關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的調(diào)查

衛(wèi)如斯

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和綜合國力的不斷增強(qiáng),我國許多地方的政府和農(nóng)村群眾都在積極探索發(fā)展農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)的路子。在這一過程中,有組織、成規(guī)模的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)(以下簡稱“土地流轉(zhuǎn)”)成為了一項有益嘗試。經(jīng)過一段時間的實踐,參與土地流轉(zhuǎn)的各方獲取了不少收益和經(jīng)驗,同時也發(fā)現(xiàn)了一些問題、產(chǎn)生了一些疑慮。筆者通過對安徽省的專題調(diào)研和實地考察,對土地流轉(zhuǎn)工作獲得了更多的了解和認(rèn)識。

土地流轉(zhuǎn)的基本做法與實踐效果

從安徽的實踐來看,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作在實施方面的成功經(jīng)驗和已經(jīng)顯現(xiàn)出的積極效果可以大致歸納為以下

幾個方面:

(一) 組織工作。

黨的十七大以后,各地政府部門普遍加強(qiáng)了對土地流轉(zhuǎn)工作的組織引導(dǎo),陸續(xù)建立起了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺,并制定了有關(guān)扶持、獎勵措施。

例如,安徽省滁州市鳳陽縣由國土局和農(nóng)委共同組織成立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心,專事農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)和監(jiān)管工作。中心按照《鳳陽縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實施方案(試行)》的規(guī)定,確定了土地流轉(zhuǎn)“申請受理、信息發(fā)布、外業(yè)調(diào)查、承包地評估、組織洽談、簽訂合同、審核發(fā)證、材料歸檔”這樣一個統(tǒng)一工作流程,為流轉(zhuǎn)雙方提供全程的免費服務(wù)。

安徽省當(dāng)涂縣靠近長三角地區(qū),二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá),農(nóng)民整體文化素質(zhì)較高,外出打工的農(nóng)民也很多。為了促進(jìn)土地流轉(zhuǎn),提高農(nóng)業(yè)效益,縣委、縣政府專門制定了鼓勵多主體、多形式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的獎勵辦法,對流入土地的經(jīng)營大戶在資金和技術(shù)兩個方面提出了若干具體獎勵、扶持措施。比較突出的做法是:對于流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包耕地成片集中從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的各類產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織及個人,當(dāng)年新增面積在100~500畝(含)、500~1000畝(含)、1000~5000畝(含)和5000畝以上,且流轉(zhuǎn)合同期限在10年以上的,分別給予每畝20元、30元、50元、100元的獎勵,合同簽訂當(dāng)年和第二年各支付50%。對于流入耕地100~1000畝(含)的種養(yǎng)大戶,由縣農(nóng)業(yè)部門明確一名專業(yè)對口的農(nóng)技人員,一對一進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)服務(wù);對流入耕地1000畝以上的,公派一名農(nóng)技人員駐點進(jìn)行指導(dǎo)服務(wù)。

(二) 具體操作。

1.流轉(zhuǎn)方式。

根據(jù)中央有關(guān)規(guī)定,在實踐中,本著“依法、自愿、有償”的原則,土地流轉(zhuǎn)主要采取了互換、出租、轉(zhuǎn)包、入股、轉(zhuǎn)讓這幾種方式。轉(zhuǎn)包、出租是當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的主流方式,以土地承包經(jīng)營權(quán)入股,成立土地股份合作社則是一個新興方式。土地股份合作社這一經(jīng)營模式,對于帶頭人的水平、資金、信息和技術(shù)等方面的配套要求都很高,仍有待于政府部門加以進(jìn)一步引導(dǎo)和扶持。

2.流轉(zhuǎn)期限。

由于農(nóng)業(yè)具有前期投入集中、效益回收慢的特點,流入土地的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)大戶普遍希望簽訂長期流轉(zhuǎn)合同。但有些農(nóng)戶,特別是除了種地之外缺乏一技之長的農(nóng)戶,出于自身生活保障的考慮,對于長期流轉(zhuǎn)土地仍存有顧慮。在調(diào)研的幾個縣中,通過土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂大片土地流轉(zhuǎn)合同的以10年以上的長期流轉(zhuǎn)居多,而小規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)以及農(nóng)村隱形市場上仍存在的口頭流轉(zhuǎn)協(xié)議中,以1至5年的短期流轉(zhuǎn)居多。

