六十年中國文化政策的演變與創(chuàng)新

蔡尚偉 楊吉華

新中國六十年來,我國的社會主義文化建設(shè)篳路藍縷,取得了豐碩的成就。其中文化政策作為六十年文化建設(shè)的核心推動力量,功不可沒。以史為鑒,反思六十年來文化政策(特別是從文化經(jīng)濟的角度)的得失,對于未來制定更加科學合理的中國文化政策、推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮具有重大的意義。

改革開放前的文化政策(1949-1978年)

建國伊始,新民主主義革命尚未完成,當時的文化政策實行的是新民主主義社會的文化政策。當時,我國政治上實行的是新民主主義社會制度,經(jīng)濟上實行的則是一種在國家計劃經(jīng)濟前提下承認民間和私有經(jīng)濟合法性的多元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。因此,鼓勵個人或企業(yè)從事文化經(jīng)營是這一時期文化政策的內(nèi)容之一。與此同時,對于國營文化單位,政府為緩解財政壓力,采取積極支持其實行企業(yè)化運作的方式。

1952年底至1953年春,新民主主義社會如何向社會主義社會過渡的問題被提上議事日程,文化政策隨之調(diào)整:一方面,黨的私營經(jīng)濟政策逐步從利用、限制發(fā)展為利用、限制、改造,反映到文化領(lǐng)域,對于個人和私營企業(yè)從事文化經(jīng)營,政策也由以往的鼓勵逐漸收緊,轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌姽芾?進行社會主義改造。公私合營的社會主義改造壯大了國營文化單位的實力,然而,公私合營后管理水平低下也一度困擾著國營文化企業(yè),為此,國家連續(xù)出臺政策要求國營文化企業(yè)加強企業(yè)管理,提高管理水平。1954年8月中宣部下達《關(guān)于統(tǒng)一和加強國營、地方國營、公私合營報社、雜志社、出版社企業(yè)管理的指示》,明確規(guī)定新聞出版企業(yè)要提高經(jīng)營管理水平。

新民主主義社會時期,私營文化機構(gòu)的短暫存在以及國營文化單位的企業(yè)化經(jīng)營探索使得新中國的文化經(jīng)濟有了一定的發(fā)展,但頻頻出現(xiàn)的文藝問題政治化的傾向也使新中國的文化發(fā)展蒙上了一層陰影。1951年對《武訓傳》的批判、1954-1955年對俞平伯、胡風、胡適的三大批判,在限制文藝學術(shù)自由的同時,某種程度上也阻礙了文化經(jīng)濟的探索。如1951年關(guān)于《武訓傳》的錯誤批判之后,到1952年底,中國民營電影即全部消失?？上驳氖?中共中央迅速意識到了這一問題,1956年毛澤東在中央政治局擴大會議上提出“百花齊放,百家爭鳴”的方針,實行“藝術(shù)問題上的百花齊放,學術(shù)問題上的百家爭鳴”,中國文化發(fā)展又迎來了一個短暫的高潮。當年10月,文化部電影局在北京召開會議,提出了一整套改革電影體制的具體方案,上海電影制片廠改組成立了上海電影制片公司,下設(shè)海燕、天馬、江南三個故事片廠;長影與北影試行以導(dǎo)演為中心、自由組合、自選劇本、自負盈虧的創(chuàng)作集體。然而好景不長,隨著計劃經(jīng)濟體制在全國范圍內(nèi)最終確立以及1957年的整風運動和“反右”擴大化,這些探索迅速夭折。此后,中國的文化單位完全被納入計劃經(jīng)濟的體制內(nèi),成為依靠財政撥款的事業(yè)單位,文化經(jīng)濟政策的探索也宣告終止。其后“文革”十年浩劫,文化經(jīng)濟思想被認為是資產(chǎn)階級思想橫遭批判,相關(guān)文化政策的制定更無從談起。盡管如此,計劃經(jīng)濟時期文化經(jīng)濟政策的初步探索,仍然為以后市場化、產(chǎn)業(yè)化階段的文化政策制定積累了無比寶貴的經(jīng)驗。

