新《郵政法》遭遇部門(mén)立法之痛？

其 林

“十月新法大家議”

【編者按】10月1日起,一批與百姓生活息息相關(guān)的法律法規(guī)正式實(shí)施。隨著《中華人民共和國(guó)郵政法》、《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》和《全民健身?xiàng)l例》等新法的正式實(shí)施,經(jīng)濟(jì)社會(huì)和百姓生活也必將受到深刻影響。本期我們特為大家選取了其中最具代表性的三部新法,希望通過(guò)對(duì)它們的解讀與分析,為讀者提供一定的借鑒與參考。

10月1日,歷時(shí)七年、十易其稿,并引發(fā)多次輿論風(fēng)暴的新《郵政法》終于正式實(shí)施,但郵政專營(yíng)范圍等配套法規(guī)尚未確定,為數(shù)眾多的民營(yíng)快遞企業(yè)憂心忡忡,如果郵政專營(yíng)范圍過(guò)于苛刻,留給民營(yíng)企業(yè)的“蛋糕”還能剩下多少?況且,國(guó)有的郵政體系能否提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù),公眾是否會(huì)為郵政的“普遍服務(wù)”而支付更高的代價(jià)?這些懸而未決的命題,應(yīng)引起決策部門(mén)更多的關(guān)注與思考。

博弈專營(yíng)權(quán)

“自1999年《郵政法》修法提上日程以來(lái),到現(xiàn)在整整十年。而這十年期間,爭(zhēng)論最大的問(wèn)題便是郵政專營(yíng)?！币晃秽]政系統(tǒng)人士表示。修法過(guò)程中,中國(guó)郵政與國(guó)際快遞、民營(yíng)快遞企業(yè)的口水戰(zhàn)此起彼伏,甚至還牽動(dòng)了國(guó)際外交的神經(jīng),美國(guó)、歐盟等國(guó)家就對(duì)我國(guó)《郵政法》心存芥蒂,而所有爭(zhēng)議的焦點(diǎn),正是專營(yíng)問(wèn)題。

新《郵政法》的實(shí)施,首次明確了民營(yíng)快遞企業(yè)的法律地位,不過(guò),新《郵政法》中對(duì)郵政專營(yíng)的范圍規(guī)定,“同城快遞50克以下、異地快遞100克以下由郵政專營(yíng)”,并且監(jiān)管嚴(yán)格,此舉可能令擁有全國(guó)八成業(yè)務(wù)量的民營(yíng)快遞企業(yè)失去大量業(yè)務(wù),面臨巨大的生存危機(jī)。

從2003年《郵政法》征求意見(jiàn)稿第一稿規(guī)定的500克界限,到2005年《郵政法》征求意見(jiàn)稿第七稿的350克,到今年7月1日“同城100克以下,異地150克以下”將由郵政專營(yíng),再到8月7日國(guó)家郵政局征詢意見(jiàn)會(huì)上,提出郵政專營(yíng)權(quán)的范圍調(diào)低至“同城50克以下,異地100克以下”,從始至終都遭到了民營(yíng)快遞企業(yè)的反對(duì),而近期,“50克”、“100克”更被視為民營(yíng)快遞公司的“生死線”。

對(duì)于民營(yíng)快遞來(lái)說(shuō),底線是放開(kāi)完全以重量作為標(biāo)準(zhǔn)一刀切的方式劃定專營(yíng)范圍。如認(rèn)可按重量標(biāo)準(zhǔn)確定郵政專營(yíng)范圍,但必須把商業(yè)信函排除在此之外,或者采取“重量加資費(fèi)”的方式,適當(dāng)給予民企競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。

而對(duì)于郵政局來(lái)說(shuō),則堅(jiān)守按照某個(gè)重量界限下設(shè)定專營(yíng)的立場(chǎng)。郵政部門(mén)給出的理由主要有兩點(diǎn):專營(yíng)就是要保證普遍服務(wù),保證國(guó)家信息安全。

日前,交通運(yùn)輸部副部長(zhǎng)高宏峰在出席新《郵政法》貫徹實(shí)施全國(guó)電視電話會(huì)議時(shí)表示,郵政專營(yíng)范圍相關(guān)條例“正處在制定過(guò)程當(dāng)中”。此前公布的《草案》不會(huì)隨新的《郵政法》同時(shí)執(zhí)行,在新的標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)前,民營(yíng)快遞公司依然可參照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)。目前,有關(guān)部門(mén)正抓緊研究制定新的郵政專營(yíng)范圍,具體實(shí)施辦法出臺(tái)時(shí)間尚未確定。

