和諧行政視野下的行政指導(dǎo)

　　所謂和諧行政，是指行政管理者與相對(duì)人之間良性互動(dòng)、共同作用實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的一種狀態(tài)。近代西方依托能使“人性尊嚴(yán)具體化”的行政法，創(chuàng)造出行政指導(dǎo)、行政合同等柔性方式并廣泛應(yīng)用，為和諧行政建設(shè)做出了巨大努力。
　　社會(huì)主義能做到“公益”與“私益”有機(jī)統(tǒng)一，這為人性尊嚴(yán)最大化，實(shí)施和諧行政奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。構(gòu)建和諧社會(huì)，需深入發(fā)掘行政指導(dǎo)等柔性方式的“和諧”價(jià)值，創(chuàng)新相關(guān)制度體系，以改變傳統(tǒng)行政“剛性”有余之積弊，糾正行政指導(dǎo)被異化之狀況，為和諧行政全面實(shí)施創(chuàng)造制度條件。
　　
　　一、行政指導(dǎo)具有和諧行政之獨(dú)特價(jià)值
　　
　　行政指導(dǎo)制度，就是行政主體適時(shí)靈活采取符合法律或政策精神、原則的指導(dǎo)、建議等不具有強(qiáng)制力的方法，謀求相對(duì)人同意或協(xié)力，以實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)有效管理的行為制度的總和。其獨(dú)特的“和諧”價(jià)值表現(xiàn)為：
　　
　　(一)推進(jìn)管理民主
　　行政指導(dǎo)以其柔和的、富含民主的色彩，體現(xiàn)了政府行為之目的性，兼顧了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之自由性，又體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法中合作、協(xié)商的民主精神，能對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈和政府干預(yù)失效雙重缺陷進(jìn)行有效補(bǔ)救，大大地改善了與相對(duì)人的關(guān)系，變傳統(tǒng)行政的單項(xiàng)強(qiáng)制為雙方的良性互動(dòng)。在民主氣氛中，行政主體運(yùn)用其掌握的資源，積極引導(dǎo)和影響相對(duì)人參與資源的合理配置，從而達(dá)到提高行政質(zhì)量和效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的目的。
　　
　　(二)促進(jìn)官民和諧
　　行政指導(dǎo)較大程度地代表了平等、獨(dú)立、民主、責(zé)任和寬容的精神，以其制定時(shí)的公民參與、官民協(xié)商，以及執(zhí)行時(shí)的靈活、簡(jiǎn)捷、便利、柔和等特性，大大縮短了雙方的感情距離，使相對(duì)人感受到主體方的“人文”情懷，減少了在管理中發(fā)生摩擦與沖突的機(jī)會(huì)，便于雙方在和諧互動(dòng)中共同實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。正因?yàn)槿绱耍姓笇?dǎo)是“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府施政的中心，在現(xiàn)代行政中有著重要地位”。
　　
　　(三)協(xié)調(diào)利益沖突
　　行政指導(dǎo)具有非強(qiáng)制性和自主抉擇性，各種利益主體能在行政主體溫和理性的指導(dǎo)下，進(jìn)行分析判斷并自主抉擇。當(dāng)矛盾尖銳時(shí)，行政主體用行政指導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)和斡旋，從而達(dá)到緩解與平衡各利益主體間矛盾沖突，促進(jìn)社會(huì)和諧的目的。
　　
　　(四)引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展
　　行政主體可發(fā)揮在信息獲取，技術(shù)開發(fā)，人力資源培訓(xùn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)防范等方面的優(yōu)勢(shì)，適時(shí)恰當(dāng)?shù)剡M(jìn)行行政指導(dǎo)，輔之必要的行政獎(jiǎng)勵(lì)，引導(dǎo)相對(duì)方作出符合市場(chǎng)規(guī)律和法律要求的選擇，從而引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。
