統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下實施擴大農(nóng)村勞動力就業(yè)的障礙及其對策

【中圖分類號】F323.6 【文獻標識碼】B 【文章編號】1673-8209(2009)9-0183-02

【摘要】促進充分就業(yè)， 加強多渠道轉(zhuǎn)移農(nóng)民就業(yè)，是當(dāng)前構(gòu)建和諧社會、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展和推進城鄉(xiāng)一體化進程中的首要問題。文章旨在探討統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下實施擴大農(nóng)村勞動力就業(yè)的主要障礙與基本對策，著重從三個方面論述:一是擴大就業(yè)中面臨的障礙;二是影響擴大就業(yè)的原因;三是擴大就業(yè)發(fā)展的對策。

【關(guān)鍵詞】和諧社會;農(nóng)村勞動力;擴大就業(yè);障礙;對策

胡錦濤在黨的十七大上的報告中指出“必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，實施擴大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，促進以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)?！睌U大農(nóng)村勞動力就業(yè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容，是在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上推動社會同步發(fā)展的重要舉措。雖然在我國和諧社會，加快全面奔小康步伐的進程中社會就業(yè)更加充分，合理有序的收入分配格局基本形成，但是隨著工業(yè)發(fā)展，城市化步伐的加快，農(nóng)民面臨地沒了、地少了、山林封了、產(chǎn)品難賣了等新矛盾，農(nóng)民就業(yè)不充分的問題日益突出。因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下探討實施擴大就業(yè)問題具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

1 新形勢下擴大農(nóng)村勞動力就業(yè)所面臨的障礙

1.1 勞動力市場完善問題。建成規(guī)范、高效、便捷的勞動力市場， 在為促進城鄉(xiāng)充分就業(yè)提供信息和服務(wù)平臺， 充分發(fā)揮政府在促進就業(yè)工作中有著重要作用，但是我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的和諧社會發(fā)展過程中的勞動力市場卻存在一定的問題，具體表現(xiàn)如下:

一是勞動力市場的信息化發(fā)育滯后和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對勞動力的容納能力有限。據(jù)了解，目前農(nóng)村外出務(wù)工人員并非是有組織的有序流動，大多都帶有自發(fā)性;信息來源主要來自親朋好友、老鄉(xiāng)等親緣網(wǎng)絡(luò)，由政府職業(yè)介紹部門組織安排的卻很少。其主要原因是農(nóng)村信息化建設(shè)滯后，對勞動力市場的供求信息掌握不全，難以對農(nóng)村勞動力就業(yè)進行準確的指導(dǎo)。另外，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對勞動力的容納能力有限。主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營企業(yè)空間布局分散，缺乏整體上的合理規(guī)劃，農(nóng)村的第二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，造成了為數(shù)眾多的“進廠不進城、離土不離鄉(xiāng)”的兼業(yè)型就業(yè)人口，達不到農(nóng)村剩余勞動力的穩(wěn)定轉(zhuǎn)移;加上城市就業(yè)空間有限，使農(nóng)村無限供給的勞動力向城市轉(zhuǎn)移未能實現(xiàn)無礙流動，導(dǎo)致農(nóng)村富余勞動力的有序轉(zhuǎn)移受阻。

二是勞動力市場機制的不健全。作為勞動力市場價格的工資，不能完全反映勞動供求關(guān)系。尤其是有些國有企業(yè)工資薪酬方面問題突出，既不反映人工成本，也不反映勞動供求。此外，連接市場主體、規(guī)定雙方權(quán)利義務(wù)的勞動合同形式主義成分較大，尤其是用人單位在處于買方市場的情況下，存在著訂立不公平合同、欺詐性合同與違反合同等問題。

三是勞動力市場規(guī)則的不完善。法規(guī)體系不健全，缺乏配套的相關(guān)法律法規(guī);監(jiān)督系統(tǒng)和執(zhí)法手段有待完善，一些部門還存在著地方保護主義，相關(guān)手續(xù)和收費名目繁多，非法勞動力市場大量存在。這些都影響了勞動力市場及其運行的統(tǒng)一性、開放性和整體性。

