公用企業(yè)政府規(guī)制研究綜述

磨玉峰 盧 璟

中圖分類號(hào):F279 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

內(nèi)容摘要:本文從我國公用事業(yè)改革進(jìn)程中的政府規(guī)制出發(fā),以政府規(guī)制理論為基礎(chǔ),結(jié)合我國的實(shí)際,從公用企業(yè)政府規(guī)制的含義、理論基礎(chǔ)、類型及措施方面對其研究文獻(xiàn)進(jìn)行了整理歸納。這對于厘清我國公用事業(yè)領(lǐng)域政府規(guī)制的發(fā)展道路和方向,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,深化政府規(guī)制改革具有一定的理論和實(shí)踐意義。

關(guān)鍵詞:公用企業(yè) 政府規(guī)制 研究綜述

自世界各國的放松規(guī)制改革提出以來,關(guān)于公用企業(yè)政府規(guī)制(Government Regulation或Regulation)改革的理論研究和實(shí)踐日益增多,來自不同領(lǐng)域的專家、學(xué)者從理論與實(shí)踐、歷史與現(xiàn)實(shí)的不同角度進(jìn)行研討,公用企業(yè)政府規(guī)制改革的理論體系逐漸豐富和完善。

本文從我國公用事業(yè)改革進(jìn)程中的政府規(guī)制出發(fā),以政府規(guī)制理論為基礎(chǔ),結(jié)合我國的實(shí)際,從公用企業(yè)政府現(xiàn)行規(guī)制的含義、理論基礎(chǔ)、類型及措施方面對其研究文獻(xiàn)進(jìn)行了整理歸納。這對于厘清我國公用事業(yè)領(lǐng)域政府規(guī)制的發(fā)展道路和方向,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,深化政府規(guī)制改革具有一定的理論和實(shí)踐意義。

公用企業(yè)政府規(guī)制的含義

政府規(guī)制在多數(shù)場合又被稱為規(guī)制或行政規(guī)制。對于“規(guī)制”,目前尚沒有一個(gè)能夠被廣泛接受的權(quán)威定義?！缎屡翣柛窭追蚍山?jīng)濟(jì)辭典》認(rèn)為“規(guī)制”指“政府機(jī)構(gòu)對私人商業(yè)活動(dòng)施加各種經(jīng)濟(jì)控制措施。控制措施旨在控制企業(yè)的行業(yè)準(zhǔn)入與退出,控制企業(yè)對消費(fèi)者的商品與服務(wù)定價(jià)?！泵绹鴮W(xué)者維斯卡西等人認(rèn)為,政府規(guī)制是政府以制裁手段對個(gè)人或組織的自由決策的一種強(qiáng)制性限制。我國學(xué)者王俊豪認(rèn)為,政府規(guī)制是具有法律地位的、相對獨(dú)立的政府管制者(機(jī)構(gòu)),依照一定的法規(guī)對被管制者(主要是企業(yè))所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為。

公用企業(yè)的政府規(guī)制,是由行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的,直接干預(yù)公用企業(yè)所處行業(yè)的市場配置機(jī)制,或間接改變公用企業(yè)及其消費(fèi)者的供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。美國的Kahn教授在其經(jīng)典教科書《規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué):原理與制度》中指出,作為一種基本的制度安排,公用企業(yè)的政府規(guī)制是“對該種產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)及其經(jīng)濟(jì)績效的主要方面的直接的政府規(guī)定,比如,進(jìn)入控制、價(jià)格決定、服務(wù)條件及質(zhì)量的規(guī)定,以及在合理?xiàng)l件下服務(wù)所有用戶時(shí)應(yīng)盡義務(wù)的規(guī)定”。

關(guān)于公用企業(yè)政府規(guī)制,雖然目前學(xué)界未能取得一致的認(rèn)識(shí),但仍在以下問題上取得了共識(shí):政府規(guī)制是一種直接的行政手段,其實(shí)質(zhì)是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì),以彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)的不足。首先,政府規(guī)制是政府對市場的介入,目的是為了彌補(bǔ)公用企業(yè)的自然壟斷等特性所帶來的問題以及由此造成的社會(huì)福利損失;其次,政府規(guī)制是一種直接的行政手段,往往以政府限價(jià)等方式干預(yù)公用企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng);最后,政府規(guī)制主要依據(jù)各種規(guī)則,明確規(guī)定被管制者應(yīng)受限制的決策范圍、如何限制以及被管制者違反規(guī)則將受到的各種制裁。

