縣域小城鎮(zhèn)規(guī)劃中存在的問題分析與解決措施探討

摘 要:小城鎮(zhèn)規(guī)劃是縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中的重要一環(huán)，本文結合筆者多年城市規(guī)劃工作實踐，并運用城市規(guī)劃一般原理，詳細分析了縣域小城鎮(zhèn)規(guī)劃中存在的諸多問題，并針對性地提出了解決問題的措施與途徑。

關鍵詞:縣域; 城鎮(zhèn)體系; 小城鎮(zhèn); 城市規(guī)劃; 地域特色

Abstract:The small town has planned one important ring in being that county region city and town system plans ， the union author urban planning many years job has carried out the main body of a book ， has wielded and general principle of urban planning ， has analysed measure and approach having a lot of problem， and the pertinency field have proposed that solve a problem in county region small town plan detailedly.

Keywords:County region; City and town system; Small town; Urban planning; Region characteristic

中圖分類號:TU982.29

文獻標識碼:A

文章編號:1008-0422(2009)07-0114-03

1引言

縣域城鎮(zhèn)體系中的小城鎮(zhèn)是聯(lián)系農(nóng)村與大中城市的橋梁和紐帶，屬于鄉(xiāng)之頭，城之尾，在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和整個現(xiàn)代化建設中具有十分重要的作用，隨著中部崛起戰(zhàn)略和長株潭兩型社會國家級改革試驗區(qū)建設的推進，控制大中城市，發(fā)展小城鎮(zhèn)開始在我省各地逐步實施，因此小城鎮(zhèn)有了迅猛的發(fā)展，小城鎮(zhèn)的發(fā)展又帶動了農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，可知小城鎮(zhèn)規(guī)劃在小城鎮(zhèn)的發(fā)展中具有舉足輕重的作用，小城鎮(zhèn)規(guī)劃在指導小城鎮(zhèn)建設方面起到了積極的龍頭作用，但由于我省各地區(qū)的差異及其它方面因素的影響，導致了規(guī)劃中出現(xiàn)了不容忽視的問題，這些問題嚴重影響了小城鎮(zhèn)的發(fā)展及長遠利益，如何看待和解決這些問題是規(guī)劃工作者研究的新課題。

2小城鎮(zhèn)規(guī)劃的重要性和必要性分析

從城鎮(zhèn)體系看，小城鎮(zhèn)是屬于城市范疇，是城市居民點中的最下一個層次，數(shù)量最多并與農(nóng)村具有密切的聯(lián)系。從農(nóng)村地域體系來看，小城鎮(zhèn)又是農(nóng)村地域體系的最上層次。它作為農(nóng)村之首，帶動農(nóng)村經(jīng)濟、社會發(fā)展和農(nóng)民生活質量的提高。作為城市之尾，同樣接受大中城市的輻射。面向農(nóng)村、城市兩個領域，是城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系紐帶;小城鎮(zhèn)是鄉(xiāng)村剩余勞動力、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和大城市分離型企業(yè)的聚集地;是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的示范區(qū)，城鄉(xiāng)一體化的實驗地;是鄉(xiāng)村經(jīng)濟的突破口;是鄉(xiāng)村精神文明建設的窗口和前沿陣地。

在大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的同時，積極推進小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設是一個大戰(zhàn)略。小城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設是社會主義現(xiàn)代化建設的一個重要組成部分。其規(guī)劃是一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略性很強的工作，涉及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等廣泛領域。規(guī)劃的基本任務，是根據(jù)一定時期經(jīng)濟社會發(fā)展的目標和要求，統(tǒng)籌安排各類用地及空間資源，綜合部署各項建設，以實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。小城鎮(zhèn)規(guī)劃是小城鎮(zhèn)建設和發(fā)展的“藍圖”，是管理小城鎮(zhèn)建設的重要依據(jù)。

進入新世紀以來，我國城市迅速發(fā)展，小城鎮(zhèn)蓬勃興起，農(nóng)村面貌發(fā)生很大變化。規(guī)劃在促進經(jīng)濟建設、調整城鄉(xiāng)布局、完善城市功能、合理利用土地、改善居住環(huán)境和投資環(huán)境、協(xié)調各項建設等方面，發(fā)揮了重要的作用。在大規(guī)模進行城鎮(zhèn)建設的今天，適時加強小城鎮(zhèn)規(guī)劃與管理落實是十分重要，也是十分必要的。

