全球貿(mào)易保護(hù)主義升溫下的政府采購(gòu)制度

林初寶 曹 軍

近日,為應(yīng)對(duì)美國(guó)“輪胎特保案”,國(guó)內(nèi)相關(guān)行業(yè)及專家建議加大政府采購(gòu)民族品牌的力度,幫助企業(yè)渡過難關(guān)。據(jù)商務(wù)部最新數(shù)據(jù)顯示,2009年1月至8月共有17個(gè)國(guó)家(地區(qū))對(duì)我國(guó)發(fā)起79起貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查,涉案總額約100.35億美元。在目前全球貿(mào)易保護(hù)主義呈升溫之勢(shì)的情況下,如何最大程度地發(fā)揮政府采購(gòu)制度非關(guān)稅貿(mào)易壁壘的重要作用,落實(shí)政府采購(gòu)保護(hù)國(guó)貨、支持自主創(chuàng)新等公共政策功能,引導(dǎo)我國(guó)民族產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展值得探討。

作為政府宏觀調(diào)控的重要手段之一,政府采購(gòu)在緩解貿(mào)易保護(hù)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所造成不利影響上具有不可替代的作用。政府采購(gòu)龐大的規(guī)模為民族產(chǎn)業(yè)開辟了廣闊的國(guó)內(nèi)市場(chǎng),是保護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)的重要力量。我國(guó)政府集中采購(gòu)制度,化分散采購(gòu)為集中采購(gòu)、化零星采購(gòu)為規(guī)模采購(gòu),能充分發(fā)揮規(guī)模效益,對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量和供需平衡進(jìn)行有效調(diào)節(jié)。2008年我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模突破5900億元,但是這與我國(guó)政府和公共部門實(shí)際購(gòu)買性支出的規(guī)模相比只是很小一部分,僅占GDP的1.96%和財(cái)政支出的9.7%。因此,按照國(guó)際政府采購(gòu)規(guī)模通常占其GDP的10%～15%,占政府財(cái)政支出的30%～50%計(jì)算,我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模還有非常大的上升空間。如此巨大且具有集中性和計(jì)劃性的政府采購(gòu)金額,其采購(gòu)什么、向誰采購(gòu)都會(huì)對(duì)市場(chǎng)供求及供應(yīng)商利益產(chǎn)生顯著影響。同時(shí),政府采購(gòu)是扶持國(guó)內(nèi)企業(yè)自主創(chuàng)新的中堅(jiān)力量。《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購(gòu)和訂購(gòu)管理辦法》和《政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》已經(jīng)頒布實(shí)施,明確規(guī)定對(duì)于國(guó)內(nèi)企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)生產(chǎn)或開發(fā)的,暫不具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力,但符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、代表先進(jìn)技術(shù)發(fā)展方向的首次投向市場(chǎng)的產(chǎn)品,在有效期內(nèi)實(shí)行首購(gòu)。進(jìn)入WTO以來,埃及、墨西哥、印度和美國(guó)等相繼對(duì)我國(guó)出口的輪胎發(fā)起了反傾銷調(diào)查。此次輪胎特保案,美國(guó)的一個(gè)借口就是低成本傾銷。我國(guó)出口的產(chǎn)品總是輕易受到制裁,表明了國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)模式必須優(yōu)化升級(jí),必須提高技術(shù)含量,走自主創(chuàng)新的民族品牌之路。

此外,政府采購(gòu)是全球公認(rèn)并為各國(guó)政府充分利用的非關(guān)稅貿(mào)易壁壘。雖然美國(guó)、歐盟、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)都已加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》,卻是無一例外地利用GPA的一些例外條款和優(yōu)惠政策對(duì)本國(guó)或地區(qū)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)。如韓國(guó)在加入GPA時(shí),對(duì)根據(jù)《航空航天發(fā)展促進(jìn)法》進(jìn)行的衛(wèi)星采購(gòu),國(guó)防部進(jìn)行的涉及國(guó)家安全和國(guó)防目的的采購(gòu)等提出了保留,即對(duì)這些采購(gòu)申請(qǐng)豁免;日本則利用政府采購(gòu)協(xié)議中的例外條款制定相關(guān)保護(hù)措施,默許地方政府和特殊法人采用不公開、不公平的做法確保本國(guó)企業(yè)中標(biāo)。近日,美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬要求刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的7870億美元屬于政府采購(gòu)部分的必須 “購(gòu)買美國(guó)貨”,此做法雖帶有濃厚的貿(mào)易保護(hù)主義色彩,但也充分說明了政府采購(gòu)非關(guān)稅貿(mào)易壁壘的重要作用。