公用企業(yè)政府規(guī)制的理論基礎(chǔ)

支持對公用企業(yè)實(shí)行政府規(guī)制的傳統(tǒng)理論主要有以下兩種,分別從政府履行公共利益保護(hù)的職能和公用企業(yè)壟斷缺陷彌補(bǔ)的需求兩個(gè)角度來證明政府規(guī)制的必要性。

(一)公共利益論(The Public Interest Theory)

公共利益論又稱“市場破產(chǎn)”或“一般福利論”,是比較早也是影響比較廣泛的公用企業(yè)規(guī)制理論。該理論認(rèn)為由于公用企業(yè)自然壟斷的存在,致使自由競爭的市場機(jī)制無法帶來資源的最優(yōu)配置,甚至造成資源的浪費(fèi)和社會(huì)福利損失。因此,市場參與者就會(huì)集體要求作為社會(huì)公共利益代表的政府在不同程度上介入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,通過實(shí)施管制以糾正或消除市場缺陷,改善“一般福利”和增進(jìn)資源配置效率。在此意義上,政府規(guī)制是作為一種滿足公眾、克服公用企業(yè)自然壟斷缺陷的手段與辦法。自產(chǎn)生起,公共利益論就為20世紀(jì)30年代西方各國實(shí)施廣泛的公用企業(yè)政府規(guī)制提供了理論依據(jù)。后來,政府規(guī)制范圍的逐步擴(kuò)大,公共利益論幾乎被用來解釋所有政府規(guī)制問題,具有巨大價(jià)值。

(二)自然壟斷論(The Natural Monopoly Theory)

自然壟斷論主要是通過分析公用企業(yè)的本質(zhì)特征,從而證明政府規(guī)制的必要性。該理論認(rèn)為公用企業(yè)與其他市場主體相區(qū)別的本質(zhì)特征是其自然壟斷特性。這一特性決定了公用企業(yè)一般采用壟斷經(jīng)營形式。在自然壟斷狀態(tài)下,公用企業(yè)受到政府嚴(yán)格管制的理由是:第一,抑制企業(yè)制定壟斷價(jià)格,維護(hù)社會(huì)分配效率;第二,防止破壞性競爭,保證社會(huì)生產(chǎn)效率;第三,為實(shí)現(xiàn)公用企業(yè)“滿足社會(huì)對公用產(chǎn)品的普遍需求和產(chǎn)品廉價(jià)及其供應(yīng)過程的可靠性、穩(wěn)定性和安全性”的公益性生產(chǎn)目的,使之提供符合質(zhì)量要求的產(chǎn)品以滿足社會(huì)需求,也需要對其實(shí)行政府管制。

公用企業(yè)政府規(guī)制的類型及其措施

(一)公用企業(yè)政府規(guī)制的基本類型

政府介入市場所采取的規(guī)制行為包括經(jīng)濟(jì)性政府規(guī)制和社會(huì)性政府規(guī)制。

經(jīng)濟(jì)性政府規(guī)制是指為了防止發(fā)生資源配置低效率和確保使用者的公平利用,由政府從價(jià)格、產(chǎn)量、準(zhǔn)入和退出等方面對企業(yè)決策所實(shí)施的各種強(qiáng)制性制約。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制主要應(yīng)用于自然壟斷行業(yè)或者競爭不足、競爭過度的行業(yè)。

社會(huì)性政府規(guī)制是指為了保護(hù)社會(huì)大眾的健康與生命安全,由政府實(shí)施的,涉及環(huán)境、勞動(dòng)條件(職業(yè)衛(wèi)生與安全)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)以及就業(yè)(機(jī)會(huì)平等)等領(lǐng)域的管制。主要的管制措施包括:對環(huán)境有害物質(zhì)的收費(fèi)管制、工廠與車間的安全管制、產(chǎn)品包裝或標(biāo)簽上的信息披露要求等。

