應(yīng)對危機怎樣激活民間資本

李惠男

只有充分撬動民間資本,經(jīng)濟增長才會形成持久動力

鼓勵民間投資“20條”

日前,由國家發(fā)改委牽頭制定的《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和促進(jìn)民間投資的若干意見》,即鼓勵民間投資20條(以下簡稱“20條”)已上報國務(wù)院,并有望于年內(nèi)出臺。繼4萬億政府直接投資刺激經(jīng)濟的效應(yīng)顯現(xiàn)之后,國家開始鼓勵和引導(dǎo)民間資本入場接棒,成為拉動經(jīng)濟持續(xù)增長的新動力。

“20條”內(nèi)容包括:擴大民營資本的市場準(zhǔn)入范圍、削減行政許可事項、改進(jìn)對民營企業(yè)的金融服務(wù)、減輕企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)等若干方面。擴大民營資本的市場準(zhǔn)入范圍是“20條”中最大的亮點。據(jù)了解,對于民間資本市場準(zhǔn)入范圍的擴大,“20條”劃定了基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、金融保險、文教衛(wèi)生和公共服務(wù)五大領(lǐng)域。 “20條”屬于指導(dǎo)性文件,內(nèi)容以原則性規(guī)定為主,而業(yè)界期待的可操作性政策,則有待相關(guān)部門進(jìn)一步制定,這些操作性政策有望在“20條”出臺前后陸續(xù)推出。其中包括:由央行和銀監(jiān)會制定的融資政策、財政部制定的稅費減免政策、工信部制定的促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展意見、住建部制定的促進(jìn)民間資本進(jìn)入市政領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)定等。

早在2005年2月19日,國務(wù)院曾經(jīng)發(fā)布了《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》(非公有經(jīng)濟36條),這是新中國成立以來首個以促進(jìn)非公有制經(jīng)濟發(fā)展為主題的中央政府文件?！胺枪薪?jīng)濟36條”一經(jīng)發(fā)布,就受到了各方的高度關(guān)注。不過,在隨后的近5年時間里,民間資本并未能如預(yù)期的那樣真正實現(xiàn)“非禁即入”,相反,為應(yīng)對金融危機,政府大量的直接投資對民間資本的擠出效應(yīng)更是引起了相關(guān)部門的重視?！?0條”正是在此背景下醞釀并逐步走到了前臺。

各地政策鏈接

2009年5月28日,山東省政府公布了《關(guān)于促進(jìn)和支持民間投資發(fā)展的意見》,將進(jìn)一步放寬民間投資準(zhǔn)入領(lǐng)域,貫徹平等準(zhǔn)入、公平待遇的原則,盡快清理和修訂限制民間投資市場準(zhǔn)入的法規(guī)、規(guī)章和政策性規(guī)定,引導(dǎo)政府投資有序退出一般競爭性領(lǐng)域,讓利于民間投資,引導(dǎo)民間資本加大投入。省政府將從金融支持、政策支持、項目建設(shè)和儲備等多方面來加強對民間投資的促進(jìn)與支持。

2009年7月22日,山西省頒布了《關(guān)于促進(jìn)民間資本進(jìn)入我省鼓勵類投資領(lǐng)域的意見》,根據(jù)山西省發(fā)改委的通報,2009年—2010年,政府重點調(diào)控的6500億元投資項目將向民間開放,引導(dǎo)民間資本投資公路、鐵路、橋梁、城建、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和城市公交、燃?xì)獾仁姓迷O(shè)施領(lǐng)域?！兑庖姟访鞔_提出,民間資本投資將得到土地供應(yīng)、財政扶持、稅費優(yōu)惠等9方面的政策鼓勵。

2009年5月19日,浙江省政府出臺《關(guān)于促進(jìn)股權(quán)投資基金發(fā)展的若干意見》,公開鼓勵社會資本投向股權(quán)投資基金領(lǐng)域,以構(gòu)建“結(jié)構(gòu)合理、功能完善、富于彈性”的地方金融體系。意見指出,到2012年末,該省力爭股權(quán)投資管理機構(gòu)管理的社會資金規(guī)模達(dá)500億元以上。

針對即將出臺的鼓勵民間投資“20條”,地方政府紛紛表示將積極配合制定配套措施。湖北省發(fā)改委將在“20條”出臺后制定一些配套措施,現(xiàn)在“就等國家發(fā)改委的意見出臺了”;廣東發(fā)改委也在積極準(zhǔn)備,已就進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)民間投資有關(guān)問題進(jìn)行研究討論;浙江省發(fā)改委率先起草完成《關(guān)于進(jìn)一步推動項目建設(shè),確保投資有效增長的意見》,提出要繼續(xù)通過BT、BOT與中央企業(yè)合作等方式,加大引導(dǎo)民間資本投資的力度;福建省政府日前也出臺了《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和擴大民間投資的若干意見(試行)》,允許集體、民營、外資等各類非政府的民間資本依法進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域,并簡化投資行政審批,拓寬民間投資渠道。

