國(guó)外地方債券的管理經(jīng)驗(yàn)及啟示

[摘 要] 國(guó)外發(fā)行地方政府債券為補(bǔ)充地方財(cái)政資金、滿足基礎(chǔ)建設(shè)等地方公共財(cái)政支出提供了有效的資金來(lái)源渠道。在債券的類別和條款設(shè)計(jì)，以及發(fā)行管理、市場(chǎng)運(yùn)作以及全程監(jiān)管方面，國(guó)外實(shí)踐得出的經(jīng)驗(yàn)可為我國(guó)發(fā)展地方債券提供借鑒。

[關(guān)鍵詞] 地方政府債券 地方債務(wù) 市政債券

隨著近些年我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加速，盡管法律不允許地方預(yù)算赤字和提供擔(dān)保，但地方財(cái)政承擔(dān)大量隱性和或有負(fù)債已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。在很多國(guó)家，地方政府可以發(fā)行債券，并將此作為主要的融資渠道。我國(guó)在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候推出地方政府債券，將是解決地方債務(wù)的一個(gè)辦法。國(guó)外在管理地方債券方面的經(jīng)驗(yàn)，可以為中國(guó)發(fā)展地方債券提供借鑒。本文將分別從發(fā)行和監(jiān)管兩個(gè)方面來(lái)總結(jié)國(guó)外的做法，并得出啟示。

一、債券發(fā)行

無(wú)論從深度還是從復(fù)雜性來(lái)衡量，美國(guó)的地方債券市場(chǎng)都是最成熟的。美國(guó)的地方政府債券主要以市政債券形式出現(xiàn)。美國(guó)的市政債券市場(chǎng)通過(guò)地方政府信用償債擔(dān)保、水利設(shè)施收費(fèi)公路等項(xiàng)目收益作保障的收入債券等種種設(shè)計(jì)，為縮小地方政府資源缺口提供了一個(gè)渠道。

從發(fā)行原因來(lái)看，美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，各級(jí)政府管轄權(quán)和管轄范圍相對(duì)獨(dú)立，聯(lián)邦政府很少負(fù)責(zé)地方的建設(shè)撥款。這樣州市政府僅靠有限的征稅權(quán)難以滿足地方建設(shè)需要。市政債券的發(fā)行彌補(bǔ)了地方資金的不足，為基礎(chǔ)建設(shè)提供了良好的支持。

從發(fā)行債券的類別來(lái)看，美國(guó)市政債券包括一般責(zé)任債券(General Obligation Bonds，GO bonds)、收益?zhèn)?Revenue Bonds)、短期市政融資工具、結(jié)構(gòu)性市政融資等。

從投資價(jià)值來(lái)看，美國(guó)市政債券的利息收入可享受稅收優(yōu)惠(利息收入免聯(lián)邦所得稅)，且投資者能夠獲得保險(xiǎn)。此外，這些債券還具有安全性和流動(dòng)性均較好的特點(diǎn)。

日本的地方債券則代表了另一種類型的地方融資制度。日本的債券又稱“公社債”，包括公共部門(mén)發(fā)行的“公債”和私人公司發(fā)行的“社債”。地方債券包括地方公債(地方政府直接發(fā)行)和地方公企業(yè)債(地方特殊的公營(yíng)企業(yè)發(fā)行、地方政府擔(dān)保)，用途有別，其中前者是主體，且審批制度嚴(yán)格，因此日本大部分地方債務(wù)并不采取債券形式。購(gòu)買地方公債的政府及公共機(jī)構(gòu)資金較多。大多為非公募。就其實(shí)質(zhì)看，并不是真正意義上的市場(chǎng)性融資，而是帶有私下協(xié)調(diào)性質(zhì)的財(cái)政性融資。

二、政府監(jiān)管

國(guó)外政府在對(duì)地方債券的監(jiān)管方面，具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

一是財(cái)政在地方政府融資管理中居于主體地位，建立起政府公債相應(yīng)的預(yù)、決算編報(bào)制度和有效的監(jiān)督管理系統(tǒng);實(shí)行分級(jí)管理，中央對(duì)地方債發(fā)行執(zhí)行嚴(yán)格的審批制度，進(jìn)行總量控制，結(jié)構(gòu)調(diào)整。

