論農(nóng)村土地征收過程中政府的角色轉(zhuǎn)變

周符波　陳云良

[摘要]隨著我國城市化進(jìn)程的不斷深入，城市建設(shè)用地需求量增大，政府征收農(nóng)村土地也越來越多，但由于我國土地征收法律制度的自身缺陷，由征地引發(fā)的失地農(nóng)民問題越來越嚴(yán)重。要想改變此種現(xiàn)狀，政府應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變其在土地征收過程中的角色。嚴(yán)格界定“公共利益”的范圍，公益性用地領(lǐng)域?qū)嵭姓髻忁r(nóng)村土地，非公益性用地領(lǐng)域開放農(nóng)村土地交易市場(chǎng)，由農(nóng)民集體和開發(fā)商直接進(jìn)行土地交易，政府只對(duì)在土地交易過程中土地收益的增值部分征收稅費(fèi)。

[關(guān)鍵詞]城市化；土地征收；失地農(nóng)民；政府角色

[中圖分類號(hào)]F301.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1008-1763(2009)05-0065-03

我國目前正處于城市化高速發(fā)展時(shí)期，城市人口及用地規(guī)模不斷增長，耕地面積迅速減少，使得失地農(nóng)民生活保障等一系列問題日益凸顯。按照當(dāng)今中國城市化發(fā)展速度，今后每年需征收土地400萬畝左右，按照城郊農(nóng)民人均0.8畝地計(jì)算，意味著每年約增加500多萬失地農(nóng)民。十幾年后失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)到1億。事實(shí)上，一個(gè)正處于由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的國家，農(nóng)民失去土地是十分正?，F(xiàn)象，可以讓農(nóng)民告別傳統(tǒng)的勞動(dòng)方式和生活方式，分享城市化帶來的現(xiàn)代文明。然而，當(dāng)前我國絕大多數(shù)失地農(nóng)民并沒有順利轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，相反卻淪為了“務(wù)農(nóng)無地、務(wù)工無崗、社保無份”的邊緣化群體。土地是農(nóng)民生活、就業(yè)、養(yǎng)老的基本保障，農(nóng)民失去土地的同時(shí)，還將失去關(guān)系到生存的一系列法律權(quán)益。由于我國土地征收法律制度的自身缺陷，導(dǎo)致土地糾紛呈擴(kuò)大蔓延之勢(shì)，傷害了農(nóng)民對(duì)土地的感情，成為影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的重要根源，是當(dāng)前土地制度的突出矛盾和問題。

一我國土地征收法律制度的缺陷

作為一種憲法性的行政行為，土地征收必須遵循一定的原則。由法國《人權(quán)宣言》確立的“合法認(rèn)定公共需要的存在，公平補(bǔ)償被征收人的損失，在占有被征收財(cái)產(chǎn)權(quán)前事先支付補(bǔ)償”三大基本原則，已構(gòu)成當(dāng)今世界各國土地征收制度的基石。仔細(xì)分析我國土地征收法律制度，其存在的缺陷基本上是對(duì)上述原則的違反。

1“公共利益”界定不清，土地征收目的泛化

我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。但對(duì)“公共利益”卻沒有做出具體解釋?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”、“依法申請(qǐng)使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”?！叭魏螁挝缓蛡€(gè)人”的建設(shè)用地，包含企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)營性用地，這超出了“公共利益”的范疇。是對(duì)土地征收目的的嚴(yán)重泛化。既不符合國際慣例，也違反《憲法》規(guī)定。土地征收目的泛化，使得農(nóng)村集體土地所有權(quán)得不到尊重和保護(hù)，必然帶來政府土地征收權(quán)力的濫用，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的嚴(yán)重侵犯。

2“農(nóng)民集體”界定模糊，被征收人主體不明

我國《土地管理法》規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山屬于農(nóng)民集體所有。”所以，我國土地的所有權(quán)只能歸國家和農(nóng)民集體所享有，土地征收的對(duì)象也只能是農(nóng)民集體所有的土地。對(duì)于農(nóng)民集體土地所有權(quán)，其本義應(yīng)該是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所享有的。但目前我國農(nóng)村大部分地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)名存實(shí)亡，農(nóng)民缺乏行使集體土地所有權(quán)的組織形式和程序。農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體虛位或易位，導(dǎo)致了土地征收過程中的被征收人主體不明確。