有知情人士猜測(cè),雖然“生死線”擱淺,但《郵政法》第55條明確規(guī)定的“快遞企業(yè)不得經(jīng)營(yíng)由郵政企業(yè)專營(yíng)的信件寄遞業(yè)務(wù),不得寄遞國(guó)家機(jī)關(guān)公文”這條是不會(huì)更改的。正在制定的專營(yíng)范圍應(yīng)該會(huì)圍繞普通市民的文件遞送,如不能將信件以文件方式快遞、文件重量在一定范圍內(nèi)須由郵政遞送等。

民營(yíng)快遞綢繆轉(zhuǎn)型

新《郵政法》實(shí)施之后,大批民營(yíng)快遞企業(yè)將面臨經(jīng)營(yíng)困難或倒閉。

事實(shí)上,民營(yíng)快遞企業(yè)是一股最活躍的力量,憑借其靈活的機(jī)制、相對(duì)較低的成本、方便的服務(wù)以及眾多的從業(yè)主體,在國(guó)內(nèi)同城快遞業(yè)務(wù)上的優(yōu)勢(shì)逐漸提升。經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展,中國(guó)注冊(cè)的民營(yíng)快遞企業(yè)已多達(dá)5000余家,從業(yè)人員50多萬(wàn),年產(chǎn)值近500億元人民幣,年均增長(zhǎng)速度25%。目前,民營(yíng)快遞企業(yè)業(yè)務(wù)占總快遞行業(yè)業(yè)務(wù)量的80%。

但同時(shí),民營(yíng)快遞企業(yè)又是弱勢(shì)群體。由于種種原因,民營(yíng)快遞企業(yè)自誕生之日起,就在國(guó)有郵政和外資快遞企業(yè)的夾縫中求生存,加之行內(nèi)許多不規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng),故與跨國(guó)快遞巨頭相比,其管理水平、層次相對(duì)偏低。

在眼下這個(gè)攸關(guān)生死的時(shí)刻,很多覺(jué)得局勢(shì)不妙的中小型民營(yíng)快遞企業(yè)們已經(jīng)先行撤退,北京市頗有名氣的小紅馬快遞董事長(zhǎng)曹杰就表示,小紅馬目前正在進(jìn)行轉(zhuǎn)型,向旅游和票務(wù)方面發(fā)展。

而更多的民營(yíng)快遞企業(yè)則選擇通過(guò)產(chǎn)品以及組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型,尋找新的藍(lán)海。

從產(chǎn)品轉(zhuǎn)型角度看,從信函快遞向拓展更多的包裹速遞轉(zhuǎn)變,是很多民營(yíng)快遞公司的共識(shí),而拓展的捷徑則是電子商務(wù)遞送市場(chǎng)。

一些老的淘寶用戶一定對(duì)圓通快遞公司有很深印象。從2006年開(kāi)始,圓通快遞就成為了淘寶網(wǎng)的遞送商,2007年8月,申通快遞等5家民營(yíng)快遞企業(yè)也加入了為淘寶遞送商品的行列。目前,申通快遞、宅急送、圓通快遞等已經(jīng)在國(guó)內(nèi)小有名氣的民營(yíng)快遞企業(yè)都在向電子商務(wù)領(lǐng)域延伸。單淘寶就已經(jīng)擁有10多家快遞企業(yè)來(lái)滿足其遞送服務(wù)需要。

與信函市場(chǎng)相比,電子商務(wù)市場(chǎng)的增長(zhǎng)顯然更快。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,2008年全國(guó)個(gè)人網(wǎng)上購(gòu)物銷售額1320億元,由此帶動(dòng)的包裹快遞量約5億件,預(yù)計(jì)在未來(lái)的5年時(shí)間里,電子商務(wù)快遞(配送)的年復(fù)合增長(zhǎng)率將超過(guò)50%。

但是,也正由于越來(lái)越多的快遞企業(yè)開(kāi)始注意到電子商務(wù)遞送這塊大蛋糕,電子商務(wù)配送的價(jià)格也開(kāi)始被壓得越來(lái)越低,一些稍大規(guī)模的民營(yíng)快遞企業(yè)又開(kāi)始考慮向物流領(lǐng)域拓展。據(jù)記者了解,在圓通快遞新總部啟用時(shí),董事長(zhǎng)喻渭蛟就投資6000萬(wàn)元,新添了面積達(dá)1.1萬(wàn)平方米分揀和倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施,還有一套價(jià)值750萬(wàn)美元的進(jìn)口分揀流水線。新投資也意味著,6年前以一輛“普?！避囁臀募鸩降膱A通速遞,開(kāi)始向高附加值的物流和倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)延伸。而除了圓通,很多規(guī)模比較大的民營(yíng)快遞企業(yè)也開(kāi)始制定進(jìn)軍物流業(yè)的計(jì)劃。

