由金融危機(jī)探討我國存款保險制度的設(shè)立

[摘 要] 存款保險制度是金融安全網(wǎng)的重要組成部分之一。當(dāng)初現(xiàn)端倪的次貸危機(jī)逐漸演變?yōu)椴叭虻慕鹑谖C(jī)，中國建立存款保險制度的步伐開始加快。結(jié)合金融危機(jī)中各國存款保險制度的實(shí)施和調(diào)整，文章對我國存款保險制度建設(shè)的必要行、可行性，以及應(yīng)當(dāng)注意的問題做了思考。

[關(guān)鍵詞] 金融安全網(wǎng) 金融危機(jī) 存款保險

一個國家的金融安全網(wǎng)通常由審慎的金融監(jiān)管、最后貸款人和存款保險制度構(gòu)成。目前，我國已經(jīng)具備充當(dāng)最后貸款人的中央銀行，分別負(fù)責(zé)銀行、證券、保險業(yè)監(jiān)管的銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會，安全網(wǎng)的完善急需存款保險制度的設(shè)立。

19世紀(jì)20年代，存款保險制度在美國誕生，截至2006年6月，共有95個國家和地區(qū)建立了這一制度。2008年11月26日，中國人民銀行研究局局長張健華在第十四屆兩岸金融學(xué)術(shù)研討會上透露，我國存款保險制度設(shè)計方案已正式上報國務(wù)院，有望于近年推出。在全球金融危機(jī)肆虐之際，醞釀達(dá)10年之久的存款保險工作取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展并非偶然。我國已經(jīng)基本具備建立相關(guān)條件，存款保險制度的建立已是大勢所趨。

一、金融危機(jī)下各國存款保險制度的設(shè)立和調(diào)整

縱觀世界各國存款保險的創(chuàng)建過程，不難發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)國家的存款保險體系是在金融危機(jī)爆發(fā)后建立的。以美國為例，當(dāng)1929年經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，金融體系遭受重創(chuàng)。1933年，美國國會通過了《格拉斯一斯蒂格爾法》(Glass—Steagall Act)，并設(shè)立聯(lián)邦存款保險公司(Federal Deposit Insurance Corporation。以下簡稱FDIC)，正式確立了存款保險制度。和美國一樣，許多國家選擇在經(jīng)濟(jì)不景氣或者危機(jī)發(fā)生之后建立存款保險制度，而一旦遇到新的危機(jī)，也往往需要對原有的制度進(jìn)行臨時或者長期修正。在亞洲，存款保險制度的建立和發(fā)展亦深受危機(jī)影響。日本雖然早在1971年就出臺了《存款保險法》，成立了日本存款保險公司(DICJ)。但在很長一段時間里發(fā)展緩慢。1998年2月，在北海道拓置銀行和山一證券等大型金融機(jī)構(gòu)接連破產(chǎn)的情況下，修正的《存款保險法》在日本國會通過，存款保險公司不斷被賦予新的職能與權(quán)力。此外，1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，也引發(fā)了以中國香港地區(qū)為代表部分亞洲國家和地區(qū)建設(shè)存款保險制度的風(fēng)潮。

數(shù)據(jù)來源:World Bank Research《Deposit Insurance around the World: A Comprehensive Database》，2005

2008年，當(dāng)席卷全球的金融危機(jī)迅猛來襲，各國再次調(diào)整存款保險措施，力保金融體系的穩(wěn)定，避免擠兌風(fēng)險的產(chǎn)生。這一方面反映出存款保險制度的靈活性和有效性、具有穩(wěn)定存款人的信心的作用，另一方面也說明，要真正使存款保險制度發(fā)揮應(yīng)有的作用，必須結(jié)合實(shí)際情況不斷加以調(diào)整。

在美國，2008年9月底至2008年12月初，政府采取了一系列與存款保險有關(guān)的經(jīng)濟(jì)救助措施:10月3日，美國眾議院表決經(jīng)濟(jì)援助計劃，包括至2009年底，將每家銀行每個存款人在FDIC的存款保險上限由10萬美元提高到25萬美元。在歐洲，多個國家，包括比利時、希臘、盧森堡、荷蘭、葡萄牙和西班牙都將每一存款保險上限提升至10萬歐元。亞太地區(qū)，2008年10月6日，臺灣當(dāng)局“金管會”表示，自即日起至2009年12月31日，臺“中央存款保險公司”對參保機(jī)構(gòu)每一存款人最高保額由150萬元提高為300萬元。10月12日，澳大利亞政府宣布將為國家銀行今后一年的貸款提供擔(dān)保。

不難發(fā)現(xiàn)，在多國的救助方案中，普遍采取了擴(kuò)大零售存款保險和提高存款保險上限等措施，甚至有多國實(shí)施無上限存款保險。調(diào)整幅度之大，前所未見。(部分國家存款上限的變化見圖)。

