì)給有效決策增加困難，所以幾乎不會(huì)看到一個(gè)成千上萬人的決策實(shí)體。美國從最初13個(gè)殖民地的代表到1929年眾議員增長(zhǎng)到435名后，就決定不再隨人口增加擴(kuò)大議員總數(shù)，其原因即發(fā)現(xiàn)規(guī)模再擴(kuò)大將給有效決策帶來困境。因而，代表人數(shù)和民主決策具有重要相關(guān)，沒有一定人數(shù)不能體現(xiàn)民主性，但并非人數(shù)越多越民主，超過適宜規(guī)模的人數(shù)增加反而削弱代表團(tuán)科學(xué)的民主決策性能。對(duì)于一個(gè)國家層次的人民代表群體，50人肯定比5人好，500人可能比50人好，但5000人肯定不如500人。

減少委托——代理偏差

目前，人民代表大會(huì)的選舉模式是:在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)，以及市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣兩級(jí)政府層次，人民代表大會(huì)的代表由選民直接選舉;設(shè)區(qū)的市、自治州，省、自治區(qū)、直轄市，以及全國人民代表大會(huì)的代表，由下一級(jí)人民代表大會(huì)選舉。同時(shí)，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)，作為人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)?？梢钥吹?，全國人民代表大會(huì)的代表的產(chǎn)生，經(jīng)過了三級(jí)或者四級(jí)間接選舉;全國人大常務(wù)委員會(huì)則經(jīng)過了四級(jí)或者五級(jí)間接選舉。

經(jīng)濟(jì)學(xué)有一個(gè)廣為人知的“委托-代理”理論，揭示了作為管理者的代理人會(huì)偏離作為所有者的委托人之現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們發(fā)展大量模型試圖優(yōu)化企業(yè)管理中的代理人機(jī)制。但無論怎樣優(yōu)化，委托人與代理人之間的差異永遠(yuǎn)是存在的，它也是社會(huì)很多領(lǐng)域都能看到的現(xiàn)象。

現(xiàn)代代議民主，選民與代表之間也是一種委托-代理關(guān)系。選民是國家權(quán)力的真正所有者，而事實(shí)上的管理權(quán)是由代表行使的，代表在多大程度上能“代理”權(quán)力所有者的意志呢?代議民主中的“委托-代理”關(guān)系一定不可避免，因此，對(duì)選民之選舉權(quán)的嚴(yán)格保障，對(duì)代表代理期間的公開機(jī)制、輿論機(jī)制、選民參與機(jī)制、倡導(dǎo)組織壓力機(jī)制、罷免機(jī)制，以及保留部分直接民主的機(jī)制等等，都是為了彌補(bǔ)代理人可能存在的問題。

每一次選舉都意味著一次委托-代理關(guān)系的產(chǎn)生，可稱為“代表性折損”;二次的委托-代理就可能對(duì)所有者意志造成顯著偏離;而多次疊加的委托-代理關(guān)系，幾乎使最終代理人的行為與所有者意志之間失去關(guān)聯(lián)?？芍啻伍g接選舉對(duì)民主的損傷是極大的。

1979年通過的《全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》設(shè)計(jì)了間接選舉的選舉模式，或許考慮到在地域廣大的中國直接選舉的技術(shù)性問題，當(dāng)時(shí)對(duì)委托-代理問題的認(rèn)識(shí)也沒有現(xiàn)在這樣清晰。

串聯(lián)選舉是當(dāng)前的選舉模式，下一級(jí)選上一級(jí)，一級(jí)級(jí)選上去，是接力棒的模式，越向上的間接鏈條越長(zhǎng)，代表性折損指數(shù)增長(zhǎng)，人民授權(quán)的合法性越弱。而并聯(lián)選舉指將不同層級(jí)的代表名額均直接劃分到投票選區(qū)，各級(jí)代表獲得民主授權(quán)的合法性都直接來源于選民，只是不同層級(jí)代表的選民數(shù)比例不同而已。

從串聯(lián)選舉到并聯(lián)選舉，看似同樣產(chǎn)生一個(gè)人民代表大會(huì)，民主的效力卻會(huì)截然不同。串聯(lián)選舉的選民授權(quán)是間接的，每一環(huán)依賴下一環(huán)，代表性環(huán)環(huán)減損，合法性層層降低;并聯(lián)選舉則每一級(jí)獲得的選民授權(quán)都是直接的，某一方面的問題不至影響其他地方的“電壓”，授權(quán)有力，合法性強(qiáng)，有助于代表得到人民信任，民主對(duì)政權(quán)、穩(wěn)定、秩序的好處才能體現(xiàn)出來。

具體說，目前最高直選層次在縣區(qū)(縣級(jí)市)級(jí)，2006年底中國全國行政區(qū)劃單位省級(jí)34個(gè)，地市級(jí)334個(gè)，縣區(qū)(縣級(jí)市)級(jí)2860個(gè)，假如全國人大代表縮減到目前1/4，約750人，那么平均一個(gè)地市劃分為兩三個(gè)選區(qū)，或者三四個(gè)縣區(qū)劃為一個(gè)選區(qū)，就可以做到每個(gè)選區(qū)由選民直選一名全國人大代表。

此外，縮減人數(shù)規(guī)模也有利于代表專職化和工作方式的專業(yè)化，有利于探索更充分的選舉競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

爭(zhēng)論是要“西方式民主”還是要“中國式民主”，其實(shí)是一個(gè)假問題，比如美國就不是“多黨制”，英國就不是“三權(quán)分立”，每個(gè)國家的民主都是在自身國情的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的;任何一種民主模式也不是一個(gè)動(dòng)作可以完成，民主需要程序、科學(xué)、實(shí)踐。我們用口號(hào)對(duì)待民主，很簡(jiǎn)單，但“民主”卻不會(huì)產(chǎn)生它應(yīng)有的養(yǎng)分來反饋我們。所以，在爭(zhēng)論中國的民主還是西方的民主更具優(yōu)越性之前，先讓我們認(rèn)真對(duì)待自己的權(quán)力，把中國的民主做真。

(摘自《南風(fēng)窗》)