論法治背景下行政權(quán)力的高效運行

張　明

摘要：行政權(quán)力如何運行對社會和經(jīng)濟的發(fā)展有很大影響，正確行使行政權(quán)力的目標(biāo)是要推進市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善，提高政府的行政效率，本文在關(guān)注行政法對行政權(quán)力高效運行的保障的同時。提出了提高行政權(quán)力運行效率的幾點建議，包括完善行政立法、健全執(zhí)法機制和加強行政工作方式改革。

關(guān)鍵詞：法治；行政權(quán)力；行政效率

中圖分類號：D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-0544(2009)09-0143-03

現(xiàn)代行政法特別強調(diào)防止行政專權(quán)，保障公民、法人或其他組織的權(quán)利與自由。然而，現(xiàn)代社會關(guān)系日益紛繁復(fù)雜，行政機關(guān)作為公共權(quán)力代表和執(zhí)行者為維護公共利益又需要保持行政權(quán)力高效率的運行，以適應(yīng)民眾需要和社會發(fā)展。在法治環(huán)境下，必然要對行政權(quán)力進行有效的監(jiān)督和制約，一方面要限制它，另一方面又要保證其正常高效運行，應(yīng)當(dāng)尋求二者最佳的契合。

一、法治與行政價值目標(biāo)比較

(一)法治的價值目標(biāo)

1法律至上。法律至上是法治精神最基本的價值取向。法律的至上地位意味著法的普遍性，不僅要求全體社會成員嚴(yán)格遵守法律，更要求行使公共權(quán)力的主體在法律的框架和范圍內(nèi)行事，其運用公共權(quán)力的行為必須嚴(yán)格依法進行?！胺ㄖ问侵刚麄€社會制定良好的法律并使其得到普遍遵守?！睂Ψ芍辽系匚徽嬲奶魬?zhàn)，不是來自普通公民，而是公共權(quán)力。如果公共權(quán)力的行使不在法律的支配和控制下。法律就無至上地位可言。

2制約權(quán)力。英國歷史學(xué)家阿克頓有一句名言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！比藗兎Q之為“阿克頓命題”?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！睓?quán)力都是由擁有權(quán)力的個人行使的。獨立存在的每一個個體都是具有自己獨立思維和相對利益的，權(quán)力擁有者在總體上都有一種背離集體或公眾的傾向。對他們的制約就成為必要的。在制約機制中，最有效的制約手段是法律制度，這是由兩個主要因素決定的。一是任何權(quán)力的行使一般都以法律制度作為根據(jù)的，并以法律制度作為對權(quán)力行使的方式與軌跡；二是在制約權(quán)力的規(guī)范中只有法律具有國家強制力作保證。并具有公認(rèn)公知的特點。

3保障權(quán)利。在民主與法治的國家，權(quán)利總是被法律強調(diào)和保護：在專制與集權(quán)的國家，權(quán)利總是被踐踏和拋棄。權(quán)利是權(quán)力的基礎(chǔ)，權(quán)利本身往往難以自我保護，需要由權(quán)力予以保護。

(二)行政管理的價值目標(biāo)

1效率至上。行政效率指國家行政機關(guān)及其行政人員從事行政管理活動的產(chǎn)出同所消耗的人力、物力、財力等要素之間的比率關(guān)系。追求效率是行政管理首要的也是基本的要求。從威爾遜提出創(chuàng)立行政學(xué)這門學(xué)科以來，效率就成為行政管理的核心價值。行政效率的基本內(nèi)容是：首先，行政活動應(yīng)貫徹經(jīng)濟原則。這就要求行政活動要以最小成本獲得較大收益。其次，行政活動應(yīng)有一定的靈活性。體現(xiàn)為行政主體被賦予一定程度上的自由裁量權(quán)。再次，行政程序具有可操作性和規(guī)范性。避免行政程序參與人無所適從，因而影響行政活動的效率。除了行政決策和執(zhí)行要追求效率，行政組織、人事制度、獎罰制度、領(lǐng)導(dǎo)體制、財政制度的改革都是為了提高效率。

2兼顧公正。公正，作為法律的基本價值之一，對法律的影響是相當(dāng)廣泛的。涉及到立法、執(zhí)法、司法、守法等諸多環(huán)節(jié)。行政公正是憲法的基本要求，也是行政法的一項基本原則?！靶姓瓌t要求決策者在制定普遍政策與處理具體案件的過程中保持中立，不帶有偏私或成見，否則，決策者就很有可能做出不公正的決定，其參與決定的資格將會被取消?！惫谛姓ㄖ兄饕竾?yán)格依法行政，不偏不倚、保持中立，它是指行政機構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格依法行政，不在行政過程中隨意摻入行政機構(gòu)或官員自己的價值選擇。而是盡可能準(zhǔn)確地執(zhí)行法律規(guī)定的價值選擇。