經(jīng)濟(jì)性政府規(guī)制與社會(huì)性政府規(guī)制的區(qū)別在于:前者直接影響市場主體的經(jīng)濟(jì)決策;后者則旨在保護(hù)諸如健康、安全、環(huán)境等公眾利益及社會(huì)的安定。一般意義上的政府規(guī)制,主要是指經(jīng)濟(jì)性政府管制。

(二)公用企業(yè)政府規(guī)制的具體措施

公用企業(yè)的政府規(guī)制是最典型的經(jīng)濟(jì)性政府規(guī)制,其核心內(nèi)容是進(jìn)入規(guī)制和價(jià)格規(guī)制。其他規(guī)制措施還包括技術(shù)性規(guī)制、資源規(guī)制等。

1.市場準(zhǔn)入規(guī)制(Market Entry Regulation),又稱經(jīng)營許可證制度或特許權(quán)管制,指政府通過特許權(quán)(franchise)或執(zhí)照(license)的審核和許可,允許廠商進(jìn)入某一特定產(chǎn)業(yè),即要求進(jìn)入市場的個(gè)人與實(shí)體必須符合政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。這一政府規(guī)制的目的在于避免自然壟斷的公用事業(yè)因?yàn)橹貜?fù)投資、過度競爭而造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。進(jìn)入規(guī)制政策的選擇以規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)、壟斷與競爭等理論為重要依據(jù)。

2.價(jià)格規(guī)制(Price Regulation),又稱費(fèi)率規(guī)制(Rate Regulation),指市場價(jià)格不是由經(jīng)營者自主制定、通過市場競爭形成,而是由政府直接確定或指導(dǎo)制定。價(jià)格規(guī)制主要是防止公用企業(yè)的壟斷定價(jià)。實(shí)踐中通常由政府規(guī)制機(jī)構(gòu)決定公用企業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的某一價(jià)格(費(fèi)率)范圍,或是計(jì)價(jià)公式,并報(bào)請立法機(jī)關(guān)核定。價(jià)格規(guī)制有利于保護(hù)消費(fèi)者免遭剝削,并保障企業(yè)擁有合理報(bào)酬率,使之能持續(xù)經(jīng)營。此外,由于前述特許權(quán)的規(guī)制相當(dāng)于授予公用企業(yè)壟斷特權(quán),因此,伴隨著特許權(quán)規(guī)制,政府通常對價(jià)格進(jìn)行規(guī)制,且視為公用企業(yè)之義務(wù)。價(jià)格規(guī)制政策的制定以成本與收益、需求與供給等理論為主要依據(jù)。

3.技術(shù)性規(guī)制(Technical Regulation),指針對公用企業(yè)特殊的行業(yè)和業(yè)務(wù)性質(zhì)而制定的一系列行業(yè)性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。例如,電信行業(yè)的技術(shù)規(guī)制包括制定各種電信設(shè)備、傳輸設(shè)備、交換設(shè)備和終端設(shè)備等的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),網(wǎng)路之間接口的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。技術(shù)性規(guī)制廣泛運(yùn)用于公用事業(yè)的各個(gè)行業(yè),但具體內(nèi)容因各個(gè)行業(yè)不同而有所不同。

4.資源規(guī)制(Resource Regulation),指對公用企業(yè)經(jīng)營所需的各種傳輸網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)設(shè)施等各類資源的規(guī)制,例如,電信行業(yè)中的頻率、號(hào)碼、衛(wèi)星軌道、公共網(wǎng)等電信資源。這些資源屬于公共資源,其分配要求具有公正性、符合效率原則、對整個(gè)社會(huì)有利,而要達(dá)到這些要求,就必須由政府對這些資源的分配和利用加以管制。