二是實(shí)行法制化管理，國(guó)家財(cái)政法規(guī)和地方自治法都賦予地方政府融資相應(yīng)的位置，其融資來(lái)源、資金管理、投放范圍及償還都有明確的法律規(guī)定。

三是在保證中央政府國(guó)債優(yōu)先的前提下，為促進(jìn)地方債的發(fā)行和推銷，各國(guó)分別從債券利率、稅收政策等方面給予優(yōu)惠，如規(guī)定地方債收益率可略高于國(guó)債，或?qū)Φ胤絺氖找婷庹鳌p征所得稅等。

四是中央政府與地方政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)界限分明，地方的財(cái)政體制和稅收制度相對(duì)獨(dú)立，根據(jù)一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政原則，每個(gè)地區(qū)、各級(jí)地方政府都可成為地方債的發(fā)行主體。

三、經(jīng)驗(yàn)與啟示

首先，有嚴(yán)格的審批制度。一般來(lái)說(shuō)，聯(lián)邦制國(guó)家的地方政府發(fā)行地方債，須經(jīng)本級(jí)議會(huì)審批，而在單一制國(guó)家，除由本級(jí)議會(huì)審批外，通常還要報(bào)中央政府審批或備案。如日本，其《地方自治法》第250條規(guī)定:“發(fā)行地方債以及變更發(fā)債、償債方法、調(diào)整利率時(shí)，必須根據(jù)政府規(guī)定經(jīng)自治大臣或都道府縣知事批準(zhǔn)”，都道府縣知事批準(zhǔn)是針對(duì)市町村債券而言的，市町村發(fā)債必須經(jīng)所屬都道府縣知事同意后報(bào)中央政府，實(shí)際上，所有地方債的批準(zhǔn)權(quán)都在中央政府。日本對(duì)地方債實(shí)行由中央政府審批的目的在于;防止地方債的膨脹，確保地方財(cái)政的健全運(yùn)營(yíng);防止資金過(guò)分向富裕地方政府傾斜，確保合理的資金分配;統(tǒng)一協(xié)調(diào)中央、地方政府及民間資金的供求關(guān)系。

其次，所籌資金主要用于公共和公益建設(shè)項(xiàng)目。美國(guó)州和地方政府發(fā)行的中長(zhǎng)期債券主要有普通債務(wù)債券和收益?zhèn)瘍煞N，前者重點(diǎn)在于為公共事業(yè)籌資，如治安司法、火災(zāi)消防、學(xué)校、醫(yī)院等，這類項(xiàng)目的特點(diǎn)是“共用性”較強(qiáng)，難以通過(guò)收費(fèi)補(bǔ)償支出;后者涉及的范圍較寬，如產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、停車場(chǎng)、租賃品等，這類項(xiàng)目的特點(diǎn)是“共用性”較弱，消費(fèi)者易于識(shí)別，可采取使用者收費(fèi)來(lái)收回資金。日本地方債主要用于地方道路建設(shè)和地區(qū)開(kāi)發(fā)、義務(wù)教育設(shè)施、公營(yíng)住宅、購(gòu)置公共用地等公共資本品項(xiàng)目。

再次，發(fā)債水平遠(yuǎn)低于中央政府。美國(guó)州和地方政府的債務(wù)占各級(jí)政府總債務(wù)的比例近年來(lái)一般在20%左右。而同期州和地方政府財(cái)政支出占各級(jí)財(cái)政總支出的比例一般達(dá)45%左右。日本地方債占全部公債的比例更低。

最后，讓債券具有多重吸引力。由前述可知，美國(guó)市政債券對(duì)發(fā)行人的吸引力來(lái)自于較低的融資成本，這源于三方面:(1)免稅;(2)投資者競(jìng)爭(zhēng);(3)金融中介競(jìng)爭(zhēng)。而對(duì)投資者的吸引力則來(lái)源于:(1)對(duì)投資者利益的司法保護(hù);(2)活躍的二級(jí)市場(chǎng);(3)投資者競(jìng)爭(zhēng)有利于市場(chǎng)接受新產(chǎn)品;(4)利息收入免聯(lián)邦所得稅有利于吸引投資者;(5)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制;(6)良好的信息披露;(7)市場(chǎng)中介眾多，有利信用級(jí)別判斷。

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