法治的價值側(cè)重于公平正義，實現(xiàn)社會的公平正義和有序；而行政的價值側(cè)重于效率，實現(xiàn)行政權(quán)力的高效運行。行政公正與效率在一定程度上存在著沖突。一方面，行政機關(guān)執(zhí)行自己的行政意志，雖提高了行政效率，但卻削弱了對行政意志正當(dāng)性的監(jiān)控，與行政公正原則相違背。倘若行政意志非法，就會影響到相對人的正當(dāng)利益。而且，行政公正要求行政過程合理、公正，行政過程因而變得小心謹(jǐn)慎。這就會使行政活動的效率受到一定損害。另一方面，從效率原則出發(fā)，行政效率的根本要求就是從最少的投入中獲得最大的有效收益，意味著自然資源、社會資源和人文資源的價值最大化。行政效率要求行政過程應(yīng)是一個經(jīng)濟、便捷的過程，盡可能減少行政過程的成本消耗，反映在程序法上則是要求簡易、迅速、及時、靈活及一定的自由裁量權(quán)，而這就可能影響到行政公正。

公平正義，作為人類幾個世紀(jì)以來孜孜不倦的追求目標(biāo)，其歸根結(jié)底就是公平的分配人類社會創(chuàng)造的和可供分配、使用的一切財富。法律的目的是正義，但正義并不是指個人德行，它也并不是意味著人們之間的理想關(guān)系，我們以為它有著那樣一種關(guān)系的調(diào)整行為的安排，它能使生活物質(zhì)和滿足對于享有某些東西和做出某些事情的各種要求的手段。能在最小阻礙和浪費的條件下盡可能多地予以滿足。一個社會只有當(dāng)效率機制充滿活力、經(jīng)濟增長、社會發(fā)展，其所實現(xiàn)的公平正義才具有品德和價值。對效率的追求并不必然意味著公平追求的排斥。從最終價值來看。公平是法的第一追求，效率是第二追求；而從現(xiàn)實需要來看，效率的優(yōu)先發(fā)展比片面追求公平正義具有更深遠(yuǎn)的意義。社會財富的公平分配有利于激勵公眾，促進社會效率的提高；而社會效率的提高有利于公正在社會更大范圍內(nèi)的實現(xiàn)。公正是效率的根本保證，效率是公正的必要條件。當(dāng)代社會公平正義的確定，需要借助效益來予以考量。正如波斯納所說：“公正在法律中的第二個意義就是效益?！?/p>

在行政權(quán)力運行過程中，作為社會進步與發(fā)展的推動器的法律不應(yīng)局限與追求分配的公平、權(quán)利的保障，而忽視了社會整體效益的創(chuàng)造。法律是社會關(guān)系的調(diào)整器，這是法的保守方面的作用，而就法的革命性而言。法應(yīng)是社會財富的創(chuàng)造者。基于行政資源的稀缺與不足這一現(xiàn)象。如果能以最少量的資源創(chuàng)造出最多的利益，即實現(xiàn)了最大的公正。毫無疑問，如果行政權(quán)力的運行毫無效率或者效率低下，則意味著有限的資源被浪費了，自然沒有公正可言。判斷一項活動是不是公正或“好”，應(yīng)看它是否有利于國民收入提高來衡量的經(jīng)濟效益。因此，在法治狀態(tài)下，公正和效率，應(yīng)當(dāng)是“魚和熊掌應(yīng)當(dāng)兼得”。

二、行政法對行政權(quán)力高效運行的保障

法治是人類文明與社會發(fā)展進步的一個重要標(biāo)志。也是當(dāng)今世界各國政治發(fā)展與行政改革的大勢所趨。迄今為止，在人類社會發(fā)展的歷史上，有效的制度安排通常是在現(xiàn)代法治社會中完成的。在社會公共生活中，處于分配社會與自然資源的主導(dǎo)地位的政府，擁有人們或他們的代表委托

的并且以國家強制力為后盾的權(quán)力。如果這種權(quán)力不能得到及時地監(jiān)督和有效地制約，公民合法的權(quán)利和權(quán)益便有來自多方面侵蝕的潛在危險。但過多的限制政府的權(quán)力，將其變?yōu)椤坝邢拚?，必然將?dǎo)致其行政管理效率降低無法成為“有效政府”。故此，行政法應(yīng)當(dāng)對行政權(quán)力的高效運行予以保障。

(一)行政實體法對行政權(quán)力高效運行的保障

行政實體法通過對實施管理的行政主體、權(quán)限、以及管理方法和手段等的規(guī)定。來明確行政主體該如何實施對某項事物的管理。這樣。使行政主體在行政活動中有明確的法律依據(jù)。便于行政管理活動的順利展開。確保了行政主體的行政執(zhí)行效率，確保了更好的實現(xiàn)行政權(quán)力的公信力和執(zhí)行力。同時行政實體法也規(guī)定了大量的行政相對人義務(wù)。對相對人的某些權(quán)利予以限制，避免行政相對人權(quán)利濫用，耗費行政資源，影響行政效率。

