建立我國存款保險制度的研究

[摘 要] 本文從解釋存款保險制度的含義入手界定了研究對象，比較了各國存款保險制度的異同;闡明了中國盡快建立存款保險制度的必要性，并借鑒國外經(jīng)驗，設(shè)計了中國存款保險制度建立的具體模式。

[關(guān)鍵詞] 存款保險制度 道德風險 銀行危機

國務(wù)院已同意建立存款保險制度，并由央行會同財政部、銀監(jiān)會、國務(wù)院法制辦、國家發(fā)改委成立工作組。這標志著自1997年以來醞釀已久的我國存款保險機制已正式啟動。

一、存款保險制度簡介

存款保險制度是指為存款類金融機構(gòu)建立專門的保險機構(gòu)，投保成員機構(gòu)定期向保險機構(gòu)繳納保費，當投保成員機構(gòu)面臨危機或破產(chǎn)時，保險機構(gòu)向其提供流動性資助或者代替破產(chǎn)機構(gòu)在一定限度內(nèi)對存款人予以賠付的制度。存款保險制度既能為金融體系提供一張安全網(wǎng)，防止個別銀行的危機擴散到其他銀行而引起銀行恐慌和金融危機;還有助于保護存款人利益，維護公眾對銀行體系的信心。

1.存款保險制度的形成和發(fā)展。由于存款對銀行業(yè)經(jīng)營的關(guān)鍵意義，存款保護的理念和實踐實際上很早就出現(xiàn)了。19世紀初中國的票號、錢莊就有了同業(yè)間互助性的安全基金制度。這是存款保險制度的雛形，要比現(xiàn)在存款保險制度早一百年。真正意義上的存款保險制度產(chǎn)生于20世紀30年代。20世紀30年代的世界金融危機使美國大量銀行倒閉，美國的整個金融體系搖搖欲墜，整個經(jīng)濟也出現(xiàn)有史以來的大危機。在這種情況，美國修改相關(guān)的法律，設(shè)立聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)和聯(lián)邦儲蓄貸款保險公司( ESLIC)，標志著現(xiàn)代存款保險制度的建立。存款保險制度對美國金融制度的穩(wěn)定起了重要的作用，并對其他國家產(chǎn)生了積極的示范效應(yīng)。特別是20世紀60年代以后，隨著金融自由化、金融創(chuàng)新浪潮對金融穩(wěn)定的沖擊，世界上許多國家都相繼建立了不同形式的存款保險制度。

2.各國存款保險制度的比較。現(xiàn)代存款保險制度多數(shù)是以美國FDIC 為藍本建立起來的，但由于各國的實際情況差別很大，所以存款保險制度還是有很多不同之處:(1)存款保險制度的體制?；旧嫌袃煞N模式:一種是集中體制，即全國只設(shè)單一的、高度集中的、面向所有金融機構(gòu)的存款保險機構(gòu)。一種是分散體制，即針對金融機構(gòu)的不同類型，提供不同的保險安排。二者沒有孰優(yōu)孰劣的劃分，關(guān)鍵要結(jié)合各國的實際情況。(2)存款保險機構(gòu)的類型和職能。從組織形態(tài)來看，各國的存款保險機構(gòu)基本上有兩種類型:一種是公司型的存款保險機構(gòu)，如美國、日本;一種是基金型的存款保護機構(gòu)，如德國、英國。

各國存款保險機構(gòu)基本職能有單一和綜合之分。單一職能一般僅局限于保險基金的籌集和對存款人利益的補償。綜合職能不僅包括保險職能，還包括資金援助職能和一定的監(jiān)管職能。如美國的FDIC從成立之日起就與貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦儲備銀行一道在金融監(jiān)管方面具有廣泛的職能，包括:①審批所有銀行的保險注冊;②檢查監(jiān)督所有投保銀行的財務(wù)狀況和經(jīng)營成果;③幫助陷入困境的銀行調(diào)整方向，組織資金運用并提供資金援助;④協(xié)助瀕臨破產(chǎn)銀行與健全銀行的合并;⑤擔任破產(chǎn)金融機構(gòu)的清算人或清盤人。隨著存款保險制度的進一步發(fā)展，各國存款保險機構(gòu)的職能具有綜合化的傾向。