文化市場醞釀期的文化政策(1978-1988年)

“文革”結(jié)束后,吸取以往經(jīng)驗教訓,黨中央開始對文化政策進行積極調(diào)整。1979年10月,鄧小平在中國文學藝術(shù)工作者第四次代表大會上的祝詞中突破了“文藝為政治服務(wù)”的局限,發(fā)展了文藝為人民服務(wù)的思想,重新提出了“文藝為人民服務(wù)、為社會主義服務(wù)”的方向。在這一方針指引下,我國文化事業(yè)出現(xiàn)了復(fù)蘇和空前繁榮。

而隨著我國經(jīng)濟體制改革拉開序幕,我國文化的經(jīng)濟屬性也開始得到承認。在1985年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國家統(tǒng)計局的《關(guān)于建立第三產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計的報告》中,文化藝術(shù)作為第三產(chǎn)業(yè)的一個組成部分被列入國民生產(chǎn)統(tǒng)計的項目,這事實上已經(jīng)確認了文化藝術(shù)的商品屬性和產(chǎn)業(yè)屬性。

盡管如此,計劃經(jīng)濟體制的慣性不是那么容易就打破的。改革開放初期,文化事業(yè)的大多數(shù)領(lǐng)域還都嚴格控制在黨的宣傳部門和文化管理部門手中,文化還屬事業(yè)范疇,沒有賦予“產(chǎn)業(yè)”地位,雖然其經(jīng)濟屬性已經(jīng)顯現(xiàn),一些與意識形態(tài)關(guān)系不密切的部分行業(yè),如大眾娛樂業(yè)、廣告業(yè)、文化制造業(yè)等出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化、市場化的趨勢,但文化單位中計劃經(jīng)濟色彩仍舊濃厚,文化的“市場化”步伐仍未大幅邁開。這一時期,文化政策的基本取向體現(xiàn)為計劃和管制,國家僅出臺少數(shù)政策放松了對文化外圍行業(yè)的限制。1979年11月中宣部發(fā)出《關(guān)于報刊、廣播、電視臺刊登和播放外國商品廣告的通知》,允許刊播外國商品廣告;1980年2月召開的全國文化局長會議認為:“藝術(shù)表演團體的體制和管理制度方面的問題很多,嚴重地影響了表演藝術(shù)的發(fā)展和提高,需要進行合理的改革?！睍h明確提出:“堅決地、有步驟地改革文化事業(yè)體制,改革經(jīng)營管理制度?！彪S后,一些體制內(nèi)的演出團體開始展開經(jīng)營活動,文化娛樂場所和廣告公司大量出現(xiàn),為了加強對這些文化單位的管理,國家又相繼出臺了《關(guān)于藝術(shù)表演團體的改革意見》、《關(guān)于改進舞會管理問題的通知》、《廣告管理條例》等政策文件,當然這同時為開啟文化市場起到了鋪墊作用。

文化市場全面推進時期的文化政策(1988-2002年)

這一階段見證了文化“市場化”的整體蛻變過程,政策制定著重凸顯文化的經(jīng)濟屬性,從確立“文化市場”、推進文化產(chǎn)業(yè)化發(fā)展到加速發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、完善文化經(jīng)濟政策,再到中共十六大上明確提出發(fā)展文化產(chǎn)業(yè),我國文化市場進入全面推進時期,文化產(chǎn)業(yè)初步覺醒并邁開了建構(gòu)其合法性的步伐,文化政策的基本取向體現(xiàn)為引導(dǎo)、培育,建構(gòu)、規(guī)范。