(二)行政程序法對行政權(quán)力高效運行的保障

從表面上看，行政程序法的設(shè)計和設(shè)置就是為了限制行政主體的任意行為，似乎強調(diào)了公平的價值目標(biāo)，而犧牲效率，似乎與確保行政權(quán)力高效運行背道而馳?！耙环矫嬖O(shè)置程序使行政行為多一些程序和步驟。運行速度變慢；另一方面行政行為因程序違法會導(dǎo)致行政或司法救濟。似乎對行政主體更加不利，更不利于行政效率的提高。”實質(zhì)上，行政程序的設(shè)置確保了行政權(quán)力的安全高效運行，只有將行政權(quán)力運行置于行政程序的安全軌道之中，才能保證行政管理目標(biāo)的有效實現(xiàn)，與行政權(quán)力本質(zhì)相適應(yīng)。由于行政權(quán)力所管理的社會經(jīng)濟對象紛繁復(fù)雜，行政機關(guān)及其執(zhí)法人員無法全部掌握其完善處理方法，通過科學(xué)指定的法律法規(guī)制定完善的行政程序，預(yù)定出行政權(quán)力的運行方式、方法和步驟，有利于將行政權(quán)力規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。

第一，行政程序能夠保證行政權(quán)力主體在保證行政手段正確的前提下，選擇效率最大化的手段。在行政權(quán)力的運行過程中，行政權(quán)力主體通過各種行政手段直接作用與行政權(quán)力客體，行政手段是否體現(xiàn)公正性和效率性。不僅關(guān)系到行政權(quán)力運行的速度，而且還直接影響到行政權(quán)力運行的結(jié)果。通過行政程序法事先將效率最優(yōu)的手段預(yù)先確定下來作為行政主體所遵循的準(zhǔn)則，這樣就可以彌補行政權(quán)力主體認(rèn)知能力和操作經(jīng)驗等方面的欠缺，確保能夠選擇到效率最優(yōu)的手段。行政權(quán)力主體選擇的行政手段的效率性固然重要，但與此相比，選擇的行政手段的正當(dāng)性就更為重要。如果行政權(quán)力主體為了實現(xiàn)管理目標(biāo)忽視手段的公正性而不擇手段，就無法得到公正的行政權(quán)力運行結(jié)果，留下無窮貽害。因此，必須綜合考慮公平與效率的關(guān)系。力求公平與效率的平衡。有的手段雖然效率上可能并非最優(yōu)，但是卻體現(xiàn)了必要的正當(dāng)性，也可以將這類手段上升為程序，使之成為標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的手段，從而排斥其他正當(dāng)性不充分或者不正當(dāng)手段的適用。這實質(zhì)是通過程序的正當(dāng)性來保證行政權(quán)力運行結(jié)果的正確性。

第二，通過行政程序的規(guī)制作用來規(guī)范行政權(quán)力傳遞中介，控制行政權(quán)力運行過程，提高行政權(quán)力效能。行政權(quán)力覆蓋社會、經(jīng)濟生活諸多方面，權(quán)能較大，由高到低自上而下地運行，中間有若干傳遞中介。如果行政權(quán)力傳遞的中介增多，運行的過程就會增長，效能就必然要減弱。隨著行政權(quán)力向社會領(lǐng)域的全方位滲透，與此相適應(yīng)而產(chǎn)生的各級政府組織，如果機構(gòu)臃腫，層次繁多，就會出現(xiàn)人浮于事、效率低下的現(xiàn)象，行政權(quán)力就無法正常運行保障社會良性發(fā)展，反過來會阻礙社會的發(fā)展，造成社會資源的巨大浪費，不對于公共利益的推進。因此。應(yīng)當(dāng)通過程序法設(shè)置科學(xué)合理的行政權(quán)力運行制度，減少行政權(quán)力傳遞的中介?？刂菩姓?quán)力運行流程，提高行政權(quán)力的運行實效，以增大行政權(quán)力效能，最終達(dá)到行政權(quán)力的高效運行。

