對我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策制定機(jī)制的思考

[摘要] 本文先引入一個(gè)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)規(guī)則框架，再從中抽離出利益相關(guān)者，分析其相互沖突的利益關(guān)切，最后提出了將多元利益相關(guān)者進(jìn)程引入政策制定過程的建議。

[關(guān)鍵詞] 風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策制定機(jī)制利益相關(guān)者

我國現(xiàn)行的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策制定機(jī)制很少考慮利益相關(guān)者的利益關(guān)切，導(dǎo)致政策在實(shí)踐中的反饋效果低于初始設(shè)想。要改變這種局面，可以將利益相關(guān)者納入政策制定過程。

一、風(fēng)電產(chǎn)業(yè)規(guī)則框架

本文先引入一個(gè)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)規(guī)則框架，如圖所示。這個(gè)框架由一系列規(guī)則構(gòu)成，既包括各國政府制定實(shí)施的法規(guī)性政策，也包括相關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人遵循的非法規(guī)性策略。

非法規(guī)性策略可能是自愿行為，如消費(fèi)者出于對風(fēng)電的環(huán)境友好性的認(rèn)同而主動購買風(fēng)電;還可能是行政行為，如政府改進(jìn)風(fēng)電項(xiàng)目的審批程序和推動配套服務(wù)體系的建設(shè)。

法規(guī)性政策可以劃分為規(guī)制性政策和市場性政策。前者用來消除政府不愿意看到的廠商行為，如市場電價(jià)體系中的風(fēng)電發(fā)電量強(qiáng)制配額懲罰措施。后者則通過干預(yù)市場機(jī)制來營造良好的市場環(huán)境，增加政府希望看到的廠商行為。

市場性政策表現(xiàn)為推動需求和拉動供給兩種方式。前者直接影響中間和最終風(fēng)電用戶的需求量，典型的應(yīng)用是可再生能源電力證書體系。后者直接影響風(fēng)電的價(jià)格和成本，其基本特點(diǎn)是中間和最終風(fēng)電用戶之間不存在二次交易。

旨在拉動供給的市場性政策可以是直接政策，如對本地風(fēng)電設(shè)備制造商進(jìn)行直接補(bǔ)貼、為其提供優(yōu)惠的零部件進(jìn)口關(guān)稅、減免其營業(yè)稅和所得稅、為其提供出口信貸援助等;也可以是間接政策，如引入特定的風(fēng)電定價(jià)機(jī)制、設(shè)定上網(wǎng)電量中風(fēng)電所占的強(qiáng)制比例、要求電網(wǎng)公司與風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)商簽訂長期購電協(xié)議等。

二、風(fēng)電產(chǎn)業(yè)利益相關(guān)者及其利益關(guān)切分析

政府在選擇和設(shè)計(jì)各種政策時(shí)，參考了政策的有效性、效率、系統(tǒng)性、可行性和靈活性等標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)對于衡量政策的影響力必不可少，但僅憑它們制定出的政策往往不能很好地平衡所有利益相關(guān)者的利益關(guān)切，因而使政策在實(shí)踐中反饋的效果低于初始設(shè)想。因此，有必要先對這些利益關(guān)切進(jìn)行分析。

任何政策都作用于與之相關(guān)的主體，這些主體就是利益相關(guān)者。風(fēng)電產(chǎn)業(yè)規(guī)則框架涉及的利益相關(guān)者分布在三個(gè)領(lǐng)域，即政府和組織、常規(guī)電力產(chǎn)業(yè)、風(fēng)電產(chǎn)業(yè)。

政府和組織領(lǐng)域的利益相關(guān)者包括政府部門、非政府組織和國際機(jī)構(gòu)。政府部門除了關(guān)心風(fēng)電產(chǎn)業(yè)為國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來的利好外，還關(guān)心維護(hù)行政體系固有的自身利益。在實(shí)踐中，政府的這兩個(gè)利益關(guān)切由于資源的約束而往往自相矛盾。非政府組織最關(guān)注風(fēng)電項(xiàng)目對環(huán)境、生態(tài)和生活方式的負(fù)面影響，會要求政策顧及這些關(guān)注，而很少考慮到這些訴求增加的各種成本。國際機(jī)構(gòu)會提供一些支持措施，但很可能不切合具體國家和地區(qū)的實(shí)際。

常規(guī)電力產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的利益相關(guān)者包括發(fā)電公司、電網(wǎng)公司和電力消費(fèi)者。發(fā)電公司和電網(wǎng)公司追求企業(yè)利潤最大化，但強(qiáng)制配額措施和電價(jià)分?jǐn)倷C(jī)制等障礙會干擾其利益實(shí)現(xiàn)。電力消費(fèi)者最關(guān)心電力價(jià)格，所以風(fēng)電并網(wǎng)的電價(jià)分?jǐn)倷C(jī)制不一定受其歡迎。

風(fēng)電產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的利益相關(guān)者包括貸款機(jī)構(gòu)、設(shè)備制造商和項(xiàng)目開發(fā)商。設(shè)備制造商和項(xiàng)目開發(fā)商為了獲取競爭優(yōu)勢，需要大量資金進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和固定資產(chǎn)投資，而作為其最主要資金來源的貸款機(jī)構(gòu)，往往不僅惜貸，還希望得到額外的政策保障，這使得他們轉(zhuǎn)變到政府為其設(shè)定的支持設(shè)備制造商和項(xiàng)目開發(fā)商的角色的對立面。

三、基于利益相關(guān)者進(jìn)程的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策制定機(jī)制探討

如果能平衡好利益相關(guān)者相互沖突的利益關(guān)切，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)踐中反饋的效果必然更符合初始設(shè)想。本文提出:可以將多元利益相關(guān)者進(jìn)程(Multi-Stakeholder Processes，MSPs)引入到我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策的制定過程中。

MSPs是一種促進(jìn)三個(gè)或三個(gè)以上利益相關(guān)者就某個(gè)特定議題進(jìn)行溝通討論、尋找解決方案、做出決策的協(xié)同機(jī)制，它強(qiáng)調(diào)各方的積極參與和民主原則，注重發(fā)展各利益相關(guān)者之間的伙伴關(guān)系。MSPs在實(shí)踐中取得了很多成就，荷蘭的太陽能光伏協(xié)約(PV Covenant)就是一個(gè)典范。

PV Covenant是由荷蘭能源和環(huán)境署于1997年開始運(yùn)作的一個(gè)基于利益相關(guān)者的協(xié)約項(xiàng)目，它根據(jù)太陽能分階段并網(wǎng)的政策目標(biāo)就降低上網(wǎng)電價(jià)的議題進(jìn)行各方協(xié)調(diào)，以取得各方意見的最終一致。自1997年以來，有28個(gè)政府部門、研究機(jī)構(gòu)和相關(guān)企業(yè)陸續(xù)加入該協(xié)約，促成了荷蘭太陽能光伏裝機(jī)容量在2000年超額完成預(yù)定的7.7MW的目標(biāo)。

建議:我國可以建立一個(gè)類似的基于MSPs的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)協(xié)約組織，該組織由相關(guān)政府部門領(lǐng)導(dǎo)，擁有聯(lián)絡(luò)、監(jiān)控、技術(shù)等委員會，包括政府部門、相關(guān)企業(yè)、科研院所、金融機(jī)構(gòu)、智囊團(tuán)體和民間組織等一系列主體，依托會晤、報(bào)告、宣傳等機(jī)制運(yùn)行?？梢云诖?，將MSPs引入風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策制定過程，有助于風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)踐中取得更好的效果。

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