　　
　　(五)抑制違法犯罪
　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，當(dāng)損害公共利益和他人權(quán)益的行為可能出現(xiàn)時(shí)，行政機(jī)關(guān)通過(guò)必要及時(shí)的勸告打消其不法念頭，防患于未然；當(dāng)處于萌芽狀態(tài)時(shí)，行政機(jī)關(guān)通過(guò)警告等方式使之停止其不法行為，從而防微杜漸。
　　
4tvCdH4xNYNfKc7ugpCTmpdsXbZyQWhNl7OUOKH54Zk=　　二、現(xiàn)實(shí)中的行政指導(dǎo)存在異化與價(jià)值目標(biāo)的沖突
　　
　　(一)角色關(guān)系“錯(cuò)亂化”
　　行政指導(dǎo)方與受指導(dǎo)方之間是一種“非拘束性”的指導(dǎo)與受指導(dǎo)的關(guān)系。而實(shí)際運(yùn)作中，行政主體為了確保指導(dǎo)的實(shí)效，或要求相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)作出報(bào)告，或公布該相對(duì)人不服從指導(dǎo)的事實(shí)，或撤回已作出的授意行為，或科以不利的處分，或受理申請(qǐng)的保留，或授意處分的保留等。特別是相對(duì)人不接受、不配合時(shí)，更容易采取此類做法；而本具有選擇權(quán)的相對(duì)人，出于不正當(dāng)?shù)睦婵紤]，或迫于某種壓力一味盲從。如此之下“柔性”變成“剛性”，指導(dǎo)者變成了號(hào)令者，相對(duì)人的“選擇”變成了“服從”，從而出現(xiàn)角色關(guān)系“錯(cuò)亂化”。
　　
　　(二)指導(dǎo)目的“扭曲化”
　　目的正當(dāng)性是依法行政的基本原則。然而現(xiàn)實(shí)中常有人出于個(gè)人得失的考慮，在行政指導(dǎo)中摻雜一些不正當(dāng)因素，使其變味變樣。如產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)中，許多指導(dǎo)者不是從市場(chǎng)發(fā)展前途和相對(duì)人自身利益等角度考慮問(wèn)題，而是從領(lǐng)導(dǎo)喜好、個(gè)人政績(jī)等角度出發(fā)，借行政指導(dǎo)之名搞強(qiáng)迫之實(shí)，事前又沒(méi)經(jīng)過(guò)嚴(yán)格科學(xué)的論證，作出的“指導(dǎo)”往往嚴(yán)重違背市場(chǎng)規(guī)律和相對(duì)人意愿，致使出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)高度滿意、個(gè)人政績(jī)突出、相對(duì)人損失慘重狀況。
　　
　　(三)指導(dǎo)過(guò)程“暗箱化”
　　在涉及利益眾多的指導(dǎo)中，往往是“信息公開為例外，不公開為原則”。指導(dǎo)過(guò)程“暗箱化”，不執(zhí)行或不認(rèn)真執(zhí)行提供資料、公開說(shuō)明、聽取意見(jiàn)、公開聽證等體現(xiàn)透明度的程序規(guī)定，使行政指導(dǎo)權(quán)力的行使缺乏應(yīng)有的公信力。
　　
　　(四)指導(dǎo)程序“隨意化”
　　由支配性與擴(kuò)張性所決定，行政權(quán)力的公正行使必須受到嚴(yán)格控制，而程序控制最為關(guān)鍵。尤其是法律未作出明確而詳盡規(guī)定時(shí)，行政主體只能根據(jù)法律或政策的基本精神和具體情況靈活作出。此時(shí)惟有完善的程序規(guī)定才能有效防止權(quán)力的濫用。然而多數(shù)行政管理領(lǐng)域未形成比較規(guī)范的行政指導(dǎo)程序制度，導(dǎo)致指導(dǎo)過(guò)程“隨意化”。
　　
　　(五)救濟(jì)制度“缺失化”
　　立法因其周期、費(fèi)用、知識(shí)等方面的局限，其滯后性、抽象性是難以避免的，法律空白始終存在，有時(shí)還存在“法律沼澤”。政府對(duì)社會(huì)管理需求的實(shí)施指導(dǎo)產(chǎn)生的依據(jù)不足，主體責(zé)任不明確等問(wèn)題，使得相對(duì)人很難得到有效的法律救濟(jì)。因此明確各方的法律責(zé)任(特別是指導(dǎo)行為以“紅頭文件”或“會(huì)議紀(jì)要”出現(xiàn)時(shí))，完善相應(yīng)的救濟(jì)制度，是發(fā)揮行政指導(dǎo)的和諧價(jià)值，推進(jìn)管理和諧化的重要舉措。