第三。通過行政程序規(guī)制作用確保行政權(quán)力的運行結(jié)果與行政權(quán)力本質(zhì)相適應(yīng)。行政權(quán)力客體是否對行政權(quán)力主體服從，服從度如何在很大程度上反映了行政權(quán)力運行結(jié)果的好壞。因此行政權(quán)力客體的服從度是判定行政權(quán)力運行結(jié)果如何的重要考量因素。行政權(quán)力客體的服從程度一方面受其自身因素的影響，例如。公民受教育程度的高低，個人擁有的物質(zhì)財富的多少，技能的強弱等，都會在很大程度上對行政權(quán)力主體行為的認(rèn)同與反應(yīng)程度及其行為能力產(chǎn)生影響；另一方面，要受行政權(quán)力客體對行政權(quán)力運行的參與程度及其反應(yīng)能否通過正式渠道發(fā)生反饋等因素的影響。為了更能夠使行政權(quán)力運行的結(jié)果與行政權(quán)力的本質(zhì)相一致。不僅要在行政程序的制度建設(shè)上為行政權(quán)力客體潛在能力的充分發(fā)揮創(chuàng)造必要條件。而且更重要的是，要制定出能夠使行政權(quán)力客體參與到行政權(quán)力運行中來的程序。使行政權(quán)力客體能夠通過正式的渠道對行政權(quán)力的運行做出反饋。這樣行政權(quán)力客體對行政權(quán)力主體的服從程度就會較高。行政權(quán)力運行的結(jié)果與行政權(quán)力的本質(zhì)才相適應(yīng)。

三、提高行政權(quán)力運行的效率

切實推進行政法治進程，已成為關(guān)乎行政改革成敗的關(guān)鍵。為此，我們務(wù)必著重做好如下幾點：

(一)完善行政立法

這是在法治狀態(tài)下提高行政效率的基礎(chǔ)。盡管我國近年來行政法制建設(shè)取得了較大成績。但同市場經(jīng)濟體制逐步確立和民主政治進一步發(fā)展的需要之間仍有一定差距。完善行政立法已成為當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)著重解決以下幾個問題：

第一，實體與程序并重，尤其要抓緊完善行政程序立法。行政行為程序化是行政法治的主要特征。如果僅有諸多行政實體法而無完善的行政程序規(guī)定予以配套，就談不上法制完備和真正的依法行政。行政效率也就喪失了法律層次的有效保障。從我國行政實踐來看，行政程序法以及行政實體法中程序性條款的嚴(yán)重不足。是導(dǎo)致行政效率較低的一個主要原因。

第二，嚴(yán)格控制自由裁量權(quán)的使用。行政自由裁量原則是指行政機關(guān)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)。根據(jù)具體情況將一般性原則或者條款適用于個案的一種最適當(dāng)?shù)倪x擇。它通過行政程序規(guī)范行政自由裁量權(quán)。使行政權(quán)有效率地行使?！白杂刹昧繖?quán)是行政權(quán)的核心?！蔽覈壳皩τ谛姓袨榈囊?guī)定過于原則。導(dǎo)致行政主體對于自由裁量的范圍難以準(zhǔn)確把握。在這種情況下一方面，在行政執(zhí)法過程中容易侵犯公民權(quán)利；另一方面。由于自由裁量權(quán)適用不當(dāng)也會造成行政資源的大量浪費。難以想象現(xiàn)代的政府可以沒有一種適當(dāng)控制的官方自由裁量權(quán)，法治的要義之一就是“政府必須根據(jù)公認(rèn)的、限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事”。自由裁量權(quán)的行使不光要合法，也應(yīng)該要合理。因此，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)通過國家立法予以規(guī)范，即要嚴(yán)格規(guī)定行政自由裁量權(quán)的使用條件、范圍、幅度和相應(yīng)的行政責(zé)任。此外，還應(yīng)當(dāng)提高立法質(zhì)量，避免行政法律法規(guī)過于繁瑣、晦澀，增強其易懂性和可操作性。

(二)要健全執(zhí)法機制

實現(xiàn)行政法治，提高行政效率除了要有完善的行政法律體系為基礎(chǔ)，還必須要有健全的執(zhí)法機制。嚴(yán)格行政執(zhí)法，自覺依法辦事，這是行政法治、提高行政效率的關(guān)鍵。

(三)加強行政工作方式的改革

正處于“轉(zhuǎn)型期”的中國社會，應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)代化科技手段對行政工作方式進行改革與創(chuàng)新，以此來提高行政效率。積極推行電子政務(wù)，有助于提高行政效率。降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。因此，加快推進電子政務(wù)發(fā)展，不僅是提高政府部門行政效率、降低行政成本的內(nèi)在要求。也是全面提高政府管理和服務(wù)水平，建立起行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的重要保障。現(xiàn)階段我國市場經(jīng)濟地位逐漸確立，對外開放力度不斷加大。各種社會經(jīng)濟活動紛繁復(fù)雜，亟需加強政府對經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的能力。通過充分利用科技信息手段，推行電子政務(wù)，一方面有利于行政部門準(zhǔn)確收集信息、及時處理數(shù)據(jù)、快速做出反應(yīng)，以此提高行政效率；另一方面，有利于政務(wù)公開透明，易于社會監(jiān)督，增強公民信任度，從而進一步提高行政公正水平。

責(zé)任編輯梅瑞祥