數(shù)據(jù)來源:根據(jù)各國存款保險機(jī)構(gòu)網(wǎng)站及經(jīng)合組織秘書處公布數(shù)據(jù)整理

二、我國設(shè)立存款保險制度的必要性和可行性

既然從國外經(jīng)驗(yàn)看，存款保險制度往往成為政府增強(qiáng)存款人信心，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序的首選利器，那么我國是否有必要建立存款保險制度呢，我們可以從理論和實(shí)踐兩個角度來分析。

傳統(tǒng)金融理論認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)固有的內(nèi)在不穩(wěn)定性，在信息不對稱條件下，存款人恐慌性的“擠兌”是導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，進(jìn)而通過連鎖反應(yīng)引發(fā)金融危機(jī)的重要原因。而存款保險制度是維護(hù)存款人信心、穩(wěn)定金融體系的重要措施之一。美國芝加哥大學(xué)商業(yè)研究所金融學(xué)教授Douglas Diamond和圣路易斯華盛頓大學(xué)商學(xué)院銀行與財務(wù)學(xué)教授Philip Dybvig 1983年在《銀行擠兌、存款保險和流動性》一文中提出銀行擠兌模型，指出不完全信息導(dǎo)致了金融危機(jī)的自我實(shí)現(xiàn)，而如果由政府提供存款保險，則可以幫助銀行系統(tǒng)保持穩(wěn)定。Bhattacharya 和Jacklin在1988年提出的銀行擠兌模型中，亦指出擠兌是存款人對銀行未來業(yè)績的預(yù)期發(fā)生改變而產(chǎn)生的理性反應(yīng)，并可能將迫使銀行終止生產(chǎn)性貸款，進(jìn)而對實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。因此，政府有必要采取措施，提供存款保險。

從現(xiàn)實(shí)來看，我國雖未建立顯性存款保險制度，但長期以來我國一直實(shí)行的是隱性存款保險制度。表現(xiàn)為在國有金融機(jī)構(gòu)占據(jù)絕對壟斷地位的市場上，國家信用充當(dāng)了最后的擔(dān)保。20世紀(jì)90年代中期，我國先后發(fā)生農(nóng)村信用社的擠兌風(fēng)潮、海南發(fā)展銀行的倒閉和廣東國際信托的破產(chǎn)等金融問題。由于人民銀行對個人債務(wù)全部實(shí)行保護(hù)，為此付出了巨大的成本。盡管同樣可以對存款人利益給予保障，但這種模式給各級財政帶來了沉重負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致中央銀行貨幣政策目標(biāo)的嚴(yán)重扭曲，并且有可能加重銀行在經(jīng)營過程中的道德風(fēng)險。所以，在我國金融市場開放進(jìn)程的不斷推進(jìn)，建立適度的存款保險制度，將有助于金融機(jī)構(gòu)更好地防范風(fēng)險、穩(wěn)定金融秩序。

前文已經(jīng)指出，很多國家選擇在金融危機(jī)爆發(fā)或者經(jīng)濟(jì)景氣下滑以后才著手存款保險制度的建設(shè)。而當(dāng)前我國雖然受到金融危機(jī)影響，但經(jīng)濟(jì)仍保持較快發(fā)展，金融秩序也相對穩(wěn)定，是否有必要選擇在近期推出存款保險呢?答案是肯定的。事實(shí)上，在遭遇危機(jī)后再著手存款保險制度的建設(shè)，往往會因?yàn)楫?dāng)時國內(nèi)金融環(huán)境已經(jīng)惡化，導(dǎo)致建設(shè)成本提高，風(fēng)險加大，更有可能使已經(jīng)發(fā)生經(jīng)營困難的銀行的不堪重負(fù)，適得其反。綜觀我國目前的金融環(huán)境，建立存款保險的條件已經(jīng)基本成熟。

1.現(xiàn)代銀行體系基本確立?，F(xiàn)在，我國已擁有近萬家法人性質(zhì)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，金融服務(wù)推陳出新，服務(wù)不斷完善。較為健全的金融體系為存款保險制度提供了良好的平臺。

2.1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，我國的金融機(jī)構(gòu)積累了大量的不良資產(chǎn)，經(jīng)過幾年的剝離處置，我國銀行業(yè)不良貸款率已從原先的30%左右下降到目前的8%，其中已股改國有商業(yè)銀行平均不良貸款率僅為2%左右，已經(jīng)達(dá)到或接近國際先進(jìn)銀行的平均水平。從資本充足情況看，我國銀行業(yè)目前已達(dá)到8.4%的資本充足率平均水平，其中已股改國有銀行的資本充足率平均達(dá)到12%，為存款保險的建立提供了良好的平臺。

3.隨著我國《商業(yè)銀行法》、《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《公司法》、《破產(chǎn)法》等法律法規(guī)的制定和完善，以及銀監(jiān)會的成立，我國銀行監(jiān)管的專業(yè)化和有效性不斷提高，為存款保險制度正常運(yùn)行的提供了安全保障。