民間資本尚未發(fā)力

國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示,今年上半年我國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資新增9.13萬億元,銀行放貸新增7.4萬億元,兩者相減等于1.73萬億元,該數(shù)字恰與4萬億元刺激投資計劃在上半年已投入的財政資金相當(dāng)。4萬億計劃分兩年實施,今年大致投入2萬億。前期國務(wù)院下派多個督察組到各省檢查財政資金使用情況,結(jié)果發(fā)現(xiàn)地方配套資金只落實了40%。這說明在已花掉的1.73萬億元財政資金中,大部分是中央資金。這也意味著下半年中央財政若要繼續(xù)保持相應(yīng)的投資強度,4萬億計劃之中,今年全年的投資額度很可能在第三季度就被提前用完,四季度的財政運行將會有較大的難度。

一方面是中央財政資金繼續(xù)保持高速投資并表現(xiàn)為逐步吃緊,一方面是民間資本投資規(guī)模減小,速度放緩。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計,2008年民營經(jīng)濟投資增長8%,低于全社會固定資產(chǎn)投資6.1個百分點,相應(yīng)拉動全社會固定資產(chǎn)投資增長由2007年的4.1個百分點降為3.8個百分點,貢獻(xiàn)率由2007年的47%降為27%。尤其是2008年下半年,民營經(jīng)濟投資增長速度開始減緩,慢于全社會固定資產(chǎn)投資的增長。

金融危機之前,民營企業(yè)占整個社會經(jīng)濟總量超過70%,提供就業(yè)崗位總數(shù)超過80%,成為推動中國經(jīng)濟的一股重要力量?？墒情L期以來,民營企業(yè)由于主要依賴大規(guī)模、低價格的發(fā)展模式,致使其產(chǎn)品的技術(shù)含量低,因此受本輪金融危機的打擊最大。在這次金融危機中,民營企業(yè)本來可以通過投資和信貸的“雙支持”來進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級,可現(xiàn)實的嚴(yán)峻性要求政府必須采取直接投資的手段來振興經(jīng)濟,因此政策優(yōu)惠都面向國有企業(yè)和大型基建項目傾斜,民營企業(yè)上半年所得實際支持較少,故而發(fā)展也出現(xiàn)了減速。

民營資本發(fā)展的制約因素

近年來,隨著我國經(jīng)濟體制改革和對外開放的不斷深入,民間投資取得了飛速的發(fā)展。特別是2005年我國立法通過“非公36條”政策,使民間投資加速啟動。民間投資規(guī)模逐年擴大,在全社會投資中所占的份額已大大超過國有經(jīng)濟投資,對全社會投資的貢獻(xiàn)率逐步提高,投資的自主增長能力逐步增強。但是在現(xiàn)實生活中,還有種種不利因素限制著民間資本的發(fā)展。

一、觀念的障礙。長期以來,政府處于經(jīng)濟安全和國家戰(zhàn)略的考慮,對于眾多領(lǐng)域進(jìn)行限制,并且只規(guī)定了個別可以進(jìn)入的領(lǐng)域,而對沒有列舉的,民間資本則搞不清楚哪些是不許進(jìn)的,哪些是允許進(jìn)的。黨的十六屆三中全會第一次用排除法對民間資本在基礎(chǔ)領(lǐng)域的投資范圍做了規(guī)定,明確指出,凡是法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)領(lǐng)域,民間資本都可以進(jìn)入。

二、行政體制的障礙。政府未能完全從審批型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)化,存在管理機構(gòu)缺失、規(guī)章制度不明、相應(yīng)人才缺乏、項目審批繁雜等問題。對于講求效率的民間資本來說,行政體制的低效會使收益下降甚至是帶來不確定性,降低了他們的投資意愿。

三、市場準(zhǔn)入的障礙。在很多領(lǐng)域的準(zhǔn)入問題上,對待民間資本往往是大門緊閉,或者是采用苛刻的標(biāo)準(zhǔn),民間資本甚至享受不到外資企業(yè)得到的優(yōu)惠。某些部門往往對民營企業(yè)采用“玻璃墻”式的限制,設(shè)置一道隱形的門檻。以鐵路建設(shè)為例,從政策層面看,目前鐵路行業(yè)準(zhǔn)入已經(jīng)基本沒有所有制限制,但目前鐵路主管部門通過行政職能和路網(wǎng)優(yōu)勢,幾乎壟斷了所有行業(yè)資源。如在項目建設(shè)過程中,鐵路部門主導(dǎo)了設(shè)計、工程造價及概算、招投標(biāo)等環(huán)節(jié),其他投資者缺乏話語權(quán),被動地面對較大幅度調(diào)高概算或者變動技術(shù)方案的風(fēng)險。

四、融資方面的障礙。由于規(guī)模小,抵押品不足,民營企業(yè)很難從銀行申請到貸款,即使申請到貸款,相對于國有企業(yè)也要支付更高的利息。證券市場過高的門檻也將民營企業(yè)的融資愿望打破。政府提供的銀行技改貼息貸款、國家科技發(fā)展基金、加速折舊減免稅收、技改購買國產(chǎn)設(shè)備抵扣稅收等財政金融優(yōu)惠政策往往與民營企業(yè)無關(guān),使得大多數(shù)民間投資基本上仍維持“微型化”、“短期化”的投資類型。