我縣十分重視小城鎮(zhèn)的規(guī)劃，把小城鎮(zhèn)規(guī)劃作為促進城鎮(zhèn)發(fā)展的一個重要環(huán)節(jié)，但在規(guī)劃過程中也遇到了許多復雜的問題。如何提高小城鎮(zhèn)規(guī)劃設計水平，建設布局合理、設施配套、環(huán)境優(yōu)美的小城鎮(zhèn)，成為帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，加快城鄉(xiāng)物資交流和農(nóng)產(chǎn)品基地建設的小區(qū)域經(jīng)濟中心，已成為關注的焦點，要達到這一目標，還有些問題值得探討和思考。

3縣域小城鎮(zhèn)規(guī)劃中面臨的問題

3.1城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模的確定，導致城鎮(zhèn)化水平預測不具備科學性

3.1.1人口規(guī)模的確定

對于小城鎮(zhèn)人口規(guī)模的確定，一直沿用綜合平衡法:

P=P0*(1 +K)a+△P

式中:P——規(guī)劃期內總人口( 人)

P0——規(guī)劃基期總人口( 人)

K——規(guī)劃期內人口自然增長率( ‰)

△P——規(guī)劃期內的人口機械增長數(shù)

N ——規(guī)劃年限

而其中P0就很難算清楚，其應該包括農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)人口之和，往往采集到的資料中有些指標如農(nóng)業(yè)人口數(shù)，職工數(shù)，在外打工數(shù)等都交代不清，前后矛盾，這就造成了我們在計算基期總人口時出現(xiàn)重復計算的錯誤，而導致現(xiàn)狀人口估計的不準確，公式中如剩余勞動力進鎮(zhèn)數(shù)完全是一個估算值，而不同的規(guī)劃者從不同的角度考慮都有可能算出不同的結果，從而影響了人口預測的不科學不合理性。這是一個比較難把握的問題，目前一些小城鎮(zhèn)規(guī)劃人口將剩余勞動力的轉化比例定為80%，甚至90%，顯然有些盲目偏差。一般認為小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口在5萬人以上，才能達到集聚效應，為了一味追求規(guī)模效應，而盲目提高人口規(guī)模指標，實為不合理。

3.1.2用地規(guī)模的確定

在規(guī)劃時不應根據(jù)硬性指標來盲目實施，不容許用地指標超出范圍，指標超過規(guī)劃用地面積應具有相應的彈性，要結合當?shù)氐那闆r，分析其土地利用狀況，保證規(guī)劃的有效性和合理性，如我縣處于洞庭湖區(qū)，常年多雨會引起山洪爆發(fā)，因此在規(guī)劃時設置必要的防護綠地，導致規(guī)劃用地面積超標，因此為了保證用地面積在規(guī)定的范圍內，要靈活運用，做到規(guī)劃用地面積因地制宜，將防護綠地的面積不算入到鎮(zhèn)區(qū)建設用地面積之中。

3.2城鎮(zhèn)職能與性質的確定

目前，許多小城鎮(zhèn)的性質都是根據(jù)現(xiàn)有的一點資料及現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況來定的，多數(shù)是以商貿(mào)、第三產(chǎn)業(yè)的職能為主，過分著眼于現(xiàn)狀，而沒有從全省、全縣的城市體系規(guī)劃來論證本城鎮(zhèn)的地位，職能，沒有經(jīng)過深入的調查和分析(如到當?shù)刈髡{查問卷)，定性顯得膚淺，缺乏長遠性。因為當?shù)氐木用駥ψ约荷L的故鄉(xiāng)最有發(fā)言權，我們往往可以從他們口中了解掌握很多書面上不能找到的問題和答案。而且要對當?shù)匕l(fā)展條件分析，結合當?shù)厍闆r及發(fā)展適宜度做出規(guī)劃。

3.3 城鎮(zhèn)規(guī)劃編制的問題

3.3.1城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制辦法過于陳舊，很難適應新體制下經(jīng)濟的發(fā)展。

在市場經(jīng)濟高度化的今天，規(guī)劃主體已由單一化向多元化發(fā)展，不可測因素增多，總體規(guī)劃只能是對城鎮(zhèn)發(fā)展的宏觀預測，是一個戰(zhàn)略性的規(guī)劃，落實到地域空間上也只能是粗線條的，而不可能是終極的模式。必須留有足夠的彈性空間和發(fā)展余地，這樣在規(guī)劃主體突然變化時，才能得心應手地加以合理配置。