　　
　　三、創(chuàng)新行政指導(dǎo)制度助推和諧行政
　　
　　當(dāng)前應(yīng)以法治精神為指導(dǎo)，以人本和諧為目標(biāo)，從實(shí)體、程序和法律救濟(jì)等方面進(jìn)行行政指導(dǎo)制度創(chuàng)新，是發(fā)揮其和諧價(jià)值的根本選擇。
　　
　　(一)完善實(shí)體制度明確各方權(quán)貴
　　行政指導(dǎo)實(shí)體制度應(yīng)當(dāng)包括以下方面：
　　1、行政規(guī)劃制度
　　通過(guò)立法完善行政規(guī)劃制度，明確有關(guān)機(jī)構(gòu)的法律權(quán)限，作出規(guī)劃的依據(jù)和程序，規(guī)劃的執(zhí)行監(jiān)督及違法規(guī)劃的責(zé)任承擔(dān)等，解決當(dāng)前行政規(guī)劃過(guò)多過(guò)濫，依據(jù)不足，權(quán)威性不夠，可行性差，監(jiān)督救濟(jì)缺乏等問(wèn)題。
　　2、行政指導(dǎo)決策制度
　　負(fù)有行政指導(dǎo)職能的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)建立完善專家論證制度，對(duì)重大而專業(yè)性強(qiáng)的行政指導(dǎo)行為進(jìn)行必要性、合法性和可行性論證；凡涉及面廣、與群眾利益密切相關(guān)的指導(dǎo)，在作出決定前應(yīng)通過(guò)座談、聽證等方式廣泛征求意見(jiàn)。
　　3、行政建議、勸告、提醒和詢?cè)L制度
　　針對(duì)不同領(lǐng)域的特殊要求，建立相應(yīng)的建議、勸告、提醒和詢?cè)L制度。在服務(wù)領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)利用信息資源和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，幫助相對(duì)方明確經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，合理制定各種發(fā)展計(jì)劃，制定應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)策略等；在監(jiān)管領(lǐng)域，實(shí)行行政勸導(dǎo)制度、提醒制度、預(yù)警制度和建議書制度，減少或降低相對(duì)方的違法幾率；在執(zhí)法領(lǐng)域，實(shí)行剛性執(zhí)法后的詢?cè)L制度，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)與相對(duì)方的溝通。
　　4、行政調(diào)解、協(xié)調(diào)和斡旋制度
　　行政相對(duì)人之間的利益矛盾和沖突，在進(jìn)入行政處分和訴訟階段之前，由行政機(jī)關(guān)出面進(jìn)行調(diào)解、協(xié)調(diào)、斡旋，有利于減少?zèng)_突損失，降低社會(huì)成本。
　　5、行政表彰、鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)制度
　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主法治需要發(fā)揮激勵(lì)因素的作用，經(jīng)濟(jì)主體的行為需要從正面加以引導(dǎo)和影響。行政機(jī)關(guān)通過(guò)正面的表彰、鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)等方式(包括非物質(zhì)激勵(lì)因素)，引導(dǎo)和影響行政相對(duì)人的價(jià)值取向和行為選擇。
　　
　　(二)完善程序制度確保指導(dǎo)過(guò)程規(guī)范公正
　　行政指導(dǎo)程序制度具體包括：
　　1、信息公開發(fā)布、提示制度