還有一種更艱難的組織轉(zhuǎn)型方式,也將出現(xiàn)在以加盟制為主的民營(yíng)企業(yè)內(nèi)部,即通過(guò)換股來(lái)收編加盟商。

目前國(guó)內(nèi)規(guī)模較大的民營(yíng)快遞企業(yè)都是由加盟擴(kuò)張而成,比如申通快遞就是通過(guò)松散的加盟式經(jīng)營(yíng)擴(kuò)張模式,在內(nèi)地?fù)碛薪€(gè)網(wǎng)點(diǎn),而純粹走直營(yíng)道路的民營(yíng)快遞企業(yè)目前只有兩家。

“如果未來(lái)五年內(nèi)不對(duì)單一的特許加盟模式進(jìn)行改制優(yōu)化,更多民營(yíng)快遞企業(yè)將面臨生存危機(jī)?！庇袑＜翌A(yù)計(jì)。事實(shí)上,申通快遞早已意識(shí)到這一點(diǎn):兩年前,申通就希望通過(guò)自營(yíng)公司與加盟公司換股的方式,收編盈利能力較強(qiáng)的7個(gè)城市網(wǎng)點(diǎn),并得到這7個(gè)網(wǎng)點(diǎn)51%的控股權(quán)。如今,由于金融危機(jī)和缺少換股和改制的巨大資金,申通收回控制權(quán)的計(jì)劃還沒(méi)有完全推行下去。目前,申通在杭州、上海、北京的網(wǎng)點(diǎn)有股份,無(wú)錫、杭州等地是總部自營(yíng)的轉(zhuǎn)運(yùn)中心,其他一些轉(zhuǎn)運(yùn)中心有部分參股。

現(xiàn)在,天天、圓通、申通、韻達(dá)、匯通、中誠(chéng)等國(guó)內(nèi)稍具規(guī)模的民營(yíng)快遞公司,都在進(jìn)行著集約化經(jīng)營(yíng)和“直營(yíng)模式”改制。目前,圓通在全國(guó)中心城市和樞紐城市的中轉(zhuǎn)中心都已經(jīng)是由總公司直營(yíng),而中心下面的區(qū)域?qū)⑦M(jìn)行加盟式的管理,統(tǒng)一規(guī)范操作和收費(fèi)。

按照目前國(guó)內(nèi)民營(yíng)快遞公司的規(guī)模,城際間的快遞必須開(kāi)通100個(gè)以上的直營(yíng)城市才可能形成理想的組織構(gòu)架,這樣投資的最低規(guī)模就需要1億元以上,對(duì)于稍小規(guī)模的民營(yíng)快遞公司來(lái)說(shuō)是一個(gè)不小的數(shù)目。

暨南大學(xué)快遞業(yè)研究中心執(zhí)行主任吳欣認(rèn)為,中國(guó)民營(yíng)快遞企業(yè)雖然問(wèn)題不少,底子較弱,但前景廣闊。以珠三角為例,預(yù)計(jì)至2014年,快遞市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)到420億元人民幣。中國(guó)的民營(yíng)快遞要想將來(lái)做大做強(qiáng),就必須首先在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)做好做扎實(shí),然后走出國(guó)門(mén)建立區(qū)域物流網(wǎng)絡(luò)。

破解部門(mén)立法的出路

“郵政法修改過(guò)程,是中國(guó)部門(mén)立法的典型體現(xiàn)?！敝袊?guó)政法大學(xué)教授蔡定劍如是表示,他認(rèn)為,部門(mén)立法是中國(guó)最常見(jiàn)的立法模式,存在著嚴(yán)重弊端。

部門(mén)立法模式使得立法博弈力量對(duì)比懸殊。在這種模式下,國(guó)家郵政局逃脫不了代表中國(guó)郵政集團(tuán)的利益之嫌。據(jù)蔡定劍介紹,2005年郵政改革之前,國(guó)家郵政局是政企合一的體制,郵政改革之后雖然名義上政企分開(kāi),但改革仍不徹底。

