WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的玄機(jī)

高爾坦

加入WTO以來,我國(guó)涉訴WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的對(duì)外貿(mào)易糾紛案件不斷增多,WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制已經(jīng)逐漸成為我國(guó)處理對(duì)外貿(mào)易糾紛的重要途徑。中國(guó)投訴了5起,被訴8起,作為第三方參與了60多起案件處理。面對(duì)訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的貿(mào)易糾紛案件不斷增多,我們必須深入研究WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制,準(zhǔn)確把握WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制暗藏的玄機(jī),從而研究制定我們的對(duì)策。

在WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制中,實(shí)際發(fā)揮作用的是WTO的上訴機(jī)構(gòu)。它在爭(zhēng)端裁定中扮演著仲裁角色,對(duì)爭(zhēng)端解決過程中所有程序性問題具有決定權(quán)。如果要運(yùn)用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制,首先就要對(duì)WTO上訴機(jī)構(gòu)運(yùn)行中幾項(xiàng)最主要的措施(第三方參與爭(zhēng)端解決、引入“法庭之友”機(jī)制)暗藏的玄機(jī)進(jìn)行解剖分析,從中尋找我們的策略。

“上訴機(jī)構(gòu)”也有自身利益

與關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)下的專家組程序相比,WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制最重要的創(chuàng)新即是“上訴機(jī)構(gòu)”的設(shè)立。上訴機(jī)構(gòu)扮演著WTO“最高法院”的角色,成為WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制“司法性”的權(quán)威機(jī)構(gòu)。

WTO的上訴機(jī)構(gòu)主要行使兩方面的權(quán)力。首先,上訴機(jī)構(gòu)被授權(quán)可以獨(dú)立制定爭(zhēng)端解決過程中的程序性規(guī)則。其次,當(dāng)處于爭(zhēng)端中的一國(guó)政府對(duì)爭(zhēng)端解決過程中的程序性事項(xiàng)提出質(zhì)疑并上訴時(shí),上訴機(jī)構(gòu)擁有最終解釋權(quán),并且這一解釋會(huì)馬上具有法律約束力。在某些程序性規(guī)定存在缺陷或模糊的情況下,上訴機(jī)構(gòu)的這一權(quán)力就顯得格外重要。

按照國(guó)際關(guān)系學(xué)的理論,公正的國(guó)際組織是限制與平衡國(guó)際體系中權(quán)力分配不均的有效工具。一般來說,即便是實(shí)力最雄厚的大國(guó)也不敢冒著兩敗俱傷的危險(xiǎn)而公然對(duì)抗WTO上訴機(jī)構(gòu)的裁決結(jié)果。

在現(xiàn)實(shí)中,發(fā)展中國(guó)家也確實(shí)在運(yùn)用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制維護(hù)本國(guó)的利益。國(guó)外學(xué)者運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)進(jìn)行了一項(xiàng)實(shí)證研究,統(tǒng)計(jì)的結(jié)果是:1994年前的爭(zhēng)端案件總共278起,其中由發(fā)展中國(guó)家提出的為28起,占10%;而1995～2007年間,爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)共受理爭(zhēng)端306起,其中由發(fā)展中國(guó)家提起的為120起,占39.2%。

問題是,WTO的上訴機(jī)構(gòu)也有其自身的利益,即需要鞏固其自身的合法性、權(quán)威性。在它作裁決時(shí),其自身的利益不會(huì)不作考量。事實(shí)上,WTO上訴機(jī)構(gòu)本身的合法性時(shí)刻面臨著種種挑戰(zhàn)。每個(gè)成員國(guó)的行為都必然要維護(hù)其自身的利益、偏好,對(duì)于上訴機(jī)構(gòu)制定的某些規(guī)則,它們就有可能“試圖不服從”。為此,WTO上訴機(jī)構(gòu)盡力收集相關(guān)的信息,比如爭(zhēng)端參與國(guó)的偏好、國(guó)內(nèi)利益相關(guān)者,甚至其他相關(guān)WTO成員的信息,等等;具體包括來自環(huán)境、勞工、消費(fèi)者組織的抗議,特定國(guó)家集團(tuán)的激進(jìn)行為等方面的信息。