1988年,文化部、國家工商局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強文化市場管理工作的通知》這一里程碑式的文件,正式提出“文化市場”的概念,同時明確了文化市場的管理范圍、任務(wù)、原則和方針,這標志著我國“文化市場”的地位正式得到承認;1989年,國務(wù)院批準在文化部設(shè)置文化市場管理局,全國文化市場管理體系開始建立。1991年,國務(wù)院批轉(zhuǎn)《文化部關(guān)于文化事業(yè)若干經(jīng)濟政策意見的報告》,“文化經(jīng)濟”概念正式提出。1993年6月,中央《關(guān)于加速發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》正式將報刊經(jīng)營列入第三產(chǎn)業(yè),中國報刊業(yè)逐步進入產(chǎn)業(yè)化發(fā)展階段。其后,國務(wù)院在1996年推出《關(guān)于進一步完善文化經(jīng)濟政策的若干規(guī)定》,1998年,我國提出在3年內(nèi)取消包括電視臺在內(nèi)的部分事業(yè)單位政府財政撥款,明確要求電視臺等事業(yè)單位在3年內(nèi)全部實行自收自支。

1998年以后,文化領(lǐng)域在“市場化”的基礎(chǔ)上開始“產(chǎn)業(yè)化”進程,文化的外圍層行業(yè)和衍生層行業(yè)開始走向產(chǎn)業(yè)集群,形成了文化“市場化”和“產(chǎn)業(yè)化”同時推動、相互促進的局面。我國越來越注重建構(gòu)文化產(chǎn)業(yè)的合法性。1998年8月,文化部文化產(chǎn)業(yè)司成立,成為第一次設(shè)立的文化產(chǎn)業(yè)專門管理機構(gòu),這標志著政府確認了文化產(chǎn)業(yè)的合法性,并且此后不斷提高重視程度。2000年10月,中國共產(chǎn)黨第十五屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》,第一次在中央正式文件里提出了“文化產(chǎn)業(yè)”和“文化產(chǎn)業(yè)政策”這一概念,要求完善文化產(chǎn)業(yè)政策,加強文化市場建設(shè)和管理,推動有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。兩個月后,國務(wù)院就推出了《關(guān)于支持文化事業(yè)發(fā)展若干經(jīng)濟政策的通知》。2001年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳也聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)中央宣傳部、國家廣電總局、國家新聞出版總署〈關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見〉的通知》,傳媒產(chǎn)業(yè)化步伐加快?！拔幕a(chǎn)業(yè)”這一提法和政策在2002年11月的十六大報告中得到了深化和細化,并進一步明確區(qū)分了文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè),提出要積極發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè),完善文化政策,支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。至此,文化產(chǎn)業(yè)終于通過依附于國家文化體制改革和脫離文化事業(yè)的“陰影籠罩”而完全浮出水面,文化產(chǎn)業(yè)的合法性建構(gòu)取得實質(zhì)性突破。

在建構(gòu)文化產(chǎn)業(yè)合法性的同時,國家也在推進文化產(chǎn)業(yè)法治建設(shè),規(guī)范文化產(chǎn)業(yè)的管理層面。據(jù)不完全統(tǒng)計,這一階段由全國人民代表大會常委會、國務(wù)院和中央文化管理部門陸續(xù)制定和頒發(fā)的法律法規(guī)、政策性文件或部門規(guī)章多達百個,涵蓋了舞臺藝術(shù)、新聞出版、廣播影視、互聯(lián)網(wǎng)、文化經(jīng)濟等諸多領(lǐng)域,如《著作權(quán)法》(2001年修正案)、《電影管理條例》、《出版管理條例》、《音像制品管理條例》、《印刷管理條例》等。這些法律規(guī)章的出臺,直接而有效地規(guī)范了文化產(chǎn)業(yè)管理,為文化產(chǎn)業(yè)的良性有序發(fā)展提供了法制環(huán)境和保障基礎(chǔ)。

文化產(chǎn)業(yè)合法化發(fā)展時期的文化政策(2003-2008年)

加入WTO和十六大開啟了文化產(chǎn)業(yè)合法化發(fā)展的新時期,在文化產(chǎn)業(yè)獨特而不可替代的戰(zhàn)略地位正式確立和文化體制改革深入推進、文化生產(chǎn)力進一步釋放、文化建設(shè)活力顯著增強的大背景下,我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展進入了由“相對封閉”向“逐漸開放”轉(zhuǎn)變的“快車道”,并在國家文化軟實力建設(shè)和國際化競爭中扮演越來越重要的角色。這一階段國家在文化政策上更加開拓創(chuàng)新,以深化文化體制改革為重心,結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,積極利用有利時機全力助推“走出去”戰(zhàn)略,內(nèi)外統(tǒng)籌推動我國文化發(fā)展繁榮。政策的基本取向體現(xiàn)為鼓勵、扶持、平衡。這一階段,我國的文化政策有以下幾個特點:

其一,推動部分國有文化單位轉(zhuǎn)企改制。文化體制改革最緊迫的就是要重塑國有文化市場主體。2005年12月23日,中共中央、國務(wù)院正式頒布《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》,這是建國以來黨中央、國務(wù)院第一次就文化體制改革做出重大決策,《意見》明確劃分了文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的范圍和界限。《意見》還首次允許轉(zhuǎn)制為企業(yè)的文化單位,可以吸收部分社會資本,進行投資主體多元化的股份制改革。我國文化體制改革已經(jīng)進入存量改革的深水區(qū)。為貫徹落實《意見》精神,2006年7月文化部推出《關(guān)于進一步做好文化系統(tǒng)體制改革工作的意見》,新聞出版總署出臺《關(guān)于深化出版發(fā)行體制改革工作實施方案》,就文化及傳媒行業(yè)改制方案做出具體部署,國有文化及傳媒單位的產(chǎn)業(yè)化改革愈加深入。

其二,注重吸納非公有資本發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。繼2005年初國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》之后,國務(wù)院又公布了《關(guān)于非公有資本進入文化產(chǎn)業(yè)的若干決定》,使得非公有制資本進入文化產(chǎn)業(yè)既有理論依據(jù),也有了現(xiàn)實依據(jù)和法律依據(jù)。同年7月6日,文化部、國家廣播電影電視總局、國家新聞出版總署、國家發(fā)展和改革委員會、商務(wù)部又聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于文化領(lǐng)域引進外資的若干意見的通知》,就外資進入文化及傳媒領(lǐng)域做出明確規(guī)定。

其三,引導(dǎo)和扶持文化產(chǎn)品和服務(wù)逐步外向型發(fā)展。2003年12月5日,胡錦濤總書記在全國宣傳思想工作會議上指出:“大力發(fā)展涉外文化產(chǎn)業(yè),積極參與國際文化競爭”,“走出去”戰(zhàn)略首次出現(xiàn)在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。2005年中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于進一步加強和改進文化產(chǎn)品和服務(wù)出口工作的意見》,標志著我國“走出去”戰(zhàn)略在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)基本成型。2006年公布的《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》特別提到:整合資源,突出重點,實施“走出去”重大工程項目,加快“走出去”步伐,擴大我國文化的覆蓋面和國際影響力。2007年中共十七大報告再次強調(diào)“加強對外文化交流,吸收各國優(yōu)秀文明成果,增強中華文化國際影響力”。在此背景下,文化部、財政部、商務(wù)部等相關(guān)部委于近年先后配合出臺了一系列政策措施,如《關(guān)于促進商業(yè)演出展覽文化產(chǎn)品出口的通知》、《文化產(chǎn)品和服務(wù)出口指導(dǎo)目錄》、《關(guān)于鼓勵和支持文化產(chǎn)品和服務(wù)出口的若干政策》等,并確定了文化出口重點企業(yè)、重點項目;2009年4月,新聞出版總署印發(fā)的《關(guān)于進一步推進新聞出版體制改革的指導(dǎo)意見》中,也明確要求擴大對外交流,積極實施“走出去”戰(zhàn)略。國家財政和有關(guān)文化部門聯(lián)合設(shè)立了例如“國產(chǎn)音像出口專項資金”、“動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金”等政策資金;文化部還設(shè)立了優(yōu)秀出口文化企業(yè)、產(chǎn)品和服務(wù)項目的獎勵措施。這些舉措表明了政府著力扶植、培育外向型文化及傳媒企業(yè)的決心,增強了文化及傳媒企業(yè)“走出去”的信心。