3.流轉(zhuǎn)價格。

目前,各地的土地流轉(zhuǎn)價格均由流出、流入雙方協(xié)商而得,價格水平各地有所差異,本地間則依土地區(qū)位、質(zhì)量不同也有所不同。而涉農(nóng)糧食直補(bǔ)款項的歸屬主要通過是否從土地流轉(zhuǎn)費中扣除加以體現(xiàn)。涉農(nóng)糧食直補(bǔ)歸流入者所有還是歸流出者所有情況不一,但都在流轉(zhuǎn)合同中進(jìn)行了確認(rèn)。

(三) 流轉(zhuǎn)效果。

第一,實現(xiàn)了農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加。流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶每年可以無風(fēng)險地獲得一筆穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)費用,節(jié)約下來青壯年勞動力可以到當(dāng)?shù)仄髽I(yè)工作或外出打工賺錢,外出不便的中老年人則可以作為季節(jié)性農(nóng)業(yè)工人獲取工資收入。

第二,推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平的提升和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)既解決了土地季節(jié)性拋荒的難題,又使承包經(jīng)營權(quán)向著經(jīng)營大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)集聚,從而催生了一批具有一定規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品基地,為實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化、無公害化奠定了基礎(chǔ),滿足了現(xiàn)代市場對農(nóng)產(chǎn)品的要求。

第三,推動了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織的發(fā)展。以土地承包經(jīng)營權(quán)折股成立的合作社通過集中土地統(tǒng)一管理、統(tǒng)一種植、統(tǒng)一營銷、期末分紅來實現(xiàn)增收,這是生產(chǎn)型合作社的一種新的發(fā)展模式,也是一種在農(nóng)民中間實現(xiàn)資本與勞動聯(lián)合的發(fā)展模式。

第四,推動了農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展和傳播。農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)大戶流轉(zhuǎn)土地后,往往會采用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)行耕作,這對于周邊尚未流轉(zhuǎn)土地的承包戶來說有著很強(qiáng)的示范和帶動作用。

第五,提高了農(nóng)民的綜合文化素質(zhì),催生了一批新型農(nóng)民。加入土地流轉(zhuǎn)合作社的農(nóng)民,增強(qiáng)了合作意識、具備了經(jīng)營管理技能;成為農(nóng)業(yè)工人的農(nóng)民,逐漸培養(yǎng)起了工人的組織紀(jì)律性;外出打工的農(nóng)民,有很大一部分在縣鄉(xiāng)參加了勞動技能專業(yè)培訓(xùn),取得了相應(yīng)的專業(yè)資質(zhì)。

第六,帶動了二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,推動了農(nóng)村就業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程,加速了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的步伐。土地流轉(zhuǎn)推動了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移,除了一部分人在農(nóng)業(yè)內(nèi)部實現(xiàn)了非農(nóng)化就業(yè)以外,其余的勞動力不但為城市第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了勞動力,也為農(nóng)村本地第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了機(jī)遇。