1.2 勞動力就業(yè)權(quán)益問題。農(nóng)村勞動力在城市里從事的大多是勞動強度大、工作環(huán)境差、待遇低、城市人不愿干的工種，這些工作雖然一般不需要具備較高的技能，但必須要求具備相關(guān)的安全知識。然而，很多用工單位為了節(jié)省成本，并未對農(nóng)民工進行相關(guān)的安全生產(chǎn)培訓(xùn)，因而引發(fā)了不應(yīng)發(fā)生的安全事故。甚至在出現(xiàn)工傷事故后，也未對傷者做出有效的補償。此外，同工不同酬的現(xiàn)象更是屢見不鮮。即使在同一部門從事相同的工作，城鄉(xiāng)勞動力的工作報酬也是存在差異，尤其是城市勞動者享受的一些福利是農(nóng)村勞動者所無法得到的。還有，近年來農(nóng)民工被無故拖欠或以各種形式克扣工資的現(xiàn)象也比較嚴重。

1.3 勞動力社會保障問題。目前全國城市職工社會保障的基本框架已經(jīng)建立，城市居民就業(yè)后，可以參加養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)等方面的社會保險。然而，農(nóng)村社會保障才剛剛起步，農(nóng)村勞動力在城市就業(yè)以后，盡管政府一再強調(diào)企業(yè)要把每一個職工納入社會保險，但是因為種種原因，他們的參保率依然很低。造成這種現(xiàn)象的主要原因有以下幾方面:首先是農(nóng)民工這個群體的數(shù)量龐、層次不一、構(gòu)成復(fù)雜，對社會保障的需求存在較大差別[1];其次是流動性大，這種流動性不僅反映在省市之間、城鄉(xiāng)之間，也表現(xiàn)在職業(yè)及用人單位之間;再次現(xiàn)有的社會保險關(guān)系是不能隨著本人任意的轉(zhuǎn)移和接續(xù);最后，對于原本收入就不高且又不穩(wěn)定的農(nóng)民工而言，參保在某種程度上意味著少了一份收入，因而大多農(nóng)民工也不愿意參加社會保險。

2 新形勢下影響擴大就業(yè)的主要原因

應(yīng)該認識到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)涉及面廣，既包含農(nóng)村經(jīng)濟體制的改革，又包含城鎮(zhèn)經(jīng)濟體制改革的問題，甚至涉及到社會和政治領(lǐng)域內(nèi)的一些深層次問題。我國在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下形成的城鎮(zhèn)勞動力就業(yè)管理體制，尤其是既有城鎮(zhèn)勞動力收入分配體制將會在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)的過程中受到挑戰(zhàn)[2]。從整體上看，這種挑戰(zhàn)來自四個方面的約束。

2.1 農(nóng)村勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變滯后，結(jié)構(gòu)性障礙突出:

一般而言，經(jīng)濟增長與就業(yè)增長呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，無論是西方工業(yè)化國家，還是處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的發(fā)展中國家，都證明了經(jīng)濟增長與就業(yè)增長的互動機制。依據(jù)錢納里等人的觀點，發(fā)展就是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的成功轉(zhuǎn)變，伴隨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)間的就業(yè)結(jié)構(gòu)也會發(fā)生轉(zhuǎn)變[3]。但我國農(nóng)村勞動力的就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變滯后于整個國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。目前我國已進人了工業(yè)化的中期階段，未來20年，如果發(fā)展戰(zhàn)略和具體政策選擇得當(dāng)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展將為解決“三農(nóng)”間題提供難得的機遇;如果繼續(xù)將農(nóng)民排斥在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程之外，中國經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性矛盾將更加突出化和尖銳。

2.2 農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，剩余勞動力不斷積累:

建國初期，由于種種原因，我國選擇了工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略決策，其核心是試圖通過工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展，快速實現(xiàn)國家的工業(yè)化。這種發(fā)展戰(zhàn)略是建立在經(jīng)濟發(fā)展水平低下的基礎(chǔ)上的，當(dāng)時我國的經(jīng)濟情況是人均國民收人水平低下，儲蓄率低，資本積累能力不足，資金嚴重匱乏。同時傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中卻占有較大的比重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)落后，勞動生產(chǎn)率不高，產(chǎn)出水平低，支持工業(yè)化的能力有限。為了保證工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展，政府通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差壓低農(nóng)產(chǎn)品的價格，將農(nóng)業(yè)部門的利潤轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門。由于工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展是以犧牲農(nóng)業(yè)的長遠發(fā)展為代價的，這不僅造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期低速增長，而且也使農(nóng)業(yè)內(nèi)部的剩余勞動力不斷積累，農(nóng)村隱蔽性失業(yè)嚴重[4]。另外，我國土地資源相對短缺、農(nóng)村產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理、非農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展滯后也是導(dǎo)致農(nóng)村勞動力過剩的原因。

2.3 城市落戶難，戶籍制度存在著最大制約:

20世紀80年代以來，為適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展對勞動力資源配置的要求，戶籍制度有所松動。特別是進人20世紀90年代后期以來，國家對小城鎮(zhèn)戶籍管理制度進行了一系列改革，降低了農(nóng)民進人小城鎮(zhèn)的門檻。2000年以后，一些省市的有關(guān)部門也在其頒布的相關(guān)文件和法規(guī)中，基本上取消了農(nóng)民落戶小城鎮(zhèn)時收取城鎮(zhèn)增容費或其他類似費用的規(guī)定，但仍有一些地方政府局限于眼前利益還沒有為農(nóng)轉(zhuǎn)非敞開大門。即使局部地區(qū)降低了進入小城鎮(zhèn)的門檻，但絕大多數(shù)也都只是針對當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民而言，大量異地轉(zhuǎn)移的農(nóng)民就業(yè)者仍無法得到城鎮(zhèn)戶口?，F(xiàn)存的戶籍制度背后隱藏著的不同社會經(jīng)濟待遇，造成城市居民與農(nóng)村農(nóng)民在權(quán)利和發(fā)展機會上的不平等，加劇了城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡，形成了城鄉(xiāng)差別的制度化，致使勞動力合理和有序轉(zhuǎn)移難以實現(xiàn)。

2.4 待遇不平等，教育培訓(xùn)和就業(yè)制度的約束:

現(xiàn)有教育培訓(xùn)制度仍有部分計劃經(jīng)濟時期的色彩，個人接受教育培訓(xùn)仍然與戶籍制度或者單位制度聯(lián)系在一起的[5]。比如農(nóng)村勞動力到城鎮(zhèn)務(wù)工，其子女上學(xué)就存在問題，城鎮(zhèn)學(xué)校不接受外來務(wù)工子女上學(xué)，或者即使學(xué)校接受，也需要付出高額學(xué)費。就業(yè)制度的制約主要表現(xiàn)為對農(nóng)村勞動力到城鎮(zhèn)就業(yè)的歧視，這些包括勞動者在求職、就業(yè)、管理等方面的不同待遇，如農(nóng)村勞動力進入城鎮(zhèn)的總量控制，職業(yè)，工種限制，先城后鄉(xiāng)控制，強制性收取管理費、用工調(diào)節(jié)費等?？傊?，農(nóng)村勞動力和外來勞動力的招用許可、管理、服務(wù)等方面都有具體的區(qū)別政策，一些條款都帶有或多或少的歧視性質(zhì)。因此，與現(xiàn)有的教育培訓(xùn)和就業(yè)制度相適應(yīng)的只有勞動力就近務(wù)工，這樣才可以給予子女以教育，同時還能成為一個“多面手”，務(wù)工與務(wù)農(nóng)兼顧，這便與勞動力資源的優(yōu)化配置原則相違背。

3 新形勢下實施擴大農(nóng)村勞動力就業(yè)的基本對策

如何消除上述約束機制對擴大農(nóng)村勞動力就業(yè)的影響，筆者認為冰凍三尺非一日之寒，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下實施擴大農(nóng)村勞動力就業(yè)是一個系統(tǒng)工程，它不僅是一個涉及到“三農(nóng)”的敏感問題，更是關(guān)系到我國全面建設(shè)小康社會的難點。必須加快制度的創(chuàng)新，通過完善多層次、多梯級的教育培訓(xùn)體系，加快建設(shè)農(nóng)村社會保障體系，加強對轉(zhuǎn)移勞動力(尤其是農(nóng)村勞動力)的職業(yè)培訓(xùn)等手段突破擴大農(nóng)村勞動力就業(yè)的障礙。

3.1 完善多層次、多梯級的教育培訓(xùn)體系。

一是通過政府搭建平臺， 有針對性地開展面向不同層次、不同領(lǐng)域的就業(yè)教育培訓(xùn)， 提升農(nóng)村勞動者素質(zhì)，這是促進農(nóng)村充分就業(yè)的有效途徑。有關(guān)部門和培訓(xùn)機構(gòu)必須了解勞動力市場的需求， 對培訓(xùn)對象的情況做細致分析， 注重培訓(xùn)內(nèi)容適合實際需要， 有利于實現(xiàn)就業(yè)與再就業(yè)， 使培訓(xùn)工作與經(jīng)濟社會發(fā)展合拍。同時創(chuàng)新培訓(xùn)方式， 注重創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。要進一步全面推行訂單培訓(xùn)、定向培訓(xùn)和委托培訓(xùn)， 實行按需定培， 并強化遠程培訓(xùn)，切實提高培訓(xùn)的質(zhì)量和轉(zhuǎn)移就業(yè)率。要逐步形成創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的完整體系， 并建立落實優(yōu)惠政策和進行跟蹤服務(wù)的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)機制。

