郵政的靈魂：保障普遍服務(wù)

　　經(jīng)1986年12月20日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議通過，2009年4月24日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議修訂的《中華人民共和國郵政法》(下稱“《郵政法》”)已經(jīng)公布。至此，經(jīng)歷了漫長而艱難的修訂過程，《郵政法》修訂終于畫上了句號。新《郵政法》即將從2009年10月1日起施行。
　　比較起來，新修訂的《郵政法》最顯著的特點是突出地把保障郵政普遍服務(wù)的指導(dǎo)思想貫穿于整部法律的始終。過去的《郵政法》中沒有普遍服務(wù)的內(nèi)容，也沒有“普遍服務(wù)”這個詞。而新修訂的《郵政法》在第一章總則的第一條中，第一句話就是“為了保障郵政普遍服務(wù)……”，表明了立法宗旨，一直到最后第八十六條要求“省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的實際情況，制定支持郵政企業(yè)提供郵政普遍服務(wù)的具體辦法”。郵政普遍服務(wù)在全法中處于十分突出的地位，而其中直接闡述郵政普遍服務(wù)的條款有18條之多。
　　新修訂的《郵政法》對于郵政普遍服務(wù)作出了全面而詳盡的規(guī)定，歸結(jié)起來大致有以下幾個方面：
　　我國郵政在實施普遍服務(wù)方面雖然已做了大量工作，服務(wù)能力和服務(wù)水平有所提高，但由于缺乏法律依據(jù)，各地區(qū)發(fā)展不平衡。有的地方政府比較重視，發(fā)展就快一些，有的地方政府重視不夠，發(fā)展就相對滯后。郵政系統(tǒng)內(nèi)部也存在重經(jīng)營收益、輕普遍服務(wù)的傾向，業(yè)績考核只考核收入增長，不考核普遍服務(wù)能力和水平的提高?，F(xiàn)在《郵政法》對此有了明確規(guī)定對政府，要求“國務(wù)院和地方各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取措施，支持郵政企業(yè)提供郵政普遍服務(wù)”，對郵政，則規(guī)定“郵政企業(yè)按照國家規(guī)定承擔(dān)提供郵政普遍服務(wù)的義務(wù)”。有了法律依據(jù)，各級政府和郵政企業(yè)就不是可支持可不支持、可承擔(dān)可不承擔(dān)的問題了，而是必須依法保障郵政普遍服務(wù)的切實實施。
　　郵政普遍服務(wù)已經(jīng)講了多年，但其內(nèi)涵仍不很清楚。各國有不同的說法，萬國郵聯(lián)也曾做過定義，而對我國來說還沒有一個權(quán)威的法律界定，因此在實施中引起一些爭議?，F(xiàn)在《郵政法》對此作出了明確的定義，《郵政法》第二條第四款指出：“本法所稱郵政普遍服務(wù)，是指按照國家規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和資費標(biāo)準(zhǔn)，為中華人民共和國境內(nèi)所有用戶持續(xù)提供的郵政服務(wù)。”從此款內(nèi)容可以看出，郵政普遍服務(wù)的業(yè)務(wù)范圍等均由國家規(guī)定，服務(wù)對象為境內(nèi)所有用戶，因此它的性質(zhì)屬于非市場運作、不以盈利為目的的政府公共服務(wù)范疇。
　　郵政普遍服務(wù)的業(yè)務(wù)范圍各國也不盡相同，我國過去沒有明確界定，也出現(xiàn)過不同的說法。此次《郵政法》有了具體的界定，第十五條第一款規(guī)定“郵政企業(yè)應(yīng)當(dāng)對信件、單件重量不超過五千克的印刷品、單件重量不超過十千克的包裹的寄遞以及郵政匯兌提供郵政普遍服務(wù)?！蓖瑫r《郵政法》還依據(jù)我國國情提出了一個我國獨有的概念，“郵政特殊服務(wù)”，在第十五條第二款中規(guī)定：“郵政企業(yè)按照國家規(guī)定辦理機要通信、國家規(guī)定報刊的發(fā)行，以及義務(wù)兵平常信函、盲人讀物和革命烈士遺物的包裹寄遞等特殊服務(wù)業(yè)務(wù)。”
　　普遍服務(wù)業(yè)務(wù)和特殊服務(wù)業(yè)務(wù)屬于法律規(guī)定必須辦理的業(yè)務(wù)，不受市場變化及盈虧的影響，“郵政企業(yè)不得停止辦理或者限制辦理?！?br/>　　郵政普遍服務(wù)是法律規(guī)定對全社會的公共服務(wù)，政府有責(zé)任對之實行監(jiān)督管理，以保障普遍服務(wù)的依法實施。《郵政法》第十條第四款規(guī)定，“郵政普遍服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院郵政管理部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定，郵政普遍服務(wù)監(jiān)督管理的具體辦法，由國務(wù)院郵政管理部門制定?！?br/>　　關(guān)于普遍服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實際上在《郵政法》其他條款中已提出了一些原則要求。例如第八條要求郵政設(shè)施的布局和建設(shè)應(yīng)滿足郵政普遍服務(wù)需要，第九條要求在車站機場等處應(yīng)設(shè)置提供普遍服務(wù)的郵政營業(yè)場所，第十條要求機關(guān)企事業(yè)單位應(yīng)設(shè)置接收郵件的場所以及居民樓應(yīng)設(shè)置信報箱、農(nóng)村地區(qū)設(shè)置村郵站等。下一步需要制定普遍服務(wù)能力和服務(wù)水平的具體標(biāo)準(zhǔn)。