其四,在發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)同時,高度重視建設(shè)公共文化服務(wù)體系,兼顧公益性文化事業(yè)發(fā)展。2005年10月,中國共產(chǎn)黨十六屆五中全會《關(guān)于“十一五”規(guī)劃的建議》中提出,“加大政府對文化事業(yè)的投入,逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務(wù)體系”,2006年《政府工作報告》中,這一表述擴展為“深化文化體制改革,發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)。加強文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤其是農(nóng)村基層文化建設(shè),完善公共文化服務(wù)體系。繁榮文學藝術(shù)、廣播影視、新聞出版事業(yè)”。2007年《政府工作報告》就“逐步建立覆蓋全社會的公共文化服務(wù)體系”做出具體要求:“突出抓好廣播電視村村通工程、社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)工程、全國文化信息資源共享工程、農(nóng)村電影放映工程、農(nóng)家書屋工程。繼續(xù)建設(shè)一批國家重大文化工程。”2007年中共十七大代表大會強調(diào),“深化文化體制改革,完善扶持公益性文化事業(yè)、發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)、鼓勵文化創(chuàng)新的政策,營造有利于出精品、出人才、出效益的環(huán)境。堅持把發(fā)展公益性文化事業(yè)作為保障人民基本文化權(quán)益的主要途徑,加大投入力度,加強社區(qū)和鄉(xiāng)村文化設(shè)施建設(shè)?！苯ㄔO(shè)公共文化服務(wù)體系、發(fā)展公益性文化事業(yè)問題得到國家空前的重視,有力保障了公益性文化事業(yè)的發(fā)展。

文化產(chǎn)業(yè)縱深發(fā)展時期的文化政策(2009以來)

下半年爆發(fā)的國際金融危機致使全球多數(shù)產(chǎn)業(yè)遭受巨大沖擊,但文化產(chǎn)業(yè)在此背景下卻呈現(xiàn)出了反經(jīng)濟周期增長,對引領(lǐng)各國經(jīng)濟逐漸走出金融危機的陰霾顯示出強大的帶動與輻射能力。于是,一些西方國家開始在刺激經(jīng)濟方案中明確扶持文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國也不例外,2009年7月,國務(wù)院出臺了《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》,并強調(diào)要做好八項重點工作,這標志著我國文化產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略地位得到進一步提高,在“機遇期”和“轉(zhuǎn)型期”中已經(jīng)確定成為引領(lǐng)我國經(jīng)濟走入新一輪經(jīng)濟增長的強大引擎,成為助推社會轉(zhuǎn)型、促進國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的新動力,步入了縱深發(fā)展時期?？梢灶A(yù)見,今后一個階段的文化產(chǎn)業(yè)政策的基本取向?qū)⒁源罅Ψ龀譃橹?體現(xiàn)為振興和激勵。

國家在此背景下出臺的《關(guān)于深化國有文藝演出院團體制改革的若干意見》、《關(guān)于深化中央各部門各單位出版社體制改革的意見》等政策措施,是我國利用文化產(chǎn)業(yè)自身特性和運行規(guī)律以及“機遇期”和“轉(zhuǎn)型期”推動文化體制改革和文化產(chǎn)業(yè)向縱深發(fā)展的具體體現(xiàn),這些政策措施促使我國文化產(chǎn)業(yè)適應(yīng)新的時代發(fā)展和市場變化的需求,為全球金融危機中文化產(chǎn)業(yè)的“逆勢上揚”提供了政策保障。

社會主義文化發(fā)展離不開“政策市場”的支持,六十年來新中國文化政策制訂經(jīng)驗是我國文化發(fā)展的寶貴財富,在如今“大洗牌”的全球金融危機還沒有結(jié)束,世界文化格局出現(xiàn)變動、我國文化體制改革向縱深發(fā)展的背景下,更要善于梳理和總結(jié)文化政策演變的基本歷程和有效經(jīng)驗,抓住機遇,以推進社會主義文化大發(fā)展大繁榮!

(本文第一作者為四川大學廣播電視研究所所長、四川大學文化產(chǎn)業(yè)研究中心主任)