3.存款保險機構(gòu)的出資和管理。從各國的情況看，存款保險機構(gòu)的出資主要有三種方式:一是完全由政府出資建立，如美國、英國。二是完全由行業(yè)出資建立，屬于行業(yè)自律性質(zhì)的機構(gòu)，如德國是這種模式的代表。三是政府與行業(yè)聯(lián)和出資建立，如日本。

在管理方面，主要分為四類:一是存款保險公司完全由政府部門或央行控制并管理，受政府監(jiān)督。二是由政府控制，但委托私立機構(gòu)或央行控制并管理。三是行業(yè)協(xié)會自行控制并管理 。四是由政府控制后，由政府與私人機構(gòu)共同管理。

4.存款保險機構(gòu)的資金來源和保費征收。存款保險機構(gòu)的資金來源主要有以下幾個渠道:一是資本金，包括設(shè)立時政府(主要是財政部、央行)認購的股份和參加保險計劃的各銀行認購的股份。二是吸收存款保險費。三是在存款保險公司無力挽救問題銀行時，可從財政部或央行融通資金。但最主要的資金來源是保險費。

各國征收存款保險費一般有以下幾種方式:一是按一定的保險費率定期繳納。從各國情況來看，保險費率有單一費率和差別費率兩種。單一費率對所有銀行都采取一樣的征收標準。差別費率根據(jù)銀行的風險狀況的不同分別按不同的標準征收，風險大的銀行征收較高比例的保險費率。單一保險費率與個銀行的財務(wù)狀況和資產(chǎn)風險脫節(jié)，刺激了風險偏好型銀行過度追求高風險、高收益，誘發(fā)道德風險。而差別費率根據(jù)銀行營運風險的高低征收保費，可以防止道德風險，因此，從理論上講，差別費率更為科學。二是按一定額度征收。如英國規(guī)定了繳納保險基金的最低限和最高限。三是平時不對銀行征收保費，不設(shè)經(jīng)常性資金或只有小額初始金，只是在銀行倒閉之后才籌集必要的資金償付存款人。四是特別融資額度。在保險基金本身不足以實現(xiàn)存款保險的目標的情況下，一些國家允許存款保險機構(gòu)擁有特別融資權(quán)。

5.存款保險的加入方式。從各國來看，參加存款保險的方式有自愿、強制、自愿與強制相結(jié)合3種方式。由于自愿加入容易帶來逆向選擇問題，經(jīng)營穩(wěn)健、資產(chǎn)健全的銀行由于具有嚴格的內(nèi)部風險控制機制，通常不易發(fā)生擠兌，因而不愿支付保險費徒增成本，而風險偏好性的銀行則力求加入保險以此來吸引儲戶。強制方式有助于迅速建立強大的保險基金，并能有效的克服逆向選擇的風險。

6.存款保險的對象、標的及賠償限額。(1)從存款保險的對象來看，大多數(shù)國家以領(lǐng)土論為原則，按這一原則，保險的基本對象包括本國領(lǐng)土內(nèi)的本國金融機構(gòu)、外國銀行分支機構(gòu)和附屬機構(gòu)。(2)從保險范圍來看，大多數(shù)國家是有選擇的。幣種方面，大多數(shù)國家包括本幣存款和外幣存款，但有些國家不保護外幣存款。大多數(shù)國家也都排除同業(yè)存款。(3)從存款保險的限額來看，絕大多數(shù)國家實行限額保險。又分為三類:一是按限額賠償，二是按比例賠償，三是按比例有限額的賠償。