由此推斷,針對(duì)某一具體貿(mào)易爭(zhēng)端,如果中國(guó)億萬民眾有不滿的情緒,也可能是WTO上訴機(jī)構(gòu)關(guān)心的一個(gè)因素。那么,億萬中國(guó)民眾的不滿情緒,也可能是對(duì)WTO上訴機(jī)構(gòu)施加壓力的一張牌。因此,有時(shí)候我們不妨有針對(duì)性地主動(dòng)提供相關(guān)方面的信息。

另一個(gè)相關(guān)的問題是,上訴機(jī)構(gòu)的決策實(shí)行反向協(xié)商一致的方法,即只有在全體成員都反對(duì)的情況下,裁決結(jié)果才不予通過。這就意味著上訴機(jī)構(gòu)的裁決實(shí)際上是自動(dòng)通過的?？赡軙?huì)出現(xiàn)的問題是, WTO上訴機(jī)構(gòu)在對(duì)實(shí)體條款問題進(jìn)行裁決時(shí),信任偏好和感情因素難免摻雜進(jìn)去,如果在信息采用上更多地受到發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)利益集團(tuán)的影響,另一方的國(guó)家利益訴求就很難實(shí)現(xiàn)。有的西方學(xué)者也認(rèn)為,出現(xiàn)這種情況是可能的。

針對(duì)這個(gè)情況,我們運(yùn)用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制解決的對(duì)外貿(mào)易糾紛時(shí),使用必要的外交手段可能是必不可少的。不少人記住了GATT/WTO研究專家約翰.杰克遜說的那句名言:在新的貿(mào)易體制下,國(guó)家利益不再是通過政治家或外交家,而是通過律師和其他技術(shù)專家來實(shí)現(xiàn)的。別忘了,這是一種絕對(duì)化說法。在爭(zhēng)端解決實(shí)踐中,外交斡旋和游說還是很有用的。其次,還應(yīng)該通過“法庭之友”發(fā)揮作用。

“第三方參與”制度:

參與就意味著受益

在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制中,WTO成員國(guó)享有作為“利益相關(guān)方”參與雙邊爭(zhēng)端解決過程的權(quán)利,這被稱為“第三方參與”制度。它只需要該成員國(guó)提交一份“實(shí)質(zhì)貿(mào)易利益”報(bào)告即可,可以說門檻很低。

按照上訴機(jī)構(gòu)的規(guī)定,在爭(zhēng)端解決的初級(jí)階段,即初步磋商階段和專家小組調(diào)查階段,第三方所能扮演的角色十分有限。但是,當(dāng)整個(gè)程序進(jìn)入到受理階段后,第三方的權(quán)利全面等同于爭(zhēng)端雙方。這體現(xiàn)在第三方國(guó)家可以出席任何聽證會(huì),可以通過口頭、書面的一切形式表達(dá)自己的意見,可以接收一切相關(guān)的會(huì)議文件并進(jìn)行補(bǔ)充與駁斥。

在受理階段,最為重要的磋商機(jī)制是聽證會(huì)。由于在聽證會(huì)上爭(zhēng)端各方進(jìn)行正面交鋒,上訴機(jī)構(gòu)歡迎第三方國(guó)家在聽證會(huì)中積極參與辯論,主要是因?yàn)橐坏┳h題涉及WTO規(guī)則由于缺陷或模糊而難以解釋的結(jié)構(gòu)性問題,第三方針對(duì)該問題的意見就會(huì)具有相當(dāng)?shù)膮⒖純r(jià)值。

毫無疑問,由于很多小國(guó)、弱國(guó)沒有足夠的資源去扮演第三方的角色,第三方參與權(quán)限的擴(kuò)大,實(shí)際上使具有資源條件和技術(shù)能力的發(fā)達(dá)國(guó)家可以獲得更多話語權(quán)。由于資源稟賦上的巨大差距,在作為第三方參與爭(zhēng)端解決的參與程度方面,發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距也必然很大。

對(duì)于能夠真正作為第三方參與到爭(zhēng)端解決過程中的國(guó)家,不僅可以就具體的貿(mào)易利益問題爭(zhēng)取自己的權(quán)益,更能夠?qū)TO的結(jié)構(gòu)性問題發(fā)表看法,甚至可能達(dá)成在多邊磋商中難以達(dá)成的政策性目標(biāo)。顯而易見的是,沒有能夠在利益相關(guān)的案件中扮演第三方角色,必然會(huì)失去追求本國(guó)利益的寶貴機(jī)會(huì)。

