精兵簡政與精簡機構(gòu)

袁　剛

[摘要]中國政府行政改革幾十年的經(jīng)驗說明，不減人頭、不敢觸動既得利益群體的所謂“精簡機構(gòu)”，是避重就輕被扭曲了的改革，沒有對癥下藥，具有明顯的缺陷。行政改革應(yīng)全方位，參考古人“精兵簡政”的思想，既減機構(gòu)，也減人減事。

[關(guān)鍵詞]精兵簡政精簡機構(gòu)行政改革

毛澤東《為人民服務(wù)》一文不僅闡明了政府為人民服務(wù)的宗旨，而且此文還提到當時延安一位非黨紳士李鼎銘先生，他向共產(chǎn)黨邊區(qū)政府提出了一條非常好的建議，為毛澤東欣然采納并加以表彰。這條建議即“精兵簡政”。

我國自改革開放以來一直在進行以“精簡機構(gòu)”為主要內(nèi)容的行政體制改革，但是陷入了精簡、膨脹，再精簡、再膨脹的怪圈，兩三年一個循環(huán)。從上世紀八十年代至今改革接近十次，成效都不顯著。精簡機構(gòu)與精兵簡政都是講“精簡”，但內(nèi)涵有所不同，側(cè)重點也有所不同。精簡機構(gòu)主要是對政府部門機構(gòu)的省并增減，人員的精濺是次要的。我國當前推行的“大部制”改革，就屬于精簡機構(gòu)的范疇。但精兵簡政首先考慮的是減員，提高兵員質(zhì)量，此外還要簡政，也就是簡化政務(wù)，同時也要減少機關(guān)和行政層級，是一個更全面的“精簡”工程。精簡機構(gòu)與精兵簡政可以說是行政改革中的兩種不同思路，本文擬對二者作些比較并就我國當前行政改革提出自己的看法。

古代王朝的精兵簡政

精兵簡政是先秦兵家提出的一項治軍治國思想，在孫吳兵法中有不少論述。孫武和吳起都強調(diào)軍隊組織編制的精簡，強調(diào)組織功效，“治眾如治寡”，合軍聚眾，兵非益多，兵員要訓(xùn)練有方，講究效率。吳起在提出組織“選鋒”、“練銳”編制精兵的同時，還主張“法令省而不煩”，即“簡政”。減少不必要的官僚層級，排除食利階層的政治干擾，使政令貫通，凡戰(zhàn)即可“令不煩而威震天下”。兵家思想的精髓就是講究效率，講以最少的付出獲取最大的收益，精兵簡政體現(xiàn)的就是兵家效益思想。

精兵簡政作為一項國策不僅用于治軍，而且自古就多次被用作治國方略，也用于指導(dǎo)政府行政體制改革。精兵簡政之用于政改，其要點在緊縮政府機關(guān)，精簡政府官員。西漢王莽亂政，“慕從古官”，濫封官爵收買人心。都下諺語稱：“爛羊胄，騎都尉；爛羊頭，關(guān)內(nèi)侯。”莽新政權(quán)被推翻后，東漢光武帝因連年戰(zhàn)亂，土地拋荒，為減輕百姓負擔維持新朝統(tǒng)治，實行了精兵簡政方針，裁汰冗兵冗官，節(jié)省國家開支。建武六年(公元30年)詔曰：“夫張官置吏，所以為民也。今百姓遭難，戶口耗少，而縣官吏職，所置尚繁；其令司隸、州牧各實所部，省減吏員，縣國不足置長吏者并之?！币荒昃筒貌?00多個縣，裁減官吏數(shù)萬人，“吏職減損，十置其一”。次年光武帝又詔軍吏“還復(fù)民伍”，掛印解甲當普通老百姓?！锻ǖ?職官志一》評論此事：“光武中興，務(wù)從節(jié)約，并官省職，費減億計?！本喺胧┖芸旆€(wěn)定了政局，使東漢初民眾得到休養(yǎng)生息，“而四海從風(fēng)，中國安樂也”。

