歐盟：政府與市場的角色

雖然歐盟各個國家垃圾行業(yè)的運營模式多樣，在垃圾收集領域私營行業(yè)參與非?；钴S，不同國家運營模式有較大差異，但總體上仍以政府運營為主。

《圣經》里有關于古代以色列人處理垃圾的記載。例如，耶路撒冷在公畝附近的 Kidron谷地中建有一個垃圾傾倒場。對有機垃圾進行堆肥處理，對無機材料用火不斷地焚燒。該城還有一套污水處理系統(tǒng)?！妒ソ洝防锾岬搅死贌?“但是，牛皮和所有牛肉，以及牛頭牛腿，內臟部分及其他各部分……必須拿到宿營地外面一個干凈的適于舉行儀式的地方，撒上灰，在灰堆上架柴火焚燒?！?/p>

事實上，垃圾處理自古就存在不同的方法，從《圣經》的記載可以看出，人類自古就有對垃圾進行焚燒和其他的處理辦法。到了 20世紀 90年代初期，不斷增加的經濟壓力迫使歐盟國家在垃圾處理方面建立了一套行之有效的體制和辦法。

管理體制

為了清理城市垃圾，歐盟國家建立完善的政策法規(guī)體系，真正體現(xiàn)垃圾產生到最終處置的全過程鏈式管理。為加速實現(xiàn)城市生活廢棄物的減量化、資源化和無害化，歐盟各國普遍制定了一個由法律、經濟、管理相結合的三位一體政策，把管理目標向源頭減量化延伸，通過對垃圾的全過程控制，實現(xiàn)商品生產、流通、消費的全過程循環(huán)，從而減少固體廢棄物的最終處理量。

規(guī)定垃圾管理的不同技術登記，遵循最終處置垃圾量最小原則。在大多數(shù)歐盟國家，垃圾管理的目標一般有三個層次:垃圾產生源頭減量化、再生循環(huán)資源化，最終處理處置。比如德國、荷蘭、瑞士等國家選擇較高層次的管理目標的實現(xiàn)，首先考慮避免產生垃圾為目標，其次是按實際情況最大可能地進行回用或利用，末端處理的目標是能源回收和最小化處置量。

為了適應管理思路的轉變，許多歐盟國家在垃圾處理領域引入生產者責任制度。生產者責任制度的引入是從源頭避免垃圾的關鍵，要求產品生產者(制造商、出口商、分銷商、零售商)對其商品所產生的垃圾承擔收集、再利用和處置的責任，而不是由社會負擔垃圾的收集和處理，管理手段主要包括強制性方案、自愿性協(xié)議和既定的目標。生產者和銷售者按照規(guī)定(如德國、法國的“綠點”標識體系)繳納一定的費用，用于垃圾收集、分類和處理。這種制度不僅解決了垃圾后續(xù)處置的費用，而且極大地鼓勵了生產者減少原材料的使用量以及采用可回收利用的材料制造產品，有利于其降低生產成本。

充分運用經濟鼓勵政策，引導消費者行為，促進垃圾的分類收集與回收利用。歐盟國家較早將經濟政策運用到垃圾管理領域中，在為垃圾的處理提供資金，刺激和改變居民和廠商的行為，引導全社會參與垃圾處理中發(fā)揮了很大作用。具體分為經濟約束政策和經濟鼓勵政策兩類。經濟約束政策通過改變產品的成本結構，引導生產者和消費者的行為，使其履行避免產生和回收利用廢棄物的責任，主要有垃圾收費、填埋費(稅)、押金返還制度等。經濟激勵政策是給予經濟激勵，鼓勵生產者和消費者減少再利用廢棄物。主要有提供優(yōu)惠貸款、補助金等。目前以填埋費(稅)、垃圾收費等應當較為廣泛和成功。

歐盟很多國家運用經濟政策鼓勵分類和回收利用。荷蘭實行了垃圾分類收集的方式，并對不同的垃圾采取不同的收費標準，如分類收集的廢紙、廢棄的金屬等可回收的垃圾可得到補貼，而沒有做到分類收集的垃圾收費標準將遠高于分類收集的垃圾。德國弗萊堡市只對分類收集后放入灰色垃圾箱中處理的生活垃圾實行收費，而對分類收集的資源垃圾給予鼓勵。芬蘭為鼓勵居民對垃圾進行分類，分類垃圾處理收費一般要比混合垃圾處理收費低 40%左右。在法國，收集的人均分類垃圾量越多，每單位獲得法國生態(tài)包裝公司的獎勵金額就越高。這一鼓勵手段促使地方政府積極開展垃圾收集和分類行動。

