三峽移民：在探索中完善

靳　秒

“在三峽工程建設(shè)和移民搬遷期間,采取了一系列措施,取得了明顯成效??三峽移民工作是我國水庫移民工作發(fā)展與進步的縮影?！?/p>

日前,就三峽移民安置及返流現(xiàn)象等相關(guān)問題,《中國新聞周刊》記者書面采訪了國務(wù)院三峽辦移民安置規(guī)劃司的相關(guān)負責人,就一些外界關(guān)心的問題,給出了來自官方的權(quán)威解答。

中國新聞周刊:三峽移民政策是何時出臺的?出臺的背景是什么?

規(guī)劃司負責人:黨中央、國務(wù)院高度重視三峽移民工作,相繼制定出臺了一系列政策。在1992年4月3日全國人民代表大會第七屆五次會議審議通過了興建長江三峽工程建設(shè)決議后,國務(wù)院于1993年8月19日頒布《長江三峽工程建設(shè)移民條例》(后于2001年2月21日修訂頒布),移民條例確定了移民安置、安置區(qū)及淹沒區(qū)管理、移民資金使用管理和監(jiān)督、扶持措施等一系列政策措施。1994年7月國務(wù)院三峽建委辦公室批準的《長江三峽工程水庫淹沒處理及移民安置規(guī)劃大綱》,具體規(guī)定了農(nóng)村移民安置、城鎮(zhèn)遷建、工礦企業(yè)搬遷、專業(yè)項目復建等方面的安置標準、建設(shè)標準及補償標準。

水庫移民安置是一項十分艱巨的工作。三峽水庫淹沒處理及移民安置涉及范圍廣,移民數(shù)量大,持續(xù)時間長,具有特殊的復雜性和艱巨性,是一項復雜的系統(tǒng)工程。三峽庫區(qū)是國家連片貧困區(qū)之一,人多地少,開墾過度,出臺移民政策措施,有利于規(guī)范移民搬遷建設(shè)工作,保護移民合法權(quán)益,促進移民搬遷安置與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的結(jié)合,對確保三峽工程順利興建和實現(xiàn)移民“搬得出、安得穩(wěn)、逐步能致富和長治久安”十分重要。

中國新聞周刊:三峽移民的搬遷(安置)形式有哪些?

規(guī)劃司負責人:三峽移民搬遷安置涉及農(nóng)村移民安置、城鎮(zhèn)移民遷建和工礦企業(yè)搬遷等類型。其中農(nóng)村移民人口約占40%,城鎮(zhèn)移民人口約占60%。農(nóng)村移民安置涉及到移民的生產(chǎn)生活兩個方面,生產(chǎn)安置方式主要有農(nóng)業(yè)安置、二三產(chǎn)業(yè)安置和自謀職業(yè)安置,生活安置結(jié)合生產(chǎn)安置進行。移民安置方式多樣,實施了就地安置與異地安置、集中安置與分散安置、政府安置與移民自找門路安置相結(jié)合。移民首先在本縣、區(qū)安置;本縣、區(qū)安置不了的,由湖北省、重慶市人民政府在本行政區(qū)域內(nèi)其他市、縣、區(qū)安置;湖北省、重慶市安置不了的,在其他省、自治區(qū)、直轄市安置。

城鎮(zhèn)移民涉及到城鎮(zhèn)純居民和單位職工。城鎮(zhèn)純居民不僅有住房安置,還有經(jīng)營性門面補償。對住房安置主要結(jié)合住房制度改革進行,采取統(tǒng)一建房、聯(lián)合建房和自主建房等形式,補償資金落實到移民戶,由移民自主選擇建房形式。經(jīng)營性門面,采取原面積還建和一次性貨幣補償。搬遷單位職工的住房由其主管部門負責安置落實。對于農(nóng)村移民、搬遷移民中的困難群體,國家還給予了一定補助,由當?shù)卣撠煴Ｕ掀浠咀》啃枰?/p>

工礦企業(yè)搬遷建設(shè)結(jié)合技術(shù)改造進行,有的還與企業(yè)重組結(jié)合。期間,根據(jù)國家環(huán)保政策要求,與全國同步對其中技術(shù)落后、浪費資源、產(chǎn)品質(zhì)量低劣、污染嚴重的企業(yè),依法實行兼并、破產(chǎn)或者關(guān)閉。對破產(chǎn)、關(guān)閉的搬遷工礦企業(yè),國家給予了專項政策,核銷其不良債務(wù),由有關(guān)地方人民政府妥善安排破產(chǎn)、關(guān)閉企業(yè)職工和離退休人員的基本生活。

中國新聞周刊:移民外遷的考慮是何時提出的?何時開始實施?