相比之下,民營(yíng)和外資快遞企業(yè)只能尋求其它途徑以期影響立法。民營(yíng)公司的主要方式是“在媒體上呼吁、給政府遞信、上訪”,沒(méi)有其它正式渠道。而外資則相對(duì)強(qiáng)勢(shì),“他們可以通過(guò)外交渠道和政府溝通,也可以通過(guò)在華商會(huì)直接找領(lǐng)導(dǎo),外資企業(yè)反應(yīng)很快?！?/p>

蔡定劍認(rèn)為,部門(mén)立法模式很容易造成“立法自肥”現(xiàn)象,使得部門(mén)在法律中“夾帶私貨”,以維護(hù)自己的利益和權(quán)力。《郵政法》修改過(guò)程中,郵政部門(mén)借修法擴(kuò)大自己的權(quán)力廣為輿論指摘。

當(dāng)涉及到國(guó)務(wù)院多個(gè)部門(mén)時(shí),便會(huì)出現(xiàn)部門(mén)為了利益而明爭(zhēng)暗斗,甚至“見(jiàn)利便爭(zhēng),遇責(zé)便推”。最為典型的例子是《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修改過(guò)程:1999年國(guó)家修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》,國(guó)土資源部、原漁業(yè)部和國(guó)家海洋局、國(guó)家港監(jiān)局以及國(guó)家旅游局五個(gè)部門(mén)相互爭(zhēng)奪權(quán)力,最終,法律將權(quán)力切塊分割給各個(gè)部門(mén),大大增加了社會(huì)成本。

可以說(shuō),部門(mén)立法是現(xiàn)實(shí)條件的產(chǎn)物。事實(shí)上,早在八屆全國(guó)人大時(shí),便提出要逐步減少部門(mén)立法,發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用。此后,部門(mén)立法項(xiàng)目逐年減少,從七屆全國(guó)人大的80%逐步減少到九屆全國(guó)人大的60%。

但是,人大主導(dǎo)立法遭遇許多挫折,最典型的是厲以寧起草《證券法》的失敗。由于《證券法》涉及央行、財(cái)政部、原國(guó)家計(jì)委等多個(gè)部門(mén),為了避免部門(mén)立法弊端,八屆人大讓時(shí)任全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任的厲以寧組織起草。然而,“厲以寧的草案一出來(lái)就遭遇國(guó)務(wù)院各部門(mén)的全體反對(duì),認(rèn)為草案太書(shū)生氣,一下就否決了?！辈潭▌φf(shuō)。

此后,部門(mén)立法逐年遞增。據(jù)記者統(tǒng)計(jì),十一屆全國(guó)人大立法計(jì)劃確立的64項(xiàng)法律中,有48部法律由主管行政部門(mén)起草,比例達(dá)到75%。部門(mén)立法模式甚至已經(jīng)滲入了人大,各專門(mén)委員會(huì)常代表不同部門(mén)立場(chǎng),如農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會(huì)代表農(nóng)業(yè)部,環(huán)資委代表環(huán)保部。

同時(shí),中央財(cái)政對(duì)立法項(xiàng)目撥出的經(jīng)費(fèi),也是很多部門(mén)產(chǎn)生驅(qū)動(dòng)力的原因之一。“立法既可以擴(kuò)充自己的權(quán)力來(lái)管別人,還可以帶來(lái)實(shí)際利益,誰(shuí)不來(lái)爭(zhēng)呢。”蔡定劍說(shuō)。

如何解決部門(mén)立法問(wèn)題?在蔡定劍看來(lái),在人大資源有限,不得不依賴政府立法的前提下,要通過(guò)聽(tīng)證、征求意見(jiàn)等方式增加公眾參與,來(lái)減弱或者稀釋部門(mén)利益?！氨热玎]政法,如果讓公眾充分參與,民營(yíng)和外資企業(yè)都有意見(jiàn)表達(dá)渠道,那么,郵政管理部門(mén)就無(wú)法達(dá)到借立法強(qiáng)化行業(yè)壟斷的目的?！?/p>

蔡定劍認(rèn)為,破解部門(mén)立法模式的根本出路在于立法公開(kāi)?！爸灰蚜⒎ㄟ^(guò)程、立法內(nèi)容全部公開(kāi),就能夠有效防范‘立法自肥的弊端。公開(kāi)本身就能解決很多問(wèn)題?！?/p>

“可以預(yù)見(jiàn),新《郵政法》實(shí)施后,中國(guó)郵政制度改革之路仍然漫長(zhǎng)?！薄吨袊?guó)郵政體制改革研究》課題的執(zhí)筆人、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員李佐軍表示。