五、自身素質(zhì)的障礙。從人員素質(zhì)來講,多數(shù)民營企業(yè)經(jīng)營者和從業(yè)者文化素質(zhì)不高,很多人只有小學(xué)、初中文化水平。從企業(yè)管理來講,由于民營經(jīng)濟自身的特性,在資本原始積累時期采用了個體業(yè)主制、家庭制、合作制等管理方式,但當(dāng)企業(yè)發(fā)展到一定規(guī)模后,這種管理方式就有可能成為企業(yè)發(fā)展的障礙和束縛。

激發(fā)民間資本的投資熱情

當(dāng)前,盡管國內(nèi)經(jīng)濟已經(jīng)企穩(wěn)回升,但是拉動經(jīng)濟增長的主要原因,還是由政府主導(dǎo)的項目投資和財政補貼刺激的消費增長所產(chǎn)生的作用。從中長期來看,政府大規(guī)模投資很難持續(xù),經(jīng)濟能否持續(xù)向好主要取決于政府投資是否能夠有效撬動民間資本投資。只有充分撬動民間資本,經(jīng)濟增長才會形成持久動力。因此,未來如何引導(dǎo)民間投資并及時跟進(jìn)已成為當(dāng)務(wù)之急。與國家巨額投資相比,零散的民間投資雖不是大手筆,但也不可小覷,一旦啟動,不僅可以增強經(jīng)濟增長的自主動力,而且還可以在就業(yè)尤其是解決農(nóng)民工、城鎮(zhèn)失業(yè)下崗人員就業(yè)問題上發(fā)揮作用,對消費也會有很大幅度的拉動。當(dāng)前需要考慮擴張型的財政如何穩(wěn)步退出,以及如何轉(zhuǎn)換國內(nèi)經(jīng)濟增長動力,從政府投資拉動轉(zhuǎn)向社會投資拉動。這一轉(zhuǎn)換不僅關(guān)系到經(jīng)濟穩(wěn)定回升,也關(guān)系著未來我國經(jīng)濟增長的質(zhì)量和路徑。因此,政府應(yīng)加大政策調(diào)整和體制改革力度,促進(jìn)經(jīng)濟增長由目前政府投資拉動為主向社會投資拉動為主轉(zhuǎn)換。當(dāng)務(wù)之急則是,盡快放開對民間資本的限制,完善社會投資的政策環(huán)境,以保證增長的可持續(xù)性。故此,要啟動民間資本投資有必要加強以下幾個方面的改善:

首先,要進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入,拓寬社會投資的領(lǐng)域和渠道。消除投資領(lǐng)域中對民間資本的進(jìn)入壁壘,給民間資本投資以“國民待遇”;嚴(yán)格執(zhí)行《反不正當(dāng)競爭法》和《反壟斷法》以打破壟斷,允許社會資本進(jìn)入金融、鐵路、航空、電信、電力等行業(yè);阻止國外企業(yè)的補貼、傾銷等不正當(dāng)競爭對我國中小企業(yè)造成的損害。

其次,要進(jìn)一步深化投資體制改革,為擴大民間投資提供體制保障。嚴(yán)格界定政府和市場的關(guān)系,限制和縮小政府投資領(lǐng)域,逐步實現(xiàn)政府投資僅限于提供公共產(chǎn)品。

同時,通過稅收、財政貼息、政府采購等政策扶持中小企業(yè)。借鑒國外經(jīng)驗,對規(guī)模較小的企業(yè),所得稅按個人所得稅征收。清理行政事業(yè)性收費,切實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。擴大對科技創(chuàng)新型、勞動密集型中小企業(yè)的貸款貼息支持規(guī)模和范圍。加大中小企業(yè)發(fā)展專項資金規(guī)模和支持范圍。

最后,還要積極拓寬融資渠道,切實解決中小企業(yè)融資難問題。一方面可以考慮加快設(shè)立非國有中小型銀行進(jìn)度;繼續(xù)完善中小企業(yè)信貸政策,增加對中小企業(yè)貸款。另一方面,加快研究和制定相關(guān)法律法規(guī),使部分民間信貸合法化,充分發(fā)揮民間信貸資本經(jīng)營靈活、方便的優(yōu)勢。同時,發(fā)展風(fēng)險投資基金,為民間投資者進(jìn)行高新技術(shù)項目投資提供資金支持。

本次即將出臺的“鼓勵民間投資20條”在包括擴大民營資本的市場準(zhǔn)入范圍,削減行政許可事項、改進(jìn)對民營企業(yè)的金融服務(wù)、減輕民企稅費負(fù)擔(dān)等若干方面進(jìn)行了積極深入的探索。這當(dāng)中包括一系列政策亮點,比如適當(dāng)放開中小企業(yè)債券市場、民企稅后利潤進(jìn)行再投資和技術(shù)研發(fā)可享受稅收抵免等。諸多措施對于民間資本可謂是極大利好,但是,未來民間投資能否成為經(jīng)濟復(fù)蘇新引擎,關(guān)鍵還在于落實效果。