土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

作為土地承包經(jīng)營權(quán)的流入方,很多農(nóng)業(yè)企業(yè)和經(jīng)營大戶遇到的難題主要集中在土地流轉(zhuǎn)期限短和資金不足、經(jīng)營風(fēng)險大等幾個方面。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性和周期性明顯,同時有著投入集中而回報緩慢的特點。流入方流轉(zhuǎn)土地往往是要開展規(guī)模經(jīng)營,需要對流入土地進(jìn)行集中整理,并開展農(nóng)田水利基本建設(shè)。根據(jù)有關(guān)政策,目前土地流轉(zhuǎn)合同最長的有效期限截止到2024年底,即第二輪土地承包期的到期年限。對于前期資金投入大的土地流轉(zhuǎn)戶來說,15年的流轉(zhuǎn)期難以保證充足的收益率,更不用說有些土地流出戶只愿簽訂三五年的短期合同,甚至要求一年一簽。土地實現(xiàn)了成片,而各個地塊的流轉(zhuǎn)年限不同,這直接有礙流入戶投入資金整理土地的熱情,嚴(yán)重的還會造成土地流入戶對土地的野蠻開發(fā)和掠奪式經(jīng)營,不利于我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對于資本投入的要求很高,僅土地流轉(zhuǎn)一項就需要一大筆資金,而土地整理、農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)業(yè)勞動力的人工費用等等加起來也是一筆不小的開支。通過自我積累發(fā)展起來的大戶,想進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的時候面對的最大困難就是資金不足。雖然根據(jù)政策可以從農(nóng)發(fā)行、信用社貸到款,但因為授信額偏低而難以發(fā)揮實質(zhì)作用。而根據(jù)現(xiàn)行法律,土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押,農(nóng)民的生活資料和大量生產(chǎn)資料金融部門也都不接受抵押,由此導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)企業(yè)、經(jīng)營大戶融資難。

農(nóng)業(yè)是高風(fēng)險產(chǎn)業(yè),往往一遇自然災(zāi)害或病蟲害便血本無歸,經(jīng)營規(guī)模越大,面臨的此類風(fēng)險就越大。目前,農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶大都參加了農(nóng)業(yè)保險,但他們普遍感覺保額偏低,難以真正抵御農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的風(fēng)險。

在土地流轉(zhuǎn)工作中,不同層級的政府面對的問題有所不同。在村一級的基層組織,目前仍存在著部分干部對中央政策領(lǐng)會不夠,對土地流轉(zhuǎn)的重要意義認(rèn)識不足的問題。他們往往把穩(wěn)定土地承包關(guān)系和合理流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)看作是一對矛盾,在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn),發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營方面不敢大力宣傳,不敢因勢利導(dǎo),不敢大膽創(chuàng)新,從而錯失了很多發(fā)展機(jī)遇。

在縣鄉(xiāng)一級,目前的土地流轉(zhuǎn)工作中存在著縣(區(qū))政府部門和農(nóng)戶熱情高,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作開展遇阻這樣一個“兩頭熱”現(xiàn)象,原因在于體制不順影響了工作的開展。具體來說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的土地流轉(zhuǎn)工作歸本級農(nóng)經(jīng)部門管理,而現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門已經(jīng)與財政所合并,歸縣財政局領(lǐng)導(dǎo),而縣(區(qū))級的土地流轉(zhuǎn)工作歸本級農(nóng)業(yè)辦公室管理,由此便造成了上下級不夠銜接,業(yè)務(wù)指導(dǎo)不順的問題。要解決這一問題,還有待于更高一級的政府部門加以規(guī)范和協(xié)調(diào)。

對于省級以上政府部門,面對的最大問題是如何在土地流轉(zhuǎn)的過程中確保糧食安全。在實踐中,種糧的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于蔬菜、花卉、藥材等經(jīng)濟(jì)作物種植的收益。在糧食與經(jīng)濟(jì)作物的巨大利差面前,很多流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)都選擇了將糧田改種經(jīng)濟(jì)作物。對于縣鄉(xiāng)地方政府來說,本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收致富是其推動土地流轉(zhuǎn)的動力,只要不改變土地的農(nóng)業(yè)用途,他們不會對生產(chǎn)項目加以干涉,而對于中央和省級政府來說,提高糧食生產(chǎn)能力,確保國家糧食安全是關(guān)系國計民生的頭等大事。兩者動機(jī)的差異、兩個目標(biāo)的背離如何解決,是下一步亟待解決的重要問題。

促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作健康、有序開展的相關(guān)建議

由于我國的國情,加之農(nóng)業(yè)的弱勢地位和農(nóng)民的弱勢群體特征,在未來一個時期內(nèi),為了進(jìn)一步落實黨中央有關(guān)精神,做好土地流轉(zhuǎn)工作,各級政府部門應(yīng)集中精力,從多角度入手來努力化解問題,做好工作。