3“征收補(bǔ)償”顯失公平，失地農(nóng)民權(quán)益受損

我國《土地管理法》規(guī)定，征用土地按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。其中征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)。為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍。以土地過去年均產(chǎn)值作為確定補(bǔ)償費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)，不能反映市場(chǎng)對(duì)土地及附著物的真實(shí)評(píng)價(jià)，尤其是未考慮到農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的過程中土地價(jià)值的升值潛力。把農(nóng)民排除在“土地發(fā)展權(quán)”利益分配之外，按照土地先前使用價(jià)值來制定征收補(bǔ)償價(jià)格，該標(biāo)準(zhǔn)顯然偏低。

4“土地收益”分配不均，征地各方矛盾加劇

我國《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗所有者所有?！币虼?，土地征收費(fèi)應(yīng)該在集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人之間進(jìn)行合理的分配。但在實(shí)際中，多數(shù)地方的征地補(bǔ)償費(fèi)分配的大致比例是：農(nóng)民得10％～15％，集體得25％～30％，地方政府及其機(jī)構(gòu)得60％～70％。作為享有土地權(quán)益的農(nóng)民，僅得到了土地收益的極少部分，這明顯有失公平。法律雖規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并不等于農(nóng)民集體，它只能算作農(nóng)民集體的代理人，對(duì)于農(nóng)民集體的利益，它只有代言的義務(wù)和代理的責(zé)任，不應(yīng)有占有和使用的權(quán)利。

二根源所在——政府角色不當(dāng)

我國土地征收法律制度缺陷的存在，其深層根源是政府在農(nóng)村土地征收過程中所扮演的角色不當(dāng)。

1行政主體——政府的土地征收者角色

政府在農(nóng)村土地征收的過程中，既然扮演著土地征收者的角色，那么，政府就會(huì)盡可能使自己的土地征收行為進(jìn)行的順利。

土地征收目的的合法性是啟動(dòng)土地征收法律程序的前提，我國《憲法》所規(guī)定的征收土地唯一合法的理由只能是出于“公共利益的需要”，但現(xiàn)實(shí)中一些單位或個(gè)人的經(jīng)營性用地也需通過征收農(nóng)村土地而取得國有土地使用權(quán)，因此政府不但沒有通過立法解釋準(zhǔn)確界定“公共利益”的范圍，反而在《土地管理法》中做出了實(shí)質(zhì)上違反《憲法》立法意圖的法律規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”，“依法申請(qǐng)使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體的土地”。土地征收目的的泛化，可以使政府擁有更多的理由“合法掠奪”農(nóng)民集體土地。

政府既然是土地征收者，那么與被征收者自然是相對(duì)立的，這便是我國關(guān)于農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體虛位問題為何久久未能解決的原因?！稗r(nóng)民集體”的界定模糊，并不一定是政府沒有意識(shí)到，而是因?yàn)檎疄榱私档驼魇辙r(nóng)村土地的成本與減小征收阻力。因?yàn)橐坏┐_認(rèn)了農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，政府征收土地的成本必然增加，阻力也定會(huì)增大。政府作為土地征收者。對(duì)于哪塊地要征，哪塊地不征，具有土地利用規(guī)劃的決策權(quán)，農(nóng)民集體不得阻礙政府，農(nóng)民完全處于弱勢(shì)地位。而且對(duì)于土地征收補(bǔ)償價(jià)格的規(guī)定，政府還擁有最后的“定價(jià)權(quán)”。這使得農(nóng)民作為土地權(quán)利的享有者卻缺乏了發(fā)言權(quán)。

2市場(chǎng)主體——政府的土地供應(yīng)者角色

政府在扮演土地征收者角色的同時(shí)，還扮演著土地唯一

供應(yīng)者的角色。政府實(shí)行征地“計(jì)劃化”與供地“市場(chǎng)化”雙軌制，壟斷了土地的一級(jí)交易市場(chǎng)，出現(xiàn)了“強(qiáng)制低價(jià)征收土地，壟斷高價(jià)賣出土地”的現(xiàn)象。

據(jù)陜西許小平律師事務(wù)所對(duì)農(nóng)村土地征收情況的調(diào)查，西安市長安區(qū)某村征收時(shí)每畝耕地8 000元。拍賣時(shí)每畝14萬元，其差價(jià)近20倍。浙江省上虞市百官鎮(zhèn)梁家山村的土地，政府拍賣時(shí)的價(jià)格是100多萬元一畝，而農(nóng)民的征地補(bǔ)償安置費(fèi)只有2.5萬元一畝，其差價(jià)超過40倍。1998年，洛陽市郊區(qū)征地50畝。征地費(fèi)用是每畝33萬元，而農(nóng)民拿到手里的只是賠償每畝地青苗補(bǔ)償費(fèi)1000元，其余征地款全進(jìn)了鎮(zhèn)政府的錢庫。