3.3.2編制規(guī)劃的深度不夠。

因為一個規(guī)劃從編制到審批需要一個漫長的過程，在相對較短的時間內，由于編制工作組織不力，調查研究不充分，地方參與不夠，加之其它客觀方面的因素，導致規(guī)劃編制內容不全，深度不夠，難以發(fā)揮到其應有的指導作用，城鎮(zhèn)規(guī)劃中的許多問題不能解決或者應為缺乏規(guī)劃實施辦法難以使規(guī)劃編制實施下去。而且有一些小城鎮(zhèn)經(jīng)濟條件還很有限，技術力量薄弱，對于規(guī)劃編制中的一些高技術問題是不能夠實施。

3.3.3編制規(guī)劃所依據(jù)的法規(guī)、標準不配套，難以適應小城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力、地域環(huán)境差異實際，而導致規(guī)劃編制存在一定問題。

我們所用的小城鎮(zhèn)編制規(guī)劃是大眾的，通用版，沒有特殊點，因此對于一些比較特殊的城鎮(zhèn)可能并不適用，如經(jīng)濟落后，自然環(huán)境較差的地區(qū)，而要嚴格遵守其編制規(guī)劃所依據(jù)的法規(guī)、標準，不但顯得有些牽強，使一些規(guī)劃做出后很難實施，而且各城鎮(zhèn)很難發(fā)揮各自的特點，造成規(guī)劃呆板，不具特色。

3.4城鎮(zhèn)化水平預測簡單沿用數(shù)學方法，沒有具體分析。

城鎮(zhèn)化水平的預測主要通過數(shù)學方法，應用公式:城鎮(zhèn)化水平=鎮(zhèn)區(qū)人口/鎮(zhèn)域人口。其實，城鎮(zhèn)化水平還要受其它很多因素的影響，要多角度來分析;如城鎮(zhèn)的整體狀況，包括城鎮(zhèn)的構成，城鎮(zhèn)規(guī)模，城鎮(zhèn)密度，以及城鎮(zhèn)發(fā)展的自然條件、經(jīng)濟基礎和城鎮(zhèn)基礎設施水平等基本情況。其次，還必須對城鎮(zhèn)現(xiàn)狀水平，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，城鎮(zhèn)化所處的發(fā)展階段各級城鎮(zhèn)對現(xiàn)狀城鎮(zhèn)化水平的貢獻程度以及城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力機制變化等進行分析。最后，對城鎮(zhèn)包括鎮(zhèn)域內的人口和經(jīng)濟流向進行分析。

3.5忽略城鎮(zhèn)地域特色，規(guī)劃布局呆板，千遍一律。

在我國有成千上萬個小城鎮(zhèn)，由于所處的地理環(huán)境各異、歷史文化傳統(tǒng)、風俗習慣的不同，因而千姿百態(tài)，各具特色。但近10年來，許多小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設趨同一面，不管地形、地貌，道路多以棋盤式為主、布局模式也均死板教條，沒有創(chuàng)新點，公建都以四方、條狀格局，沒有特點，失去了小城鎮(zhèn)本身應有的特點，不能吸引人，也會喪失了發(fā)展中的機遇。

3.6規(guī)劃脫離實際。可操作性、可實施性、彈性差

目前小城鎮(zhèn)的發(fā)展依賴于規(guī)劃，但是有些小城鎮(zhèn)規(guī)劃設計讓人擔憂。規(guī)劃時完全忽略了小城鎮(zhèn)的現(xiàn)狀情況，自身的經(jīng)濟發(fā)展水平和地方特色而盲目追求日新月異的城市面貌，未把城鎮(zhèn)建設與經(jīng)濟發(fā)展相結合，而不顧客觀事實，違背經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，盲目擴大用地面積，盲目拆遷舊宅毫無考慮到居民的搬遷問題;將現(xiàn)有綠地，綠化帶防護林破壞，這不僅破壞原本脆弱的生態(tài)環(huán)境，也影響了人居生活環(huán)境。