二、建立我國存款保險制度的必要性

隨著中國加入世貿(mào)組織后金融市場化、國際化進程的加快，金融產(chǎn)品創(chuàng)新逐漸增多，金融風險逐漸加大，中國要防范風險，穩(wěn)定金融，就必須“防患于未然”，建立存款保險制度。實行存款保險制度，有利于完善市場規(guī)則、提高金融機構(gòu)競爭力。長期以來，由于中國實行的是隱性存款保險制度，形成了金融機構(gòu)不公平競爭的市場環(huán)境。建立存款保險制度可以形成對存款機構(gòu)的外部壓力，促使其改善經(jīng)營。特別是在中國加入世貿(mào)組織的過渡期結(jié)束之后，中國金融業(yè)要面對更加激烈的國際國內(nèi)市場競爭。在市場經(jīng)濟體制中，不可能也不應(yīng)該再由政府對存款人全額擔保，因此，建立由存款人、金融機構(gòu)和政府合理分擔的市場化風險補償機制已迫在眉睫。

1.金融機構(gòu)需要存款保險。自有資本是銀行抵御金融風險的重要屏障，是衡量銀行信譽的重要比率，銀行經(jīng)營發(fā)生損失，最終只能以自有資本抵補。一般而言，自有資本比重越高，銀行經(jīng)營的安全系數(shù)越大。我國四大國有商業(yè)銀行的資本金嚴重不足，遠遠低于《巴塞爾協(xié)議》規(guī)定的8%的最低資本充足率，難以抵御經(jīng)營風險，銀行經(jīng)營的安全性較差。銀行業(yè)的資產(chǎn)業(yè)務(wù)已經(jīng)出現(xiàn)了高風險的趨勢，一旦經(jīng)營不善，將直接威脅存款人的利益，如果出現(xiàn)問題，易對社會產(chǎn)生連鎖性的影響。如果商業(yè)銀行參加了存款保險制度，在出現(xiàn)問題時，可以避免擠兌風潮，進而避免整個金融體系受個別破產(chǎn)銀行的影響出現(xiàn)大的震蕩，將銀行經(jīng)營失敗的社會成本降到最低。

2.高速增長的居民儲蓄需要保險。我國居民的投資渠道不多，儲蓄一直是大多數(shù)人的首選金融投資方式，儲蓄存款是我國信貸資金的主要來源，也是銀行對億萬儲戶的硬負債，到期必須足額還本付息。存款人一般并不知道銀行是否在從事風險較大或很大的活動，這種信息不對稱使存款人的利益有可能得不到保護，建立存款保險制度，其本意就是保護存款人，特別是中小戶的利益。這樣，存款人也不會輕易大量提款，金融機構(gòu)的資金來源能夠比較穩(wěn)定，有利于金融業(yè)務(wù)活動的開展。

3.完善的銀行業(yè)監(jiān)管體系需要存款保險。保障銀行業(yè)安全經(jīng)營、對銀行業(yè)監(jiān)管的主要措施，國際上通常將其劃分為三大類。(1)預防性措施:應(yīng)用于日常的銀行開業(yè)登記管理，資本充足性管理，銀行清償能力的管理、銀行業(yè)務(wù)活動的管理和貸款集中程度的管理，來有效地減少風險和隱患。(2)臨時救援措施:當某一銀行發(fā)生清償困難時，根據(jù)該銀行的情況，采取救援措施。(3)事后補救措施:主要指存款保險制度。當投保銀行(或存款機構(gòu))經(jīng)營破產(chǎn)不能支付存款時，由存款保險機構(gòu)為其付現(xiàn)，提供事后補救，保護存款人的利益，減少存款人的損失，并防止擠兌風潮，來穩(wěn)定金融體系。從這個意義上說，存款保險制度是銀行業(yè)監(jiān)管體系的最后一道屏障。建立存款保險制度后，存款保險機構(gòu)可以分擔中國人民銀行的部分金融監(jiān)管職責，對被保險銀行的具體業(yè)務(wù)進行監(jiān)管。

