對我國征地制度改革的探討

【中圖分類號】G229.23 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】B 【文章編號】1673-8209(2009)9-0221-02

作者單位:黃英(1981.2-)，女，研究生。研究方向: 土地利用與管理。

【摘要】本文通過對我國征地制度方面新政策法規(guī)條文的分析，提出了征地制度改革過程中需要探討的一些小問題。

【關(guān)鍵詞】土地;征收;征用;改革

在市場經(jīng)濟(jì)體制日益完善，土地市場蓬勃發(fā)展的今天，如何改革完善征地制度，如何在征地過程中保障失地農(nóng)民的切身利益仍是重中之重。本文試圖針對土地制度政策方面的新條文對此問題進(jìn)行初步探討。

1 土地征收制度新的理念

隨著《土地管理法》的不斷完善和《物權(quán)法》的頒布實(shí)施，我國土地征收制度也被賦予新的思考和理念，主要可表現(xiàn)為以下三個方面:

第一，修改從真正意義上區(qū)別了土地的征收和征用。兩者最大的區(qū)別在于，征用從定義上講主要界定為使用權(quán)的改變，對所有權(quán)的改變沒有下強(qiáng)制性的定義，這樣一來也就意味著在特殊情況下存在歸還土地的可能。這與征地過程中的實(shí)際情況不太吻合，在以往的征用過程中實(shí)際的情況是土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)民集體所有權(quán)向國有土地所有權(quán)的改變。而征收主要強(qiáng)調(diào)的就是所有權(quán)的改變，與實(shí)際情況相適應(yīng)。兩者的共同之處在于都是為了公共利益的需要，都要經(jīng)過法定程序并且都要依法給予補(bǔ)償。

第二，土地安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高。修改后的《土地管理法》大大提高了補(bǔ)償費(fèi)用的計(jì)算額，且規(guī)定一些可以根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高的彈性空間。

第三，對被征地農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)更全面化?！段餀?quán)法》規(guī)定征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。 相對以前對被征土地農(nóng)民的生活問題更加重視，對農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)更加全面。

2 征地改革過程中值得思索的幾點(diǎn)問題

隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的加快，土地、房地產(chǎn)市場的日益完善，各項(xiàng)政策法規(guī)建設(shè)速度也日趨加快，這些都為征地制度的改革帶來了新的發(fā)展環(huán)境，為開拓一個全新的局面帶來了契機(jī)，在這個改革創(chuàng)新過程中，提出幾點(diǎn)值得注意的小問題:

第一，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償與市場機(jī)制的銜接。

《土地管理法》中規(guī)定要按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償?！氨徽饔猛恋氐脑猛尽?，在我國就廣大農(nóng)村地區(qū)而言，即是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益。自實(shí)施土地承包制以來，廣大農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本屬于個體小農(nóng)性質(zhì)，與二、三產(chǎn)業(yè)相比，生產(chǎn)效益明顯偏低，這在中西部地區(qū)更加突出。按照《土地管理法》對于被征用土地的補(bǔ)償規(guī)定，就產(chǎn)生兩個問題，一是為農(nóng)民被征用土地而支付的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)偏低，這對農(nóng)民是不公平的，性質(zhì)上屬于低價剝奪。二是取得被征用土地使用權(quán)的法人，在使用權(quán)期限內(nèi)，存在高價轉(zhuǎn)讓的可能性。實(shí)際上不僅是存在可能性，包括通過劃撥得到的土地使用權(quán)，也已在土地二級市場上違法出現(xiàn)。因存在低價征用，高價轉(zhuǎn)讓的可能性而導(dǎo)致大量發(fā)生的土地違法案件，說明對農(nóng)民被征用土地的補(bǔ)償，已成為《土地管理法》的一大隱患。