二是需要進一步完善現(xiàn)有培訓(xùn)管理機制， 使培訓(xùn)與本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整密切結(jié)合， 實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和促進富余人員的城市化轉(zhuǎn)移。農(nóng)村富余勞動力的有效轉(zhuǎn)移是與其文化素質(zhì)和職業(yè)技能密切相關(guān)的。加強對農(nóng)民進行職業(yè)培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變他們的就業(yè)觀念，增強他們的就業(yè)競爭力，是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移最有效的做法，從長遠來看是為了經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展而形成的合理的勞動力技能和素質(zhì)結(jié)構(gòu)。

3.2 以統(tǒng)一互動機制為前提，完善就業(yè)運行體系。為了確保城鄉(xiāng)比較充分就業(yè)工作順利推進，可建立健全就業(yè)互動機制。一是建立促進城鄉(xiāng)比較充分就業(yè)的運行機制。各地方勞動保障部門按照總體目標制定各自比較充分就業(yè)區(qū)(市)縣規(guī)劃，分步驟、分階段組織實施。二是建立促進城鄉(xiāng)比較充分就業(yè)的調(diào)控機制。堅持以產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項目引進擴大就業(yè)，鼓勵和引導(dǎo)項目吸納被征地農(nóng)民。三是建立各地區(qū)之間就業(yè)的互動機制。中心城區(qū)與郊區(qū)(市)縣“結(jié)對子”，幫助郊區(qū)(市)縣失地農(nóng)民在本市范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移就業(yè)，工業(yè)集中發(fā)展區(qū)和重大產(chǎn)業(yè)項目用工由勞動保障部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。四是建立規(guī)范勞動力市場的管理機制。整合部門職能，組成由政府牽頭的統(tǒng)一的勞動力市場管理主體，避免職能交叉或政出多門，造成市場秩序混亂。

3.3 以統(tǒng)一扶持政策為基礎(chǔ)，完善就業(yè)援助體系。

為了更好地幫助就業(yè)困難人群實現(xiàn)比較穩(wěn)定就業(yè)，應(yīng)堅持市場調(diào)節(jié)就業(yè)與政府促進就業(yè)相結(jié)合，大力實施積極的就業(yè)和再就業(yè)政策。一是把失地農(nóng)民和農(nóng)村富余勞動力全部納入再就業(yè)扶持政策范圍，覆蓋城鄉(xiāng)所有失業(yè)人員。二是對納入再就業(yè)扶持政策范圍的人員給予多項補貼和優(yōu)惠政策。如對職業(yè)介紹就業(yè)的每人給予一定的職業(yè)介紹服務(wù)補貼;青年職業(yè)見習(xí)期間享受當(dāng)?shù)刈畹凸べY的一定比例生活補貼等。三是對就業(yè)困難人員實行就業(yè)援助，可成立“就業(yè)援助”服務(wù)中心，按照“有話必接、有求必應(yīng)、有難必幫、有援必成”的要求，向社會公開承諾:只要就業(yè)困難人員不挑不揀，保證在一定工作日內(nèi)幫助其實現(xiàn)就業(yè)。

3.4 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體勞動力市場，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

實踐證明，建立和完善農(nóng)村公共就業(yè)服務(wù)體系，加快城鄉(xiāng)一體的勞動力市場建設(shè)是促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的有效手段。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用。在市場經(jīng)濟的條件下，要促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，應(yīng)充分發(fā)揮市場機制配置勞動力資源的基礎(chǔ)性作用[6]，建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)勞動力市場，制定統(tǒng)一的勞動力市場規(guī)則，實現(xiàn)公平競爭就業(yè)。逐步建立和健全勞動保障服務(wù)機構(gòu)，構(gòu)筑城鄉(xiāng)勞動保障服務(wù)平臺。如果能夠為外出務(wù)工人員提供公共就業(yè)信息和規(guī)范的就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)，則可以大大減少農(nóng)村勞動力外出就業(yè)的盲目性，降低就業(yè)成本和風(fēng)險;同時為他們提供實實在在的職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)和培訓(xùn)補貼等，促使農(nóng)村勞動力由“體能型”向“智能型”轉(zhuǎn)變，這將會增強他們進入勞動力市場競爭就業(yè)的能力。通過全社會的共同努力，農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)問題一定會得到有效的破解。

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