加入WTO以來,中國(guó)作為第三方參與了60多起案件的處理。這表明,我們作為第三方參與的自覺性和主動(dòng)性都是比較高的。以第三方參與爭(zhēng)端解決機(jī)制的成本較低,同時(shí)可以學(xué)習(xí)并積累訴訟經(jīng)驗(yàn),還可享受起訴方勝訴后帶來的利益。作為WTO的新成員,作為一個(gè)貿(mào)易大國(guó),我們還應(yīng)該進(jìn)一步提高作為“第三方參與”的主動(dòng)性。

“法庭之友”:引入的是發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)內(nèi)利益伙伴

隨著WTO的貿(mào)易規(guī)則涉及到的領(lǐng)域越來越廣泛,一些“非國(guó)家行為體”開始試圖通過游說WTO成員國(guó)政府的方式,參與到多邊貿(mào)易體系之中。擁有這種訴求的非國(guó)家行為體,主要是一些勞工、消費(fèi)者、安全、環(huán)境的利益團(tuán)體,也包括一些行業(yè)協(xié)會(huì)和公司。WTO上訴機(jī)構(gòu)把這些團(tuán)體被統(tǒng)稱為“法庭之友”,確定它們的主要提案即“法庭之友意見書”可以作為爭(zhēng)端解決過程中的正式文件。

“法庭之友意見書”這種東西,始作俑者是美國(guó),極力促使成為一種機(jī)制的也是美國(guó)。最初,在美國(guó)進(jìn)口蝦一案中,世界自然基金會(huì)單方面向?qū)＜倚〗M和爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)發(fā)送了一份相關(guān)問題的法律聲明,因遭到了很多國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì),最終美國(guó)駐WTO代表妥協(xié)了。隨后,美國(guó)駐WTO代表又接收了兩個(gè)環(huán)境領(lǐng)域的非政府組織遞送的“法庭之友意見書”,并作為自己提案的附錄提交給了專家小組。在隨后的上訴受理階段,上訴機(jī)構(gòu)力排眾議,授權(quán)由專家小組和爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)決定是否需要接受來自私人團(tuán)體的相關(guān)意見。

上訴機(jī)構(gòu)的這一決定,受到很多成員國(guó)代表的指責(zé),甚至有個(gè)別國(guó)家因此質(zhì)疑上訴機(jī)構(gòu)的權(quán)威。但是上訴機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)這是其“獨(dú)立制定爭(zhēng)端解決過程中程序性規(guī)則”的權(quán)力,而且在之后的歐盟—美國(guó)鋼鐵進(jìn)口案中,繼續(xù)允許美國(guó)國(guó)內(nèi)的行業(yè)組織向美國(guó)代表團(tuán)提供意見書,并接受了該組織隨后直接提交的意見書。

對(duì)于上訴機(jī)構(gòu)的這一項(xiàng)新舉措,很多成員國(guó)都表示反對(duì)。例如:巴基斯坦、埃及、馬來西亞、印度四國(guó)曾在WTO總理事會(huì)上要求撤銷“法庭之友”機(jī)制。WTO總干事也致函上訴機(jī)構(gòu),希望今后在類似問題上要“極為謹(jǐn)慎”。

由于參與進(jìn)來的非政府組織基本上都是來源于發(fā)達(dá)國(guó)家,實(shí)際上“法庭之友”機(jī)制引入的是發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)內(nèi)的利益伙伴。發(fā)展中國(guó)家反對(duì)非國(guó)家行為體的參與,主要是擔(dān)憂參與進(jìn)來的非政府組織可能是發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)它們進(jìn)行政治滲透的一種工具。既然WTO上訴機(jī)構(gòu)執(zhí)意推進(jìn)這項(xiàng)改革,那么,我們就應(yīng)該順勢(shì)而為。