解決此問題可供考慮的選擇:依法征收，采用市場機(jī)制，按市場價格對失去土地的農(nóng)民的進(jìn)行補(bǔ)償。為此，有的學(xué)者提出需要再次修改土地管理法，廢除“按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”的條款，改按土地資源一級市場的基準(zhǔn)價格給予農(nóng)民補(bǔ)償。地方政府為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長，可以行使優(yōu)先購買權(quán)。即在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府征用農(nóng)民依法承包的土地，應(yīng)在土地資源一級市場以市場化方式——購買取得。與普通投資者的區(qū)別是，政府征用優(yōu)先。這樣一來可以在一定程度上彌補(bǔ)由于農(nóng)產(chǎn)品價格下跌而導(dǎo)致農(nóng)民利益受損害。另外，一些利益集團(tuán)以低價剝奪農(nóng)民的土地，以此獲得超高額利潤，這既不符合資源優(yōu)化配置原則，也不可能對稀缺的土地資源形成最嚴(yán)格的保護(hù)制度。將征地制度與市場機(jī)制相銜接，也能在一定程度上促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。

第二，將實(shí)物補(bǔ)償作為征地補(bǔ)償方式中的主要構(gòu)成部分。

目前普遍的征地補(bǔ)償即為貨幣補(bǔ)償，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高后，貨幣補(bǔ)償在保障失地農(nóng)民短期的生活方面起到了一定的作用。但是從長期著眼，存在著許多不穩(wěn)定的因素。從實(shí)際情況來說，對農(nóng)民進(jìn)行安置存在較多的困難，因?yàn)檗r(nóng)民一般受教育水平比較低，要進(jìn)行其他工作的培訓(xùn)安置的話，對安置雙方可能都存在一定的困難。在這種狀況下，可適當(dāng)考慮實(shí)物補(bǔ)償方式。實(shí)物補(bǔ)償包括留地補(bǔ)償和替代地補(bǔ)償兩種方式。留地補(bǔ)償是在征地時，為了保障被征地農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)、生活，支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民從事生產(chǎn)經(jīng)營活動所安排的建設(shè)用地。替代地補(bǔ)償是指考慮到失去土地的農(nóng)民有可能在領(lǐng)取土地補(bǔ)償費(fèi)后找不到合適的就業(yè)崗位時，以國有宜農(nóng)土地作為替代地補(bǔ)償，以解決農(nóng)民的就業(yè)問題。對于重點(diǎn)能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)綜合效益周期長收益穩(wěn)定的特點(diǎn)，可發(fā)放一定數(shù)量的土地債券作為土地補(bǔ)償費(fèi)，或在征收土地對替代地實(shí)行土地入股的方法以保障農(nóng)民的長期生活保障問題，或通過調(diào)節(jié)土地收益再分配建立征地農(nóng)民安置保障基金，徹底解決征地農(nóng)民的后顧之憂。

第三，著手建立切實(shí)代表農(nóng)民利益表達(dá)的團(tuán)體，保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

全民所有制和農(nóng)村集體所有制的兩種土地所有制形式構(gòu)成了我國土地的社會主義公有制。在屬于全民所有的國有土地方面，國家的行政職能得到方方面面的實(shí)施和加強(qiáng)。而對于集體土地來說，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的各方面職能要弱得多，代表農(nóng)民真正意愿而又有實(shí)施權(quán)能的團(tuán)體也幾乎沒有。即使是在土地所有權(quán)發(fā)生變更的土地征收過程中，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的職能和權(quán)限也只是有限的一部分。這大概就是為什么城市拆遷過程中出現(xiàn)了最牛釘子戶，而征地過程中的大名人卻很難出現(xiàn)的原因吧。當(dāng)然農(nóng)民本身的因素也是原因構(gòu)成部分之一。農(nóng)民要實(shí)現(xiàn)其自身利益不遭受肆意侵害，關(guān)鍵在于利益表達(dá)。農(nóng)民利益表達(dá)要有一定的載體即表達(dá)渠道，這可以通過強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)職能來實(shí)現(xiàn)。某些學(xué)者提出的進(jìn)行組織創(chuàng)新，探索建立農(nóng)協(xié)一類的組織。這種組織的性質(zhì)是由農(nóng)民群眾自愿參加的具有法人地位的民間自治團(tuán)體，是農(nóng)民群眾自我服務(wù)的組織。農(nóng)民可以通過它，進(jìn)行正當(dāng)利益和要求的表達(dá)，以期得到保護(hù)。

總而言之，在征地制度改革這個長期的過程中，要認(rèn)真研究社會主義市場經(jīng)濟(jì)的特殊性，從有利于國民經(jīng)濟(jì)快速、健康、可持續(xù)發(fā)展，從切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益出發(fā)，一步一個腳印，扎扎實(shí)實(shí)地走下去。

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