政府集行政主體與市場(chǎng)主體于一身，同時(shí)扮演土地征收者和土地供應(yīng)者的角色，再加之“一征一賣”的過程中巨大利益空間的驅(qū)動(dòng)，很容易造成土地征收權(quán)力的濫用，侵害農(nóng)民的合法權(quán)益，嚴(yán)重影響政府在人民群眾心中的形象。

三政府角色的合理轉(zhuǎn)變

要轉(zhuǎn)變政府在土地征收過程中的雙重角色，就應(yīng)該放開土地交易市場(chǎng)，可僅僅如此，卻又會(huì)斬?cái)嗾睦鎭碓?，政府出于“?jīng)濟(jì)人”心理必然不會(huì)容許。所以要設(shè)計(jì)出另一條既能使政府受益，而又不損害其他相關(guān)方利益的兩宜之策。

1“公共利益”用地——政府為征購者角色

必須嚴(yán)格區(qū)分《憲法》規(guī)定的“公共利益”與現(xiàn)實(shí)中“非公共利益”，明確“公共利益”的范圍，采取不同方式取得土地。政府只負(fù)責(zé)“公共利益的需要”的土地取得領(lǐng)域，但在具體操作中也要進(jìn)行相應(yīng)的改革。

首先，“公共利益”用地應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類：(1)軍事用地；(2)國家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；(3)能源、交通用地；(4)公共設(shè)施用地；(5)國家重點(diǎn)工程用地；(6)公益及福利事業(yè)用地；(7)水利、環(huán)境保護(hù)用地；(8)監(jiān)獄、勞教所、戒毒所等特殊用地；(9)其他公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。對(duì)于上述公益性用地，仍然由政府出面取得，但取得的方式應(yīng)由土地征收形式轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋卣髻徯问?，在原土地征收法律程序與土地補(bǔ)償費(fèi)價(jià)格構(gòu)成方面做出相應(yīng)的突破。

借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，相對(duì)合理的土地征收程序一般遵循如下步驟：(1)預(yù)先通告；(2)政府方對(duì)征收財(cái)產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估；(3)向被征收方送交評(píng)估報(bào)告并提出補(bǔ)償價(jià)金的初次要約，被征收方可以提出反要約；(4)召開公開的聽證會(huì)，說明征收行為的必要性和合理性，如果被征收方對(duì)政府的征收本身提出質(zhì)疑。可以提出司法挑戰(zhàn)，迫使政府放棄征收行為；(5)如果政府和被征收方在補(bǔ)償數(shù)額上無法達(dá)成協(xié)議，通常由政府方將案件送交法院處理。為了不影響公共利益，政府方可以預(yù)先向法庭支付一筆適當(dāng)數(shù)額的補(bǔ)償金作為定金，并請(qǐng)求法庭在最終判決前提前取得被征收財(cái)產(chǎn)。除非財(cái)產(chǎn)所有人可以舉證說明該定金的數(shù)額過低，法庭將維持定金的數(shù)額不變；(6)法庭要求雙方分別聘請(qǐng)的獨(dú)立資產(chǎn)評(píng)估師提出評(píng)估報(bào)告并在法庭當(dāng)庭交換；(7)雙方最后一次進(jìn)行補(bǔ)償價(jià)金的平等協(xié)商，為和解爭取最后的努力；(8)如果雙方不能達(dá)成一致，將由普通公民組成的民事陪審團(tuán)來確定“合理的補(bǔ)償”價(jià)金數(shù)額；(9)判決生效后，政府在30天內(nèi)支付補(bǔ)償價(jià)金并取得被征收的財(cái)產(chǎn)。

結(jié)合我國具體國情，首先應(yīng)該使農(nóng)民集體完全地享有土地所有權(quán)，而不應(yīng)予以限制，土地征收過程中，政府對(duì)失地農(nóng)民土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，應(yīng)該以土地的市場(chǎng)價(jià)格購買，將“土地征收”變?yōu)椤巴恋卣髻彙薄Ｒ蛔种?，卻是公平價(jià)值的具體體現(xiàn)。政府和農(nóng)民集體雙方各自聘請(qǐng)獨(dú)立的資產(chǎn)評(píng)估師對(duì)土地的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估，在此價(jià)格基礎(chǔ)上，雙方再通過平等協(xié)商確定最后的土地征購價(jià)格。其次在土地征購的“必要性和合理性”的聽證程序方面，政府必須對(duì)征購?fù)恋氐谋匾宰龀龊侠聿⒆屓诵欧恼f明，能不征就不征，能征差地就不浪費(fèi)好地。