(一)針對縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級基層政府層面的政策建議。

對于適于積極開展土地流轉(zhuǎn)的地區(qū),基層政府應(yīng)當(dāng)加大土地流轉(zhuǎn)的宣傳力度,提高干部和群眾的思想認(rèn)識,通過政策宣傳和成功案例的示范來破除部分群眾的“惜地”心理,主動出面為不愿流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶進(jìn)行土地置換?；鶎诱€應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)意識,在沒有土地流轉(zhuǎn)交易平臺的地方應(yīng)當(dāng)考慮盡快建立這一平臺,已經(jīng)建立平臺的要在法律允許的范圍內(nèi)盡量簡化土地流轉(zhuǎn)手續(xù),為土地流轉(zhuǎn)雙方創(chuàng)造更為便利的辦事條件。

對于農(nóng)業(yè)企業(yè)、經(jīng)營大戶提出的資金緊張、土地流轉(zhuǎn)期限偏短的問題,基層政府除了加強(qiáng)協(xié)調(diào),勸說土地轉(zhuǎn)出戶盡量延長流轉(zhuǎn)期之外,還可以考慮將國家年度土地整理計劃向流轉(zhuǎn)大戶加以適當(dāng)傾斜,專門為符合條件的流轉(zhuǎn)大戶安排一部分國家計劃資金來進(jìn)行土地整理等前期投入。

對于脫離土地的農(nóng)民,基層政府應(yīng)當(dāng)加大對其進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)的力度,使其掌握一種甚至多種技能,從而使其避免遭遇失業(yè)又失地的困境。

(二)針對中央和省一級政府層面的政策建議。

1.加大農(nóng)村社會保障建設(shè)力度。

目前土地流轉(zhuǎn)工作順利開展的最大阻礙之一是農(nóng)村社會保障水平偏低。長期以來,農(nóng)民承包的土地一直具有收入和保障雙重功能,農(nóng)民的生存和發(fā)展都有賴于自己承包的一份土地,這是農(nóng)民“惜地”思想的根源所在,也是中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)必須毫不動搖地堅持以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的原因之一。但是,在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制、機(jī)制創(chuàng)新,加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變的過程中,土地流轉(zhuǎn)又是一大發(fā)展趨勢。為了協(xié)調(diào)兩者的矛盾,有必要進(jìn)一步加快建設(shè)涵蓋教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、最低生活保障等內(nèi)容的農(nóng)村社會保障體系,并在條件允許的范圍內(nèi)逐漸提高保障水平。

2.積極化解土地流入戶貸款難問題。

在實踐中,一些地方政府和金融機(jī)構(gòu)正在探索以土地承包經(jīng)營權(quán)作抵押進(jìn)行貸款的模式。例如,在鳳陽縣政府的協(xié)調(diào)下,當(dāng)?shù)亟鹑诓块T多次深入經(jīng)營大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)調(diào)研,共同探討用土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證進(jìn)行抵押貸款的問題,目前已有一個操作成功案例,土地流入方在縣農(nóng)行成功地貸到了款。

實際上,土地流轉(zhuǎn)大戶一般都具有一定的資金實力和獲利能力,他們在土地上的前期投入也是未來收益的保證。針對由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)而出現(xiàn)的新情況,下一步有關(guān)部門可以考慮制定專門的金融規(guī)章制度,使土地流轉(zhuǎn)大戶可以憑借前期投入的憑單和潛在收益獲得貸款。在此過程中,國家也可以考慮建立財政專項資金,為符合條件的土地流轉(zhuǎn)大戶進(jìn)行貸款擔(dān)保和農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼,使其免除后顧之憂,將更多精力用于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。

3.科學(xué)處理糧食安全與土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系。

為了解決確保糧食安全與土地流轉(zhuǎn)工作之間的矛盾,國家有必要通過政策和資金兩個角度進(jìn)一步加大對種糧大戶的扶持力度,提高其收益率。比如可以考慮安排財政專項資金,對種糧大戶在土地整理、農(nóng)田水利設(shè)施改造方面的投入進(jìn)行獎勵或補(bǔ)貼,此舉既有利于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn),發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營,也有利于中低產(chǎn)田的改造,增加糧食產(chǎn)量。

(作者:本刊北京特約撰稿人)