經(jīng)濟(jì)尚未完全復(fù)蘇之時(shí),進(jìn)一步升級(jí)的貿(mào)易保護(hù)主義對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)制度提出了更新更高的要求。但在重任面前,我國(guó)政府采購(gòu)還存在著許多不足。由于法律體系的不完善,購(gòu)買國(guó)貨、支持自主創(chuàng)新等政府采購(gòu)政策功能在法律層面上缺乏可行性和可操作性。雖然我國(guó)《政府采購(gòu)法》在第十條明確規(guī)定“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)”,但對(duì)于何謂“國(guó)貨”?如何采購(gòu)國(guó)貨等缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)。并且,由于《政府采購(gòu)法》實(shí)施細(xì)則一直沒有出臺(tái),具體操作過程中沒有相應(yīng)的法律規(guī)定進(jìn)行援引,對(duì)部分采購(gòu)人“偏愛洋貨”的行為無法進(jìn)行合理有效的限制,給政策功能的具體執(zhí)行帶來諸多不便。目前雖然我國(guó)還沒有加入GPA,但是在電梯、照明燈具、彩色膠卷、橡膠、轎車以及部分家用電器行業(yè),外國(guó)供應(yīng)商幾乎處于壟斷地位。在無法享有GPA權(quán)利的時(shí)候,我們已經(jīng)提前履行了部分GPA義務(wù),這對(duì)國(guó)內(nèi)民族產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是不小的沖擊。并且我國(guó)政府集中采購(gòu)制度尚不完善,“管采分離”的政府采購(gòu)管理體制還存在著越位、串位、缺位等問題。由于沒有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo),各級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)各自為政,不利于全國(guó)統(tǒng)一的公共政策的貫徹執(zhí)行。

據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道,中美輪胎特保案的爭(zhēng)端剛起,美國(guó)鋼鐵公司就向商務(wù)部提交申請(qǐng),要求對(duì)從中國(guó)進(jìn)口的某些鋼管產(chǎn)品征收最高90%的反傾銷和反補(bǔ)貼關(guān)稅;與此同時(shí),阿根廷表示將對(duì)從我國(guó)進(jìn)口的離心泵、卷尺和注射器等產(chǎn)品展開反傾銷調(diào)查。此外,“全球貿(mào)易預(yù)警”的研究報(bào)告近日表示,包括俄羅斯、南非和日本在內(nèi)的國(guó)家和地區(qū)正準(zhǔn)備出臺(tái)130個(gè)保護(hù)主義措施,其中許多保護(hù)性措施都將針對(duì)我國(guó),主要涉及汽車和農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域。在如此嚴(yán)峻的形勢(shì)面前,加快政府采購(gòu)制度改革創(chuàng)新的步伐,建立完善的法律體系、管理體制和運(yùn)行機(jī)制,從而落實(shí)保護(hù)國(guó)貨、支持自主創(chuàng)新等公共政策功能,保障我國(guó)民族產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展已是刻不容緩。

首先,應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),完善我國(guó)政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)。在政府采購(gòu)制度較成熟的國(guó)家,政府采購(gòu)公共政策功能的落實(shí)均有一套詳盡完善的法律體系作保障。如關(guān)于購(gòu)買國(guó)貨,美國(guó)形成了以《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》為核心,以《聯(lián)邦政府采購(gòu)條例》、《貿(mào)易協(xié)定法》、《貝瑞修正案》、《道路運(yùn)輸效率法》等一系列法律法規(guī)為配套的法律體系,規(guī)定購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品必須遵循的法律依據(jù)和嚴(yán)格的操作程序。日本通過立法的形式規(guī)定在招投標(biāo)的程序上必須注重投標(biāo)者在日本的業(yè)績(jī),這就使外國(guó)產(chǎn)品難以入圍。法國(guó)現(xiàn)行的《政府采購(gòu)合同條例》、《公共工程招標(biāo)條件》等明確規(guī)定,航空、鐵路、電訊等要害部門,應(yīng)優(yōu)先購(gòu)買本國(guó)產(chǎn)品。因此,我們應(yīng)及時(shí)修訂《政府采購(gòu)法》, 出臺(tái)《<政府采購(gòu)法>實(shí)施條例》,以及專門的關(guān)于購(gòu)買國(guó)貨、自主創(chuàng)新等的法律法規(guī),明確“國(guó)貨”、“自主創(chuàng)新”等概念的具體標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)具體操作細(xì)則。目前,國(guó)貨界定標(biāo)準(zhǔn)主要包括產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)者的國(guó)籍標(biāo)準(zhǔn)以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)等。我國(guó)國(guó)貨界定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)對(duì)各種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合,從我國(guó)國(guó)情出發(fā),與自主創(chuàng)新相結(jié)合。只有具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)并為我國(guó)資本所控制的企業(yè)或?yàn)槲覈?guó)本土企業(yè)自行研發(fā)、設(shè)計(jì)、制造的產(chǎn)品才能定義為國(guó)貨。對(duì)具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的高新技術(shù)產(chǎn)品,政府對(duì)其進(jìn)行首先采購(gòu)和重點(diǎn)扶持,幫助企業(yè)盡快收回前期投資,這對(duì)企業(yè)進(jìn)一步完善產(chǎn)品性能、提高產(chǎn)品質(zhì)量、盡快實(shí)現(xiàn)再次創(chuàng)新具有不可替代的作用,從而為國(guó)產(chǎn)品牌提供持續(xù)的發(fā)展空間和后續(xù)動(dòng)力,最終推動(dòng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的興起。