上述改革的進(jìn)行需要一個(gè)前提條件，在我國現(xiàn)階段農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體虛位的情況下。還沒有與政府相對(duì)的真正市場(chǎng)交易主體。我們應(yīng)該先使“農(nóng)民集體”具體化、確定化，讓“農(nóng)民集體”真正獨(dú)立地行使土地權(quán)利，真真切切地代表農(nóng)民，維護(hù)其合法權(quán)益。

2“非公共利益”用地——政府為征稅者角色

我國單位和個(gè)人的建設(shè)用地，雖屬于非公共利益，但也是使用的國家征收而來的農(nóng)民集體土地，這具有違憲嫌疑。那么，非公共利益的建設(shè)用地需要使用農(nóng)民集體土地的，合法取得途徑在哪里?

在我國目前的土地征收制度模式下，是找尋不到的。因?yàn)檎旧鲜寝r(nóng)民集體土地的唯一“買家”。由于根本不存在一個(gè)土地交易市場(chǎng)和一個(gè)基本上得到公認(rèn)的土地市場(chǎng)價(jià)格。土地交易灰色區(qū)間的擴(kuò)大，使得監(jiān)管者難以有效地運(yùn)用相關(guān)法律，來判斷地方政府行為的合法性。僅僅采用行政手段來約束各級(jí)政府，便會(huì)加劇政府內(nèi)部為了得到行政審批許可而進(jìn)行的政治博弈，使得土地交易更為不透明，實(shí)際交易的公平性無從談起。所以，農(nóng)村土地交易應(yīng)該市場(chǎng)化，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，由“新型農(nóng)民集體”和開發(fā)商直接進(jìn)行土地交易。政府只作為征稅者對(duì)其在土地交易過程中產(chǎn)生的土地增值收益進(jìn)行征稅。

開發(fā)商購買土地后應(yīng)依法向政府申請(qǐng)國有土地使用權(quán)證，政府只需審批，然后將土地轉(zhuǎn)為國有土地。只要土地交易市場(chǎng)形成，土地市場(chǎng)價(jià)格信息公開，開發(fā)商侵犯農(nóng)民以及村集體侵犯農(nóng)民利益的情況都會(huì)得到有效遏制。因?yàn)檗r(nóng)民集體自己與開發(fā)商直接進(jìn)行土地交易，農(nóng)民集體必然按照市場(chǎng)價(jià)格出售土地，而非按原土地使用價(jià)值的價(jià)格出讓，這可以大大增加農(nóng)民集體的土地收益，政府這時(shí)僅以征稅者的身份出現(xiàn)，對(duì)農(nóng)民集體在出賣土地過程中得到的土地增值收益進(jìn)行征稅也是合理的。由于農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地過程中價(jià)值大增的一個(gè)重要原因，是來自于城市基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而非土地原使用者的投資，所以此種稅的稅率可以相應(yīng)加大，以實(shí)現(xiàn)各方利益基本平衡。

政府對(duì)土地收益增值稅的征收，必須是對(duì)農(nóng)村土地交易價(jià)格與其農(nóng)業(yè)使用價(jià)值的差額，農(nóng)村土地使用價(jià)值是當(dāng)?shù)匚磥砣舾赡?至少是土地承包期30年)平均農(nóng)業(yè)利用純收益的貼現(xiàn)值，如果差額為負(fù)值則不予征收，差額為正值則根據(jù)實(shí)際差額實(shí)行累進(jìn)征稅。這樣做是因?yàn)檗r(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地后，失地農(nóng)民失去了維持生計(jì)的土地，必須保證失地農(nóng)民處境不惡化。從長遠(yuǎn)來看，考慮到城市土地開發(fā)的總量限制，城市基本建設(shè)資金要逐步從農(nóng)村土地交易的收益增值稅轉(zhuǎn)移到以城市房地產(chǎn)為稅基的財(cái)產(chǎn)稅，建立以財(cái)產(chǎn)稅為基礎(chǔ)的地方政府稅基。