　　以貫徹信息公開條例為契機(jī)，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在信息的收集、整理和運(yùn)用方面的特殊優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持“公開為原則，不公開為例外”，建立健全各種行政信息發(fā)布、提示制度，為相對(duì)人提供優(yōu)良的信息服務(wù)。當(dāng)前尤其要解決地方行政機(jī)關(guān)信息發(fā)布、提示制度建設(shè)滯后，特別是公開性不夠的問(wèn)題。
　　2、回避和聽證制度
　　凡與具體行政指導(dǎo)有直接利害關(guān)系的行政機(jī)關(guān)工作人員，應(yīng)當(dāng)回避；凡是重大事項(xiàng)和涉及眾多群眾利益的行政指導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)公開舉行聽證，以確保指導(dǎo)的科學(xué)民主。
　　3、說(shuō)明理由和風(fēng)險(xiǎn)告知制度
　　行政機(jī)關(guān)作出行政指導(dǎo)，不僅要向相對(duì)方告知指導(dǎo)的具體內(nèi)容，還要說(shuō)明作出指導(dǎo)的根據(jù)和理由，以便相對(duì)方作出自己的分析判斷；針對(duì)可能存在各種風(fēng)險(xiǎn)及其防范，應(yīng)及時(shí)向相對(duì)人告知，以便其采取防范措施。
　　4、行政指導(dǎo)公開和終止程序
　　除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私外，行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)予以公開，按照法律規(guī)定和情勢(shì)發(fā)展需要終止的，應(yīng)通過(guò)一定程序及時(shí)告知相對(duì)人。
　　5、重大行政指導(dǎo)備案制度
　　凡是重大事項(xiàng)、涉及眾多群眾利益和無(wú)具體法律或政策依據(jù)的行政指導(dǎo)，應(yīng)及時(shí)向有權(quán)部門或法定機(jī)構(gòu)備案，自覺(jué)接受其監(jiān)督，預(yù)防和減少違法指導(dǎo)的發(fā)生。
　　
　　(三)完善救濟(jì)制度確保損害依法得賠償
　　1、行政指導(dǎo)復(fù)議制度
　　通過(guò)修改行政復(fù)議法或作擴(kuò)大化解釋，明確把行政指導(dǎo)行為(包括抽象行政行為性質(zhì)的)納入行政復(fù)議的范疇，以保障復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)指導(dǎo)行為進(jìn)行合法性和合理性審查。
　　2、行政指導(dǎo)司法審查制度
　　修改行政訴訟法，將行政指導(dǎo)(包括行政行為性質(zhì)的)納入行政訴訟；把與行政指導(dǎo)行為有關(guān)的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受損事實(shí)作為聯(lián)系因素納入訴訟范圍；如果當(dāng)實(shí)施具體行政行為之前或采取行政指導(dǎo)行為時(shí)引起了權(quán)益受損的爭(zhēng)議，能提出該指導(dǎo)行為具有實(shí)際強(qiáng)制力的證據(jù)，不服該行政指導(dǎo)行為的相對(duì)人也可提起訴訟；把那些違法不當(dāng)且能夠證明其變相具有實(shí)際強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為納入訴訟范圍等等。
　　3、人大巡察制度
　　可借鑒國(guó)外議會(huì)監(jiān)察專員公署制度，結(jié)合人大監(jiān)督法的實(shí)施，建立人大巡察制度，由專門人員相對(duì)獨(dú)立的開展巡察監(jiān)督，督促行政機(jī)關(guān)依法行政，保障行政指導(dǎo)的依法進(jìn)行，維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。
　　4、行政內(nèi)部救濟(jì)制度
　　借鑒國(guó)外行政苦情制度，結(jié)合信訪條例的實(shí)施，解決公民、法人和其他組織聽從和配合行政機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)后理應(yīng)獲得行政獎(jiǎng)勵(lì)而未能獲得；向行政機(jī)關(guān)提出合理的咨詢要求而得不到答復(fù)等難以通過(guò)行政復(fù)議和訴訟獲得救濟(jì)的問(wèn)題，使受到行政損害的相對(duì)人能首先通過(guò)行政內(nèi)部渠道得到及時(shí)有效的救