規(guī)劃司負責人:三峽庫區(qū)人多地少,基礎(chǔ)性矛盾突出,經(jīng)濟欠發(fā)達,環(huán)境容量非常緊張。在三峽工程可行性研究階段,提出了立足庫區(qū)、擴大安置區(qū)范圍的方式擴大環(huán)境容量,實施就地后靠安置。

1992年10月,三峽庫區(qū)移民安置規(guī)劃試點工作在秭歸縣進行,通過對秭歸縣內(nèi)移民安置區(qū)進行移民安置環(huán)境容量分析,認為本縣安置難度很大,需要適度外遷。1994年7月,國務(wù)院三建委辦公室批準的《長江三峽水庫淹沒處理及移民安置規(guī)劃大綱》明確指出,農(nóng)村移民盡可能在本組、本村、本鄉(xiāng)實行就地、就近安置;若安置不了,可在全縣內(nèi)統(tǒng)籌規(guī)劃安置,若本縣安置確實有困難,可由上級統(tǒng)籌,在鄰縣或外省安置。1997年完成的三峽庫區(qū)移民安置規(guī)劃確定了需出縣外遷安置農(nóng)村移民8.25萬人。1999年5月國務(wù)院對農(nóng)村移民安置政策進行重大調(diào)整,從過去強調(diào)“以土為本、就地后靠”為主,調(diào)整為“鼓勵和引導更多農(nóng)村移民外遷安置”,至此,農(nóng)村移民外遷安置作為主要安置方式被確定下來。

三峽移民外遷工作是先行試點再全面推行的。1995年4月,湖北省在秭歸縣進行了移民出縣外遷安置試點,將58戶184名農(nóng)村移民遷往湖北省宜昌市伍家崗南灣村安置。爾后,重慶市在國務(wù)院三峽建委原移民開發(fā)局的協(xié)調(diào)下,也進行了農(nóng)村移民外遷安置試點工作。1999年5月,國務(wù)院出臺鼓勵鼓勵農(nóng)村移民外遷安置政策后,當年8月,重慶市進行了云陽縣市內(nèi)外遷安置試點,將5000多人遷往重慶市江津區(qū)油溪鎮(zhèn)安置。2000年8月17日,重慶市云陽縣150戶639名移民外遷安置到上海市崇明島落戶,標志著政府組織的出省市外遷工作正式推進。按照國務(wù)院會議精神,東部沿海地區(qū)和長江流域的上海、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、江西、安徽、湖南、湖北、四川等11個省市,接受重慶市外遷移民。同時,在湖北省、重慶市非庫區(qū)區(qū)縣,安排部分本省市內(nèi)的外遷移民。

中國新聞周刊:移民外遷在當時有何必要性或緊迫性?

規(guī)劃司負責人:三峽庫區(qū)人多地少,墾殖率為全國平均水平的200%,水土流失比較嚴重,資源環(huán)境容量緊張。三峽水庫淹沒部分耕園地后,百萬移民就地后靠搬遷安置更增加了庫區(qū)生態(tài)環(huán)境的壓力。特別是57萬農(nóng)村移民,如果全部就地后靠安置,將加劇人地矛盾,不僅難以真正恢復生產(chǎn),實現(xiàn)安居樂業(yè),而且會影響生態(tài)環(huán)境保護大局。加之三峽庫區(qū)地形地質(zhì)條件復雜,過多的人類活動將可能誘發(fā)次生地質(zhì)災(zāi)害。因此,實施移民外遷非常必要,且十分緊迫。

鼓勵和引導更多的農(nóng)村移民外遷,符合三峽庫區(qū)實際,代表移民群眾的長遠利益,得到廣大移民群眾的理解和支持。移民外遷不僅為移民提供了一個比原有生產(chǎn)、生活環(huán)境優(yōu)越的生存空間,為今后發(fā)展生產(chǎn)、逐步致富創(chuàng)造更好的條件,而且可緩解庫區(qū)人口與土地資源的矛盾,有利于庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護,促進庫區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

中國新聞周刊:迄今為止,三峽移民外遷人數(shù)是多少?

規(guī)劃司負責人:截止2008年底,政府組織和自主外遷的移民共計19.7萬人。

中國新聞周刊:在制定三峽移民政策的同時,政府有沒有考慮到可能產(chǎn)生的一些問題?有沒有做一些預防措施?