隋唐王朝也多次實行精兵簡政的改革。隋統(tǒng)一時就推行了省并郡縣措施，隋文帝下令把地方政區(qū)由州、郡、縣三級減為州、縣兩級，裁撤了五百多個郡，后又裁并州縣，“罷州縣鄉(xiāng)宮”，大幅度地減少州縣兩級官吏編制，改變了官場“民少官多，十羊九牧”的局面。唐太宗也省并州縣，并省有司，裁減地方官員。中央機關(guān)官員也由兩千余人裁減為643人?！傲坎攀诼?，務(wù)省官員?！本啿粌H節(jié)約了行政開支，而且提高了行政效率。澄清吏治是唐王朝得以強盛的重要政治前提。

然而精兵簡政往往只是王朝開創(chuàng)時的權(quán)宜措施，王朝穩(wěn)定后官僚群體很快就會膨脹，出現(xiàn)賣官鬻爵，官場腐敗。宋朝有所謂“三冗”，即冗官、冗兵、冗費，官多兵多耗費多，使朝廷不堪重負。史堯弼《冗官策》列舉冗官“無其事而虛設(shè)其官，無其功而空食其祿”，“坐無事之人而食有限之祿，盡無窮之欲而盡有窮之財，海內(nèi)所以虛耗，國用所以鑿空?！惫倮舯几傔\貨賂于權(quán)門，槌民膚、剝民髓，使國家“積弱”“積貧”。王安石變法就是要革除“三冗”弊政，其思路可以用精兵簡政來概括，寓兵于農(nóng)，裁汰冗兵冗官，精簡政府機構(gòu)，使財政收支好轉(zhuǎn)。但改革受到既得利益的官僚集團的抵制，官員名稱、機構(gòu)名字是改了，但人員減不下去，編制以外的“員外”之官多如牛毛，精兵簡政變成了單純的精簡機構(gòu)，改革最后以失敗而告終。

現(xiàn)代中國的精兵簡政

延安時期，貧瘠的陜北要供養(yǎng)邊區(qū)數(shù)萬黨政軍人員相當困難，因此中國共產(chǎn)黨一方面領(lǐng)導(dǎo)人民在南泥灣開荒，解決部分給養(yǎng)，另一方面精兵簡政，減少“吃皇糧”的人數(shù)。在革命戰(zhàn)爭年代，艱苦奮斗相對容易。但新中國成立后，干部事實上掌握了權(quán)力，生活上與群眾很快拉開了檔次，再精簡人員就困難了。共和國治理的主體是大批黨政干部，特征是其官僚政治制度移植于蘇聯(lián)模式，廣設(shè)機構(gòu)，黨管干部，干部統(tǒng)管一切行政事務(wù)。政府機構(gòu)日益龐大，干部數(shù)量日益增加，到文革時與宋朝“三冗”已不相上下。

改革開放之初的行政改革，首先要解決的就是冗官冗兵冗費問題，其思路就是精兵簡政，以擠出資金搞建設(shè)。鄧小平復(fù)出后主持的幾件大事之一就是軍隊“消腫”，裁軍百萬，解決冗兵問題，成效顯著。但要解決冗官問題就不那么順利了。早在1982年1月鄧小平就提出精簡機構(gòu)，說涉及大約4500萬干部。但由于牽涉既得利益，因此阻力重重。軍隊“消腫”易行是由于軍隊干部可轉(zhuǎn)業(yè)地方，但地方干部無處轉(zhuǎn)移。于是精簡改革只能是緊縮政府機關(guān)，政府官員則始終無法徹底精簡。干部總量不減，則政府機構(gòu)減了又膨脹，精兵簡政扭曲為單純的精簡機構(gòu)，實際意義并不大。