對(duì)于中國(guó)這樣的經(jīng)濟(jì)大國(guó)來說,WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制引入“法庭之友”的做法,同樣也為我們提供了一個(gè)重要的參與機(jī)會(huì)。因?yàn)椤胺ㄍブ选敝饕獊碓词切袠I(yè)協(xié)會(huì)等有關(guān)社會(huì)團(tuán)體,而中國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)不僅門類齊全,而且很多是由國(guó)家財(cái)政撥款的事業(yè)單位,它們實(shí)際上屬于靠政府養(yǎng)活或享受政府補(bǔ)貼的非政府組織。按理說,充當(dāng)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的“法庭之友”,圍繞行業(yè)涉訴案件提交“法庭之友意見書”,應(yīng)該是它們分內(nèi)的職責(zé)。充當(dāng)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的“法庭之友”,我國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)和工會(huì)等有關(guān)社會(huì)團(tuán)體應(yīng)該有所作為,發(fā)揮更大的作用。

總之,對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來說,WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制確實(shí)是它們爭(zhēng)取權(quán)益和維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益的一個(gè)平臺(tái)。WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制及其主要措施,存在著一些顧此失彼的難題。它的有些難題對(duì)我們具有利用價(jià)值。

律師代訴制度:

受益的小國(guó)可能要付出代價(jià)

WTO實(shí)際上就是一個(gè)規(guī)則體系,WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制,尤其是一個(gè)復(fù)雜的程序系統(tǒng)和規(guī)則體系。即便是發(fā)達(dá)國(guó)家,在涉及爭(zhēng)端解決的時(shí)候,也在很大程度上依賴于私人律師來進(jìn)行書面材料的準(zhǔn)備以及對(duì)WTO規(guī)則的解讀。

私人律師代訴的情況最初出現(xiàn)于歐盟香蕉進(jìn)口一案中。該案中最小的第三方國(guó)家圣盧西亞在聽證會(huì)中指派了兩名私人律師進(jìn)行代訴,它援引了WTO規(guī)則中沒有規(guī)定一國(guó)必須指派其政府官員為代表的事實(shí),向上訴機(jī)構(gòu)提出訴訟申請(qǐng)批準(zhǔn)這一代訴機(jī)制。

圣盧西亞的行為遭到了以美國(guó)為首的大多數(shù)國(guó)家的反對(duì),但是上訴機(jī)構(gòu)在權(quán)衡考慮后依然將這一行為合法化為一個(gè)新的程序性規(guī)則。主要依據(jù)在于:一是確實(shí)沒有明文禁止一國(guó)自由選擇其代表的構(gòu)成。二是很多國(guó)家特別是發(fā)達(dá)國(guó)家,長(zhǎng)期以來也依賴私人法律顧問的咨詢業(yè)務(wù),將其作為一種“延伸的協(xié)助”。三是上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為推行私人代訴制度有利于發(fā)展中國(guó)家更多地參與到爭(zhēng)端解決機(jī)制中來。

推行私人法律顧問代訴制度,對(duì)于缺乏熟悉WTO規(guī)則體系方面人才的發(fā)展中國(guó)家顯然是有利的。在WTO上訴機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)這一制度后,一些國(guó)際律師事務(wù)所也表示有興趣幫助涉及貿(mào)易爭(zhēng)端的發(fā)展中國(guó)家。此外,9個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家(7個(gè)歐盟成員國(guó)以及挪威、加拿大)決定共同出資在日內(nèi)瓦建立WTO法律咨詢中心,向處于爭(zhēng)端中的發(fā)展中國(guó)家、最不發(fā)達(dá)國(guó)家、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家提供法律援助。

值得注意的是,四國(guó)集團(tuán)并沒有在這一項(xiàng)改革措施的推行過程中發(fā)揮積極的作用,這主要是因?yàn)槠鋼?dān)心由私人律師代理中央政府行使在WTO的權(quán)利容易導(dǎo)致潛在的利益沖突,從而可能導(dǎo)致國(guó)家的利益受到損害。

律師代訴制度的利弊,確實(shí)值得考量。憑借它們麾下的律師,目前某些利益集團(tuán)已經(jīng)從幕后提供“延伸的協(xié)助”發(fā)展到了可以參與WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的層次。顯然,國(guó)內(nèi)的利益集團(tuán)可以參與國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制中,對(duì)中央政府在國(guó)際層面的權(quán)威性勢(shì)必構(gòu)成一定的威脅。尤其是國(guó)內(nèi)政治發(fā)展相對(duì)滯后的一些發(fā)展中國(guó)家,這樣可能給它們帶來更為被動(dòng)的局面。