發(fā)揮行業(yè)組織的作用。通過利用行業(yè)組織的信息優(yōu)勢，加快了信息的傳遞，使得垃圾中可利用的部分得以重新回到經濟循環(huán)中，促進了垃圾的資源化。德國的行業(yè)組織在城市生活垃圾管理中充分發(fā)揮了橋梁作用，德國的行業(yè)組織之一——德國工商業(yè)大會和工業(yè)聯(lián)合會建立了一個信息網，各地產生可回收利用廢料的企業(yè)和對這些肥料有需求的企業(yè)可通過信息載體——“垃圾交易所”的月刊，每月把各地的供求信息發(fā)布出去。調查顯示，供方有四分之一成功地為邊角料找到了銷路，需方有三分之一的廠家找到了所需物質。法國、意大利、丹麥、荷蘭等國也建立了類似機構，而且各國行業(yè)組織之間也有廣泛的交流和合作。

市場下的資源化和產業(yè)化歐盟國家在垃圾資源化利用方面的觀念比較一致，即通過政策法規(guī)引導，主要依靠市場力量形成垃圾回收利用產業(yè)。從歐盟國家垃圾管理的經驗和成效來看，垃圾回收利用產業(yè)的發(fā)展是垃圾資源化的關鍵組成部分，而且歐盟國家垃圾資源化管理模式成效顯著，民間組織發(fā)揮著巨大的作用。例如，德國、法國等國家均以法律的形式規(guī)定包裝鏈中的企業(yè)必須承擔包裝廢棄物的處置責任，并建立了專門負責包裝廢棄物收集和處理的組織與企業(yè):專門的企業(yè)如德國社會中介組織 ——二元回收系統(tǒng)公司(D SD)、私營企業(yè)——法國生態(tài)回收股份公司等，專業(yè)的民間利益協(xié)調組織如荷蘭垃圾管理理事會(AOO)、意大利 OS和 CONAL組織、希臘工業(yè)界共同建立的非營利性機構(HERRA)等。

這些都是垃圾處理資源化與產業(yè)化的典型案例。這些組織或企業(yè)的建立使得包裝鏈的企業(yè)避免了建立各自復雜的產品包裝押金返還和回收系統(tǒng)及其需要的巨額投入，只需一定的費用(如綠點許可證費)，通過企業(yè)的專業(yè)回收系統(tǒng)對包裝廢物進行加工處理。這些組織模式目前在歐盟獲得了良好的實際效果，法國有 75%的各種包裝物被回收利用，荷蘭垃圾分類與回收利用率達到 60%以上。

政府主導私營行業(yè)參與的多種管理模式

大多數(shù)歐盟國家，由政府負責整個生活垃圾的管理，如在德國和荷蘭，政府掌握了絕大部分垃圾管理的權力，并以各種形式成為許多廢棄物處理公司的主要股東。少數(shù)國家是和私人企業(yè)共同分攤管理責任和所需費用，如法國負責垃圾管理的企業(yè)只需要承擔一部分費用，如垃圾分類收集和分選費用。因此，歐盟國家垃圾行業(yè)總體上以公共部門運營管理為主，但積極引入私營行業(yè)的參與，實現(xiàn)了多種運營模式的共存，充分體現(xiàn)了公益性和市場性的結合，有效地提高了運營績效。

雖然歐盟各個國家垃圾行業(yè)的運營模式多樣，在垃圾收集領域私營行業(yè)參與非?；钴S，不同國家運營模式有較大差異，但總體上仍以政府運營為主。大部分歐盟國家垃圾收集領域私營行業(yè)參與較多，很多國家如德國、法國等私營企業(yè)所占的份額甚至達到 50%以上。但荷蘭在生活垃圾和危險廢棄物收集領域，地方政府仍起主要作用，私營企業(yè)所占的份額僅為 25%。垃圾處理領域，大部分歐盟國家主要由政府負責垃圾處理，私營行業(yè)參與很少。德國、法國、荷蘭等國家垃圾填埋處理中政府運營的比例占到 60%以上，垃圾焚燒處理中政府運營的比例占到 80%以上，甚至個別國家，如德國的垃圾處理全部由政府負責。

羅岳根據(jù)武涌、王建清等編著的《荷蘭等歐盟主要國家水與垃圾處理設施的可持續(xù)運營管理》摘編綜合而成。