精兵做不到，簡政又如何呢?簡政即簡化政務(wù)，讓政府從不該管的繁瑣事務(wù)中解脫出來，擺正政府的位置。上世紀九十年代由于受西方新公共管理理念的影響，“小政府，大社會”主張受矚目，政府放權(quán)限權(quán)，“不找市長找市場”，其實質(zhì)就是“簡政”。但言易行難，事實上，只有政企分開取得了一定成效，“小政府”只是停留在學(xué)術(shù)研究的層面，在實際行政中見不到蹤影。

“簡政”并不比“精兵”好辦，古人對此也多有討論。例如隋宰相牛弘與學(xué)者劉炫反思“刀筆吏”年久長奸，因“事繁政弊”，而使“老吏抱案死”。劉炫認為強化對官吏的管理，“大小之官，悉由吏部，纖介之跡，皆屬考功”等措施并沒有什么效用，而“省官不如省事，省事不如清心”，因此要求統(tǒng)治者清心寡欲，最后歸結(jié)為道家的無為而治。劉炫等人的見解在古代一直受到正面肯定，但在實際行政中卻辦不到?，F(xiàn)代社會行政事務(wù)日益增多，政府無為更不符合時代要求，無為政府并不是有限政府。政府從不該管的繁瑣事務(wù)中解脫出來不等于政府無為，現(xiàn)代政府都應(yīng)是有為政府。但有為政府絕非人浮于事的冗散大政府，精兵簡政要求的是有效率的小政府，人員要精要專要有業(yè)務(wù)水平，這就要求裁減冗員，是沒有人吃閑飯的辦事干練的服務(wù)型政府，凡不能提供公共產(chǎn)品不能為人民服務(wù)的機關(guān)，可以統(tǒng)統(tǒng)精簡。

行政改革的現(xiàn)實障礙

歷次機構(gòu)改革使政企不分的狀況有所改變，但黨政不分的情況尚難以觸動，甚至政社不分也難以改變。中國政府從中央到地方上下對口的僵化的“條塊”結(jié)構(gòu)，也催生出許多冗散機關(guān)，比如華北平原某縣境內(nèi)沒有森林，縣政府卻設(shè)有林業(yè)局，行政職能虛設(shè)，但官多兵少，人員大多是閑職。而這沒有林業(yè)的平原某縣林業(yè)局居然還是個肥缺部門，靠批木材及掛靠其下的木材公司上交紅利，工資以外的“經(jīng)濟效益”還不錯。另如沒有江河湖泊的縣設(shè)有水利局以便與上級“對口”，這種無事衙門在縣區(qū)所在多有。

有行政權(quán)力的政府機構(gòu)日久天長也就有了本部門的利益，考慮的不是服務(wù)社會，而是單位“創(chuàng)收”，從本部門利益出發(fā)，維護與謀取本部門私利，這種狀況越往基層越突出。

部門利益膨脹使得機構(gòu)臃腫，編制減不下來。黨政機關(guān)之外還有事業(yè)單位，也都是干部編制，造成分權(quán)不清、職責混亂。于是乎人浮于事，“無其事而虛設(shè)其官，無其功而空食其祿”的狀況十分普遍。冗官在基層數(shù)量更多，看得見摸得著，人們早已“司空見慣”。

以精兵簡政取代單純的精簡機構(gòu)

1997年，時任中共中央總書記江澤民在“十五大”報告中提出機構(gòu)改革，并提出要完善公務(wù)員制度。1998年國務(wù)院總理朱镕基再次推行精簡機構(gòu)，由中央政府部門帶頭實行。2002年溫家寶總理上臺答記者問時也嘆息官多難辦，仍堅持精簡機構(gòu)。2005年國家公務(wù)員法出臺，全國公務(wù)員定編700萬，還有3000多萬干部屬于“事業(yè)單位”，要逐步推向市場，不再吃“皇糧”。但如何進入市場，至今困難重重。工人可下崗，干部卻不能下崗，崗閑無事，但工資、公費醫(yī)療一樣都不能少。目前，公務(wù)員的身份界限還難以劃分清楚，黨的干部、群眾組織甚至民主黨派干部都被列入國家財政工資預(yù)算，精簡機構(gòu)卻很少有人被精簡下來。到2008年“十七大”推行“大部制”改革之時，其思路仍然主要是精簡機構(gòu)，省并機構(gòu)，不減人頭。