三、我國保險存款制度設(shè)立過程中需要注意的問題

由于金融環(huán)境和歷史條件的不同，目前各國存款保險制度的設(shè)計不盡相同。根據(jù)國際貨幣基金組織官員Carcia(1999)的調(diào)查，不同國家在存款保險的創(chuàng)建和管理方式、強(qiáng)制性、基金籌集、保險對象等方面或多或少都存在差異(部分?jǐn)?shù)據(jù)見表2)。

數(shù)據(jù)來源:Demirguc-Kunt AsliTolga Sobaci(2000)，Laeven(2002)

可見，對于存款保險運(yùn)行模式的設(shè)計，并沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。我們在借鑒其他國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時，需要注意結(jié)合我國實(shí)際，把握以下幾個問題:

1.客觀認(rèn)識存款保險在金融安全網(wǎng)中的作用。一般情況下，存款保險制度提供保障的范圍只限于投保機(jī)構(gòu)，所以不可能解決所有金融機(jī)構(gòu)的問題，影響范圍有限。另外，存款保險機(jī)構(gòu)不具備貨幣創(chuàng)造能力，償付能力也有限，所以當(dāng)大的危機(jī)來臨，往往需要包括央行在內(nèi)的多個部門配合，聯(lián)手出擊。

2.重視存款保險的負(fù)面效用。存款保險其實(shí)是一把雙刃劍，如果在危機(jī)時刻運(yùn)用得當(dāng)，能夠增強(qiáng)存款人對金融體系和市場的信心，幫助金融企業(yè)保持穩(wěn)定。但如果設(shè)計或者監(jiān)督失當(dāng)，存款保險制度會如同其它的保險制度一樣，引發(fā)道德風(fēng)險，甚至逆選擇。2000年，Asli Demirguc-Kunt Enrica Detragiache 利用61個國家在1980年～1997年的數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸，結(jié)果表明，存款保險對銀行的穩(wěn)定性會產(chǎn)生不利的影響，特別在制度環(huán)境較差(例如法律制度不健全，腐敗盛行)的地區(qū)，存款保險會增加銀行發(fā)生危機(jī)的可能性。Barth，Caprio和Levine(2001)通過對107個國家的分析，進(jìn)一步了確認(rèn)了上述結(jié)果。盡管如此，我們不能因噎廢食，而應(yīng)不斷探索如何通過合理的制度設(shè)計，減少其不利影響，比如實(shí)行存款保險上限、或者設(shè)置絕對免賠額，通過風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制，化解道德風(fēng)險。而為了控制逆選擇的發(fā)生，可以實(shí)行采取強(qiáng)制保險等形式。同時，要不斷健全相關(guān)法律監(jiān)管體系，完善保障制度運(yùn)行的外部環(huán)境。

3.逐步擴(kuò)大存款保險的覆蓋面，包括不同品種和幣種，提升服務(wù)水平。金融危機(jī)使多個國家意識到，因?yàn)榇婵畋ｋU覆蓋率較低，賠付時間較長，很大程度上影響了其功能的發(fā)揮，所以不約而同通過各種具體措施拓展保障范圍和程度。

4.在經(jīng)濟(jì)一體化和金融全球化的背景下，一些影響力巨大的跨國金融集團(tuán)應(yīng)運(yùn)而生，一旦要對這些機(jī)構(gòu)實(shí)施救助，僅靠一國力量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。所以，可以考慮國際之間的存款保險合作，在各國政府的支持和協(xié)商下，利用再保險等形式將風(fēng)險在全世界范圍內(nèi)分散。

5.從各國存款保險制度在歷次危機(jī)中的表現(xiàn)，我們可以看到，存款保險制度的設(shè)計和實(shí)施不可能一蹴而就，盡善盡美。對于我國來說，存款保險制度的建立只是第一步，在今后的實(shí)踐中還要不斷調(diào)整和完善，發(fā)揮優(yōu)勢，避免劣勢，與其他制度措施一起，構(gòu)筑起我國金融領(lǐng)域的立體安全網(wǎng)。

參考文獻(xiàn):

[1]Sebastian Schich.Financial Crisis: Deposit Insurance and Related Financial Safety Net Aspects， Financial Market Trends，OECD，2008

[2]Grossman.R.S.，Deposit insurance regulation and moral hazard in the thrift industry: evidence from the1930s[J].American Economic Review 82 (1992)，800～821.

[3]段辰菊:設(shè)計有效的存款保險制度[J].金融研究，2003，(11)

[4]劉曉峰:存款保險制度的國際比較及借鑒[J].沿海企業(yè)與科技，2003，(5)

[5]劉明學(xué):關(guān)于我國建立存款保險制度的思考[J].理論與實(shí)踐.四川:西南財經(jīng)大學(xué)，2006

[6]李靜:美日存款保險制度比較與啟示[J].山東:山東大學(xué)，2005