4.銀行業(yè)的對外開放需要存款保險。我國的金融市場正處于對外開放的進程中，越來越多的外資銀行進入中國市場開拓業(yè)務(wù)，從這一點講，也有必要與國際慣例接軌，盡快建立存款保險制度。 外資銀行大多是私營銀行，其經(jīng)營狀況除受自身業(yè)務(wù)的影響外，還要受母國的政治、經(jīng)濟以及其總行和其他分支機構(gòu)經(jīng)營狀況的影響。為了保護我國存款人的利益，保證整個金融體系的正常運轉(zhuǎn)，有必要由中國的存款保險機構(gòu)對它們某幾類存款進行保險。

三、建立我國存款保險制度的具體方案

中國存款保險制度應(yīng)當在借鑒國外業(yè)己存在，并行之有效的存款保險制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國實際情況研究制訂，它應(yīng)該既保護存款人的利益，又能監(jiān)管銀行經(jīng)營，以確保金融機構(gòu)不濫用存款保險制度去進行過度風險經(jīng)營，把銀行的信用風險降低到最小，促進銀行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，保證整個金融體系的正常運轉(zhuǎn)。

1.制定《存款保險法》，確立存款保險機構(gòu)的法律地位。在《存款保險法》中，要根據(jù)我國金融體制的現(xiàn)狀，從規(guī)范中央銀行的監(jiān)管職能和行為考慮，對存款保險機構(gòu)采取政府獨資的形式，建立相對獨立的存款保險機構(gòu)。其優(yōu)點在于政府具有任何其他機構(gòu)所無法比擬的權(quán)威性，能夠提供足夠強大的信謄，因此政府提供的存款保險更能有效地分擔存款人的風險，維護公眾對銀行的信心。

2.存款保險機構(gòu)的職能。應(yīng)秉承“成本最小”原則和“風險最小化”原則，負責存款保險基金的征收、賠付和運用，擁有對投保金融機構(gòu)繳納保費、損失情況，以及相應(yīng)的風險狀況進行管理的基本權(quán)利，并參加問題金融機構(gòu)的撤銷、破產(chǎn)清算工作，我國存款保險機構(gòu)應(yīng)可以獲得與其履行職能相匹配的一些職權(quán)。

3.存款保險的成員資格。為防止出現(xiàn)逆向選擇和實現(xiàn)公平競爭，有必要實行強制性保險，對于強制性存款保險可能產(chǎn)生的“劫富濟貧”現(xiàn)象，可以通過對各投保金融機構(gòu)征收風險差別保費的辦法來規(guī)避。

4.存款保險機構(gòu)的資金來源。應(yīng)主要來自于投保金融機構(gòu)繳納的存款保險費，以及從投保金融機構(gòu)清算財產(chǎn)中的受償所得，國內(nèi)大部分專家認為我國存款保險基金設(shè)立初期保費收取不宜過高，在過渡階段可以采取國家特別融資的方式落實存款保險的資金來源。

5.最高賠付限額。由于全額保險增加國家的經(jīng)濟負擔，也弱化投資者的風險意識和對風險機構(gòu)應(yīng)有的市場約束，易引發(fā)道德風險，為此，保險限額的確定一般遵循充分保護絕大多數(shù)中小存款人利益這一基本原則。

6.費率制度安排。在建立存款保險制度初期，可主要依據(jù)投保金融機構(gòu)的資產(chǎn)規(guī)模及資本充足率實行簡單的差別費率，以利于形成正向激勵機制，待條件成熟后，逐步過渡到基于風險評級的差別費率[5]。

當然，實行存款保險制度，對于具有中國國情的金融體制來說，還面臨諸多的矛盾和問題，不可能一蹴而就，需要逐步完善，但不破不立，中國金融業(yè)需要建立存款保險制度，人民群眾需要存款保險安全，可以相信，中國存款保險制度將會為金融企業(yè)和存款人的資金安全帶來長久效益。

參考文獻:

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[4]劉素春:對建立我國存款保險制度的探討[J].山東經(jīng)濟，2005，(2)

[5]袁 元:存款保險制度出臺在即[J].農(nóng)村金融研究，2006，(11)