其次,加快政府采購(gòu)管理體制改革,建立完善的政府集中采購(gòu)制度。依托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu),采取以集中采購(gòu)為主、分散采購(gòu)為輔的政府采購(gòu)組織模式是與我國(guó)實(shí)際發(fā)展相一致的。只有政府集中采購(gòu)的規(guī)模上來了,才能對(duì)市場(chǎng)供求平衡、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等進(jìn)行大幅度的有效調(diào)整,化貿(mào)易保護(hù)主義危機(jī)為民族產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)的發(fā)展機(jī)遇。因此要理順政府采購(gòu)管理體制,在機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、人員編制、職責(zé)劃分等方面作進(jìn)一步的完善。建立全國(guó)統(tǒng)一的政府采購(gòu)協(xié)會(huì),加強(qiáng)對(duì)全國(guó)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的行業(yè)指導(dǎo),承擔(dān)全國(guó)政府采購(gòu)信息發(fā)布、統(tǒng)計(jì)、專家?guī)旃芾?、政府采?gòu)從業(yè)人員培訓(xùn)及資格認(rèn)證以及受理部分供應(yīng)商投訴等職能,推動(dòng)并監(jiān)督保護(hù)國(guó)貨、支持自主創(chuàng)新等公共政策功能落實(shí)。同時(shí),賦予集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代表政府依法行使采購(gòu)權(quán)的法定采購(gòu)人地位。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是政府采購(gòu)職能和政策的重要承擔(dān)者和執(zhí)行者,通過實(shí)施集中采購(gòu)和規(guī)模采購(gòu),在采購(gòu)操作環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一執(zhí)行預(yù)算、統(tǒng)一受理申報(bào)、統(tǒng)一計(jì)劃安排和統(tǒng)一組織實(shí)施等,以保證政府采購(gòu)職能及各種公共政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

另外,合理利用GPA,做好開放政府采購(gòu)市場(chǎng)的準(zhǔn)備。目前,我國(guó)已經(jīng)啟動(dòng)了加入GPA的談判,美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)更是給予了高度關(guān)注,并施加很大壓力。因此,我們應(yīng)該合理地利用政府采購(gòu)市場(chǎng)完全開放前的這段過渡時(shí)間,對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)給予扶持,為其提供相對(duì)穩(wěn)定的成長(zhǎng)環(huán)境。同時(shí),應(yīng)積極參考其他國(guó)家或地區(qū)的成熟做法,充分利用GPA本身的特點(diǎn)以及給予發(fā)展中國(guó)家的差別待遇與例外,對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)進(jìn)行適度有效地保護(hù)。

金融危機(jī)爆發(fā)一周年之際,貿(mào)易保護(hù)主義的陰影威脅著全球經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇,同時(shí)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快發(fā)展提出了不小挑戰(zhàn)。我們應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到政府采購(gòu)制度宏觀調(diào)控的重要性,著手進(jìn)行政府采購(gòu)制度改革創(chuàng)新,建立完善的法律體系,理順政府采購(gòu)管理體制和運(yùn)行機(jī)制,確保擴(kuò)大內(nèi)需、保護(hù)國(guó)貨、支持自主創(chuàng)新等公共政策功能落到實(shí)處,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí),提升民族品牌競(jìng)爭(zhēng)力,快速走進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的春天。