此外，規(guī)劃時為了刻意追求規(guī)劃的漂亮、整體的美觀，沒有認真分析地形，往往在地形復雜，坡度大，難利用的土地上建設公用設施，加大了工程的實施難度。

3.7城鎮(zhèn)規(guī)劃滯后于建設，造成資源浪費。

城市規(guī)劃是城市未來若干年發(fā)展建設的指導性法規(guī)性文件，地方政府由于受經(jīng)濟影響和思想觀念的束縛對城市規(guī)劃在城市管理和發(fā)展中的作用認識不足，規(guī)劃只能是紙上畫畫，墻上掛掛的認識似乎是大部分人的共識，所以直接導致出現(xiàn)規(guī)劃未作而盲目建設的現(xiàn)象，沒有規(guī)劃約束的隨意發(fā)揮，符合了領導的意愿，但這不光在財力和土地資源的合理利用上造成極大浪費，也為以后的城市管理和改造埋下極大隱患。

3.8忽視生態(tài)環(huán)境建設，導致環(huán)境進一步惡化。

1)綠化體系不完整。公共綠地面積日益減少，不少城鎮(zhèn)為了盲目擴大城鎮(zhèn)建筑面積，不僅不開辟新的綠地，還將原有綠地挪作他用，城鎮(zhèn)中缺乏防護綠地的建設，間接的影響了生態(tài)環(huán)境。

2)生活排污管道設置不當，布局混亂。許多規(guī)劃者在規(guī)劃排水管線時，只是考慮到當前利益，對排水、給水管道的設置考慮不周或不設置，造成洪水期來臨時導致路基受損、路面積水，嚴重阻塞了交通和影響行人的正常流通。

4小城鎮(zhèn)規(guī)劃存在問題的解決措施

從以上小城鎮(zhèn)規(guī)劃存在的問題分析可以看出，問題的焦點在于沒有很好解決小城鎮(zhèn)發(fā)展中的問題，具體規(guī)劃缺乏地域特色，或者規(guī)劃措施沒有落實到位等等，筆者認為，要解決目前小城鎮(zhèn)規(guī)劃中存在的上述問題須做好以下幾方面的工作:

4.1重視小城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，資源共享，提高整體效益，體現(xiàn)個體特色

小城鎮(zhèn)是一定鎮(zhèn)域內政治、經(jīng)濟、文化的中心，起著橋梁和紐帶的作用，在小城鎮(zhèn)規(guī)劃時，首先必須根據(jù)其在城鎮(zhèn)體系中的地位和作用，結合各自的產(chǎn)業(yè)特點，發(fā)展優(yōu)勢，因地制宜地的擬定城鎮(zhèn)性質，確定城鎮(zhèn)未來的發(fā)展方向，主導產(chǎn)業(yè)，把握好城鎮(zhèn)發(fā)展的方向。與此，研究各城鎮(zhèn)之間的相對位置，相互關系，安排城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)布局和功能分區(qū)，協(xié)調解決各鎮(zhèn)自身難以解決的資源共享，環(huán)境保護、基礎設施等重大問題，切實發(fā)揮小城鎮(zhèn)對資源的集聚效應，以達到有限資源的合理利用，保證城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

4.2結合當?shù)厍闆r，根據(jù)規(guī)劃的標準，園地制宜的加強小城鎮(zhèn)基礎設施建設

1)結合鎮(zhèn)區(qū)實際確定建設目標，本著可適當超前的原則，合理確定各種基礎設施建設標準，不盲目模仿大中城市的發(fā)展規(guī)模，脫離小城鎮(zhèn)實際，把標準

定得過高，而使規(guī)劃難以實現(xiàn)。

2)小城鎮(zhèn)基礎設施建設要符合當?shù)貙嶋H，認真分析其城鎮(zhèn)優(yōu)勢，城鎮(zhèn)性質來建立配套的基礎設施，其基礎設施不應是小而全，由于有些鎮(zhèn)與縣之間的距離很近，僅幾公里，有些基礎設施可以考慮依托城市，避免造成資源浪費。

4.3道路建設要做到系統(tǒng)合理、科學

道路建設要結合當?shù)氐牡匦危窈螽a(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等因素，來確定道路的規(guī)劃，采用數(shù)學方法，經(jīng)過科學分析調查，計算現(xiàn)狀道路的車流量、人流量來建設合理的路網(wǎng)體系。

4.4保護城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境，結合各鎮(zhèn)區(qū)的優(yōu)勢，引入循環(huán)經(jīng)濟的思想，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)工業(yè)園區(qū)

在規(guī)劃過程中，要確保整個規(guī)劃，實施時不會對環(huán)境造成影響，對鎮(zhèn)區(qū)內的對環(huán)境有污染的產(chǎn)業(yè)要合理科學的規(guī)劃，通過循環(huán)經(jīng)濟的原則，轉城鎮(zhèn)劣勢為優(yōu)勢，建立生態(tài)型工業(yè)園區(qū)，既能解決環(huán)境問題，有能發(fā)揮本區(qū)特色優(yōu)勢，促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