國務(wù)院部委從1982年的100多個緊縮到2008年的27個，減得不能再減了。但地方卻是越到基層問題越嚴重，官員人數(shù)總量減不了。中央干部裁減可下省市、省市下縣區(qū)、縣區(qū)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)，到了基層卻下不去，全國干部總量未減反而年年增加。該精簡的不精簡，不該精簡的卻“一刀切”，其結(jié)果就是減了又擴，擴了又減。況且還有“隱形超編”，即從外部“借調(diào)”或用不要編制的辦事員，有如明清時代的“紹興師爺”。這種情況在基層相當普遍，有記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，越是落后地區(qū)的人越想擠入官員隊伍，因為看到“只有官員才能活得既輕松，還能有錢拿，特威風(fēng)”。于是跑官、買官、賣官現(xiàn)象不時發(fā)生，造成官場腐敗。

據(jù)成都商報2009年8月12日報道，偏僻的湖南省溆浦縣行政機構(gòu)林立，全縣吃財政飯的人數(shù)高達3萬。為安置冗官，在縣鄉(xiāng)之間增加一個行政層級，設(shè)“七站八所”辦事處，縣林業(yè)、財政、計生、國土、經(jīng)管、農(nóng)機、畜牧等部門均在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)派出機構(gòu)站或所，云集了大量吃財政飯的冗員。上班更是“三天打魚、兩天曬網(wǎng)”，且領(lǐng)導(dǎo)比職工多，十牧九羊。2008年10月底，全縣共查實在編不在崗人員達1354人。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2007年，溆浦縣地方財政收入1.7億元，財政支出卻高達7.86億元。養(yǎng)活眾多吃財政飯的冗員，主要還得依靠上級撥款。

中國政府行政改革幾十年的經(jīng)驗告訴我們，不減人頭、不敢觸動既得利益群體的“精簡機構(gòu)”，是避重就輕被扭曲了的改革，沒有對癥下藥，具有明顯的缺陷。行政改革應(yīng)全方位，既減機構(gòu)，也減人減事。不簡政，“事繁政弊”，機構(gòu)減了也無濟于事。官事不省，人員也省不了。而70多年前非黨民主人士李鼎銘先生提出并受毛澤東肯定的“精兵簡政”建議，則是比“精簡機構(gòu)”更高明的改革思路，只有精兵簡政才真正能解決冗官冗費難題。當然，減人減事減機構(gòu)的“精兵簡政”改革，必然涉及政治體制，涉及意識形態(tài)，比如掛名“群眾組織”的準政府機構(gòu)首當其沖要被裁汰，不給“皇糧”吃，這樣的改革比起緊縮機構(gòu)的“大部制”改革來，其意義要大得多，成效也必然更顯著。

重溫毛澤東《為人民服務(wù)》一文，對不符合服務(wù)型政府要求的冗官冗費弊政，理應(yīng)義無反顧大刀闊斧地進行革除。連古代漢光武帝、隋文帝、唐太宗都能以“精兵簡政”措施來澄清吏治，且毛澤東也首肯并采納過的“精兵簡政”辦法，有過顯著的成效，我們還有什么顧忌不敢使用呢?我國當今政府體制改革正處于攻關(guān)階段，是不是可以參考古人“精兵簡政”的思想，不再在“精簡機構(gòu)”上兜圈圈，換一個思路，不做表面文章，切實有力地理順政府與社會的關(guān)系，澄清吏治，把建立服務(wù)型政府真正落在實處。