　　國務(wù)院郵政管理部門和各地方郵政管理機構(gòu)作為政府的專設(shè)機構(gòu)具有監(jiān)督管理郵政普遍服務(wù)的職責(zé)?！多]政法》第四條明確規(guī)定：“國務(wù)院郵政管理部門負(fù)責(zé)全國的郵政普遍服務(wù)和郵政市場的監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市郵政管理機構(gòu)在國務(wù)院郵政管理部門的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的郵政普遍服務(wù)和郵政市場的監(jiān)督管理工作。”在這里，對普遍服務(wù)的監(jiān)督管理是第一位的，應(yīng)該作為國務(wù)院郵政管理部門和各地方郵政管理機構(gòu)的首要職責(zé)。
　　郵政普遍服務(wù)在國家規(guī)定資費標(biāo)準(zhǔn)及我國農(nóng)村人口占多數(shù)的條件下，不可避免的將出現(xiàn)政策性虧損，應(yīng)由政府財政予以補償，這是郵政企業(yè)與一般國有企業(yè)的根本區(qū)別。
　　過去雖然各級政府不同程度地在財政上扶植郵政普遍服務(wù)，但未形成全國統(tǒng)一的制度。現(xiàn)在有了法律依據(jù)，《郵政法》第十六條規(guī)定：“國家對郵政企業(yè)提供的郵政普遍服務(wù)、特殊服務(wù)給予補貼，并加強對補貼資金使用的監(jiān)督，”第十七條還規(guī)定設(shè)立郵政普遍服務(wù)基金。
　　《郵政法》還對普遍服務(wù)郵件做了優(yōu)先運輸?shù)囊?guī)定。如第二十七條規(guī)定：“對提供郵政普遍服務(wù)的郵政企業(yè)交運的郵件，鐵路、公路、水路、航空等運輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排運輸，車站、港口、機場應(yīng)當(dāng)安排裝卸場所和出入通道?！钡诙藯l規(guī)定“帶有郵政專用標(biāo)志的車船進出港口、通過渡口時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先放行?！边@說明普遍服務(wù)郵件的運行不是按市場規(guī)律調(diào)節(jié)，而是具有法律強制性的優(yōu)先權(quán)，郵政企業(yè)辦的競爭性業(yè)務(wù)則不能享受此項待遇。
　　《郵政法》還要求地方各級政府對提供郵政普遍服務(wù)的郵政設(shè)施的建設(shè)給予支持，重點扶持農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)郵政設(shè)施的建設(shè)。
　　雖然《郵政法》規(guī)定郵政企業(yè)要承擔(dān)提供普遍服務(wù)的義務(wù)，但當(dāng)前郵政企業(yè)的體制似乎還難以適應(yīng)這一要求。郵政成立公司后，很多地方以為叫公司了，就要實行公司化運作，就要搞市場競爭，而把屬于公共服務(wù)性質(zhì)的普遍服務(wù)也籠而統(tǒng)之的納人到公司化運作中去了，即實行“混業(yè)經(jīng)營”。實際上是重點抓競爭性業(yè)務(wù)的開展，削弱了普遍服務(wù)業(yè)務(wù)的發(fā)展建設(shè)，從體制看，各個郵政企業(yè)都設(shè)立了市場經(jīng)營部門，卻沒有設(shè)立普遍服務(wù)部門(除報載陜西公司成立了普遍服務(wù)局以外)，在組織上就缺乏保證。
　　針對這一情況，《郵政法》單獨設(shè)了一條，只有一句話，即第十八條“郵政企業(yè)的郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)分業(yè)經(jīng)營。”“分業(yè)經(jīng)營”就是針對“混業(yè)經(jīng)營”說的，其涵義是在一個郵政企業(yè)內(nèi)，分別經(jīng)營和辦理兩種不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)，要分別實行兩種不同的經(jīng)營管理體制、不同的財務(wù)體制。例如普遍服務(wù)業(yè)務(wù)(及特殊服務(wù)業(yè)務(wù))應(yīng)實行財務(wù)統(tǒng)收統(tǒng)支制度，同時要嚴(yán)格核算普遍服務(wù)業(yè)務(wù)(及特殊服務(wù)業(yè)務(wù))的成本及所形成的政策性虧損數(shù)額，以便依法獲得政府的財政補貼及有關(guān)政策優(yōu)惠。
　　對普遍服務(wù)業(yè)務(wù)的考核與對競爭性業(yè)務(wù)的考核完全不同，不是考核收入和利潤的增長，而是要考核是否達(dá)到國家制定的郵政普遍服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，考核普遍服務(wù)能力是否增強(如網(wǎng)點密度、郵路長度、投遞深度等)，普遍服務(wù)水平是否提高(郵件傳遞速度、郵件安全準(zhǔn)確率、用戶滿意度等)。
　　縱觀新《郵政法》，普遍服務(wù)做為靈魂貫穿始終，政府執(zhí)政為民的理念，由此可見一