生態(tài)型工業(yè)園是一個經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護兩者保持高度和諧，園區(qū)發(fā)展與自然達到充分融合，環(huán)境清潔、優(yōu)美、舒適，從而能最大限度地發(fā)揮人的積極性和創(chuàng)造力的高效、穩(wěn)定、協(xié)調發(fā)展的人工復合生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)工業(yè)區(qū)是具有一定循環(huán)利用資源能力的工廠企業(yè)在一定空間范圍的聚集區(qū)。

生態(tài)工業(yè)區(qū)的工業(yè)一是要發(fā)展無污染、少污染的工業(yè)項目，二是要將在資源及原材料使用上安排具有共性的企業(yè)集中布置，盡量形成合理的“工業(yè)食物鏈”，使上一級工廠排出的廢料成為下一級或下幾級工廠生產(chǎn)過程中的原料。既減少污染物，又降低產(chǎn)品的成本。同時，同類型工廠相對集中布置，也有利于污染治理設施的集中配備，三是要提高廠區(qū)的綠地率。只有建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)工業(yè)園區(qū)才能有效保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，提高經(jīng)濟水平，服務全鎮(zhèn)。

4.5提高綠地覆蓋率

綠地不僅能夠美化環(huán)境，還能凈化空氣，隨著小城鎮(zhèn)的不斷發(fā)展，逐步實現(xiàn)小康，隨著產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，交通運輸及工業(yè)將不斷的得到發(fā)展，而使得對環(huán)境的污染越來越嚴重，加大綠地的覆蓋率，合理布局，將會使一些小的廢水廢氣等污染物被生態(tài)系統(tǒng)自身凈化，這是保護生態(tài)環(huán)境一個簡便有效的途徑。

4.6努力尋求適合于不同類型的小城鎮(zhèn)的人口計算模式

以科學的態(tài)度合理確定人口規(guī)模，不能盲目的運用過去的公式而造成失誤，給規(guī)劃帶來不便。目前我們所運用的最多的就是綜合平衡法，而其中的各項指標存在矛盾，我們應該結合各地區(qū)不同的情況，找出較為準確、合理的計算方法?？梢岳媚壳八玫亩喾N方法，如主要用一種方法算，再用其他方法驗證，以保證數(shù)據(jù)的準確度，不會造成太大偏差。

4.7做好宣傳工作，提高全民規(guī)劃意識

在當今信息高速發(fā)展的社會，人們對信息具有選擇性，規(guī)劃實施影響的廣泛性和深遠性決定了規(guī)劃的宣傳具有重要的作用。因此我們應充分運用利用電視、報紙、廣播、展示會等多種形式加大宣傳力度，使領導和廣大群眾都認識到規(guī)劃的重要性，從而保證規(guī)劃空間結構布局合理，功能分區(qū)科學，資源的優(yōu)化配置，加強生態(tài)環(huán)境保護，逐步建設可持續(xù)發(fā)展的小城鎮(zhèn)，增強對規(guī)劃成果的認識同時，要加強規(guī)劃法宣傳，提高各部門及人民對規(guī)劃的嚴謹性，科學性，權威性的認識，自覺遵守規(guī)劃，理解和支持規(guī)劃城建部門的工作。

5結語

綜上所述，縣域小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設與發(fā)展，要根據(jù)城鎮(zhèn)資源、區(qū)位、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟結構特點、歷史沿革和發(fā)展現(xiàn)狀，立足比較優(yōu)勢，揚長避短，突出特色，在“個性”上下功夫，培育發(fā)展主導產(chǎn)業(yè)，走以產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)之路，形成自己的獨特優(yōu)勢，走出一條獨具特色的發(fā)展道路。所以，正確認識和把握城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的精神，理清建設和發(fā)展小城鎮(zhèn)的思路，正確分析和逐步解決發(fā)展中存在問題，對小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

參考文獻:

[1] 于今.加強小城鎮(zhèn)建設與管理協(xié)調城鄉(xiāng)發(fā)展步伐[J].小城鎮(zhèn)建設，2006(4).

[2] 唐建兵，王玉瓊，張薇.旅游業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展的互動關系研究[J].成都大學學報，2007，1.

[3]倫海，徐敏.小城鎮(zhèn)的生態(tài)建設，東北大學學報.2003，9.