規(guī)劃司負責人:三峽工程移民政策,是長期實踐探索逐步完善的。1985年始進行了八年移民試點,1986年至1989年進行了三峽工程論證和可行性研究,1993年開始移民安置規(guī)劃,在上述工作基礎(chǔ)上,出臺的移民政策在當時是比較完善的,盡管如此,在實施過程中,隨著經(jīng)濟社會發(fā)展也與時俱進進行了調(diào)整?？傮w來看,在制定移民政策時,借鑒以往水庫移民經(jīng)驗教訓,預計的問題主要有:一是移民政策實施過程中的物價變化、政策法規(guī)變化以及規(guī)劃設(shè)計方案調(diào)整,可能影響搬遷安置和移民利益,采用的對策是針對物價和規(guī)劃設(shè)計方案變化,分別采用 “靜態(tài)控制、動態(tài)管理”和依據(jù)增加的任務(wù)適時調(diào)增資金的辦法,較好地處理了這一問題。二是對于移民搬遷安置過程中的地質(zhì)災(zāi)害、生態(tài)環(huán)境問題,論證中很多專家學者表示了擔憂,實施時國家出臺了地質(zhì)災(zāi)害防治、水污染防治政策,也取得了較好效果。三是針對社會和部分群眾關(guān)心的補償資金政策兌現(xiàn)和擠占挪用問題,采用了公開政策,使移民知情;通過建立移民資金監(jiān)督網(wǎng),采取審計、稽察、綜合監(jiān)理等一系列制度,加強規(guī)劃、計劃管理等預防措施,避免了被擠占挪用。國家審計署連續(xù)審計表明,三峽工程移民資金管理是規(guī)范的,移民政策執(zhí)行情況總體較好。

中國新聞周刊:時至今日,當初擔心的問題有沒有浮現(xiàn)?如何解決?

規(guī)劃司負責人:三峽工程論證及可行性研究中,對三峽工程建設(shè)帶來的影響進行了充分論證,當時還擔心以下問題:一是百萬移民能否如期完成搬遷安置,能否得到妥善安置,是否會出現(xiàn)次生貧困問題,移民投資能否打得住,是否會出現(xiàn)投資“無底洞”;二是三峽水庫形成后,水庫水體流速減緩,納污能力下降,水質(zhì)是否會惡化;三是三峽庫區(qū)是地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū),水庫建成后因水深增加、水位漲落幅度加大,是否會誘發(fā)新的地質(zhì)災(zāi)害問題。在三峽工程建設(shè)和移民搬遷期間,已經(jīng)采取了一系列措施,取得了明顯成效,這些問題總體控制在論證和可行性研究范圍之內(nèi),控制效果總體好于預期。

但是,客觀地評價,解決上述問題取得的成效還是階段性的。有些問題還需要經(jīng)過較長時間運行才能逐步認知,且處理這些問題需要較長時間。

中國新聞周刊:應(yīng)該怎么看待三峽工程?三峽移民工作今后如何開展?

規(guī)劃司負責人:三峽工程是當今世界上最大的水利樞紐工程,具有防洪、發(fā)電、改善航運等巨大綜合效益。經(jīng)過17年建設(shè),三峽工程初步設(shè)計任務(wù)已如期完成,其巨大綜合效益逐步顯現(xiàn)。中國工程院階段性評估結(jié)論認為,三峽工程規(guī)模宏大、效益顯著、影響深遠、利多弊少、利大于弊,是一個偉大的工程。我們完全同意這一評估意見。

目前,初步設(shè)計規(guī)劃的移民任務(wù)已如期完成,移民搬遷建設(shè)使庫區(qū)城鎮(zhèn)面貌煥然一新,人居環(huán)境顯著改善,庫區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化,初步具備了進一步發(fā)展的良好基礎(chǔ)和發(fā)展條件?？梢钥隙ǖ卣f,三峽工程對庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有重要促進作用。同時,三峽工程綜合效益還具有拓展的潛力和條件。

三峽移民工作也是我國水庫移民工作發(fā)展與進步的縮影。三峽移民安置遵循開發(fā)性移民方針,在國內(nèi)第一次引入環(huán)境容量的概念,根據(jù)庫區(qū)生態(tài)承載能力,按照可持續(xù)發(fā)展要求制定移民安置規(guī)劃和有關(guān)政策。在移民安置方式上,著力推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,加強職業(yè)教育培訓,探索了完善移民社會保障的試點,促進了124.55萬移民的搬遷安置及其生產(chǎn)生活恢復。

在三峽移民搬遷安置任務(wù)完成后,按照科學發(fā)展觀和全面建設(shè)小康社會目標要求,庫區(qū)在移民安穩(wěn)致富、生態(tài)環(huán)境保護、地質(zhì)災(zāi)害防治等方面還面臨一些問題,這些問題關(guān)系到移民和庫區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展,關(guān)系到三峽工程綜合效益的可持續(xù)發(fā)揮。黨中央、國務(wù)院針對三峽工程可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)作出開展后續(xù)工作的決策。通過后續(xù)工作,努力使庫區(qū)群眾基本生活有保障、勞動就業(yè)有著落、脫貧致富有盼頭,將把庫區(qū)建設(shè)成為生態(tài)良好、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)的和諧穩(wěn)定新庫區(qū)。對此,我們充滿信心?！?/p>