我國公用企業(yè)政府規(guī)制現(xiàn)狀

我國公用企業(yè)的政府規(guī)制大致經(jīng)歷了三個(gè)階段:第一,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的全面規(guī)制階段(新中國成立初期至1980年以前),這一階段,公用企業(yè)在政府的直接操縱下建立,公用企業(yè)完全屬于國有,政府作為生產(chǎn)所有者的代表,直接規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督公用企業(yè)的生產(chǎn)和發(fā)展。第二,放松規(guī)制階段(1980-1998年),這一階段,在進(jìn)入管制方面,公用企業(yè)壟斷經(jīng)營管理的格局逐漸被打破;在價(jià)格規(guī)制方面,經(jīng)過價(jià)格改革,逐步放開了價(jià)格的定價(jià)權(quán),公用事業(yè)的價(jià)格管制有所松動(dòng);在政府定價(jià)方面,引入了價(jià)格決策聽證制度。第三,規(guī)制改革的深化階段(1998年至今),這一階段,首先是放松了公用企業(yè)的進(jìn)入規(guī)制,公用企業(yè)投資、建設(shè)、運(yùn)營市場全方位開放;在規(guī)制方式上,引入競爭,王學(xué)慶認(rèn)為,引入競爭是實(shí)現(xiàn)效率和公平的最好辦法;逐步實(shí)行特許經(jīng)營制度,由政府公開招標(biāo)選擇經(jīng)營企業(yè),允許民營、私營企業(yè)參與經(jīng)營城市公用企業(yè)。

國內(nèi)一些學(xué)者對我國公用企業(yè)市場化中政府規(guī)制存在的問題進(jìn)行了研究。雷麗娜認(rèn)為,我國公用企業(yè)政府規(guī)制存在政府規(guī)制過度或越位、規(guī)制機(jī)構(gòu)能力有限、規(guī)制程序缺乏監(jiān)督、規(guī)制法律體系不完善等問題。谷珊珊認(rèn)為,我國公用企業(yè)政府規(guī)制傳統(tǒng)模式的缺陷在于,行政命令式思維大量存在,信息不對稱普遍存在,相關(guān)利益群體參與不夠,規(guī)制機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。劉琳認(rèn)為,我國公用企業(yè)轉(zhuǎn)型期政府規(guī)制失靈表現(xiàn)在,規(guī)制過度與規(guī)制缺失并存,效率缺失、公平缺失和公共責(zé)任缺位并存,自然壟斷和行政壟斷并存,公用企業(yè)的“兩棲化”。

針對我國公用企業(yè)政府規(guī)制失靈現(xiàn)象,學(xué)者們也提出了一些解決策略。雷麗娜認(rèn)為,應(yīng)構(gòu)建一個(gè)規(guī)范政府規(guī)制體系的架構(gòu),包括設(shè)立獨(dú)立的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)、制定科學(xué)相配套的規(guī)制法律、強(qiáng)調(diào)被規(guī)制者的參與、強(qiáng)化社會(huì)性規(guī)制、提高服務(wù)質(zhì)量。另外,張偉平還強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化政府信用,規(guī)制規(guī)制者,使規(guī)制者把消費(fèi)者和企業(yè)雙方的利益最大化作為行動(dòng)基準(zhǔn),公正廉明,依法規(guī)制,當(dāng)好“裁判員”而不做“運(yùn)動(dòng)員”。谷珊珊認(rèn)為建立信息激勵(lì)機(jī)制,通過控制信息的流動(dòng),調(diào)節(jié)信息不對稱,使信息不對稱被控制在一個(gè)合理的范圍內(nèi),不至于對公共政策過程帶來不利影響。同時(shí),引入談判程序——公共決策聽證,增加公眾參與公共決策的機(jī)會(huì),減少規(guī)制者與被規(guī)制者之間合謀的可能性,真正實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制的目的。

公用企業(yè)政府規(guī)制改革是一個(gè)長期而艱巨的工作,是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程,從規(guī)制者到被規(guī)制者,從政府和企業(yè)到消費(fèi)者,既要兼顧部門利益也要兼顧公共利益,改革阻力重重,需要全社會(huì)的共同努力,集思廣益,希望有更多的學(xué)者同仁關(guān)注這一領(lǐng)域的發(fā)展。加快我國公用事業(yè)領(lǐng)域的政府規(guī)制改革,對我國總體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人民生活質(zhì)量的提高,公眾參與公共決策的真正實(shí)現(xiàn)有著重要而深遠(yuǎn)的意義。

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