作為WTO的新成員,中國(guó)目前缺乏熟悉WTO規(guī)則體系方面法律人才是不可避免的,但是我們必須盡快改變這種狀況。作為一個(gè)貿(mào)易爭(zhēng)端頻發(fā)的貿(mào)易大國(guó),當(dāng)務(wù)之急是加大培養(yǎng)的力度。

中國(guó)應(yīng)該更加積極主動(dòng)地投訴

加入WTO以來,中國(guó)涉訴WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的貿(mào)易糾紛案件共計(jì)13件,其中,中國(guó)投訴了5起,被訴8起。近兩年訴諸WTO的案件在增多。對(duì)此,必須進(jìn)行科學(xué)的分析。

首先,對(duì)于涉訴WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的案件增多現(xiàn)象,我們應(yīng)該用WTO的視野進(jìn)行考察和分析。

我國(guó)涉訴的數(shù)量遠(yuǎn)低于巴西、印度、墨西哥等發(fā)展中國(guó)家。同期,巴西涉訴案件共計(jì)36件,其中巴西起訴22起,被起訴14起。巴西等發(fā)展中國(guó)家涉訴WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的貿(mào)易糾紛案件比我國(guó)多,尤其主動(dòng)起訴的案件數(shù)量多,說明人家積極利用了WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。

按照中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院楊艷紅的統(tǒng)計(jì),中國(guó)申訴量與100億出口量之比(即申訴密度)為0.02,而且,中國(guó)申訴密度與應(yīng)訴密度之比僅為0.19,這兩個(gè)比例在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制利用最多的12個(gè)國(guó)家中都是最低的。

用WTO的視野進(jìn)行考察和分析,與巴西、印度、墨西哥等發(fā)展中國(guó)家相比,我國(guó)涉訴WTO的案件不僅不算多,而且我們還應(yīng)該盡快增強(qiáng)利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的主動(dòng)性,盡快提高利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制維護(hù)本國(guó)的利益的能力和水平。

其次,我們應(yīng)該用好經(jīng)濟(jì)大國(guó)的優(yōu)勢(shì),更加積極主動(dòng)地向WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制提起訴訟。

在國(guó)際貿(mào)易中,一國(guó)談判籌碼的多少主要取決于一國(guó)的市場(chǎng)大小。由于國(guó)際貿(mào)易體系本身的結(jié)構(gòu)性不平等,發(fā)達(dá)國(guó)家可以輕易地通過諸如撤銷經(jīng)濟(jì)援助、單邊取消貿(mào)易優(yōu)惠政策等手段威脅發(fā)展中國(guó)家。對(duì)于一些小國(guó)家來說,不能不考慮提起訴訟的機(jī)會(huì)成本。作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)大國(guó),我們擁有一定的籌碼,包括美國(guó)、歐盟國(guó)家在內(nèi),也不是可以無所顧及。對(duì)于目前美國(guó)發(fā)動(dòng)的“輪胎特?！卑?如果美國(guó)作出了對(duì)中國(guó)不利的處理,我國(guó)就可以考慮采取報(bào)復(fù)性行動(dòng),比如可以大量減持美國(guó)國(guó)債。應(yīng)該更加積極主動(dòng)地起訴和應(yīng)訴。

由于WTO對(duì)于貿(mào)易爭(zhēng)端的最終裁決多數(shù)采取經(jīng)濟(jì)制裁的形式,這就意味著,擁有越大的市場(chǎng)準(zhǔn)入價(jià)值的國(guó)家擁有越高的承受能力。以厄瓜多爾在和歐盟的香蕉案為例,雖然厄瓜多爾獲得授權(quán)對(duì)歐盟實(shí)施2.016億美元的報(bào)復(fù)措施,但它放棄了,厄瓜多爾的困境就在于此。

中國(guó)市場(chǎng)是一個(gè)具有很高吸引力的的國(guó)家,在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家遭受金融危機(jī)重創(chuàng)的今天,尤其如此。對(duì)于目前美國(guó)發(fā)動(dòng)的“輪胎特?！卑?如果美國(guó)作出對(duì)中國(guó)不利的處理,我國(guó)就應(yīng)當(dāng)果斷將“輪胎特?！卑冈V諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。

(作者單位:北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院)