論協(xié)商民主與改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一性

張　峰

[摘要]人民政協(xié)是中國(guó)政治制度的重要政治形式和組織形式。人民政協(xié)不僅有利于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，而且因其以協(xié)商民主為主要形式、發(fā)揮政協(xié)委員中的共產(chǎn)黨員的表率作用、切實(shí)加強(qiáng)自身建設(shè)，而十分有利于改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。

[關(guān)鍵詞]人民政協(xié)黨的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商民主

60年前，各民主黨派和無(wú)黨派民主人士積極響應(yīng)中國(guó)共產(chǎn)黨的號(hào)召，召開(kāi)了中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，完成了建立中華人民共和國(guó)的任務(wù)，由此標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的形成。中國(guó)共產(chǎn)黨是這一政治制度的領(lǐng)導(dǎo)核心，人民政協(xié)是這一政治制度的重要政治形式和組織形式。在新的歷史條件下，加強(qiáng)人民政協(xié)工作，對(duì)于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)具有十分重要的意義。

人民政協(xié)是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立起來(lái)的，無(wú)論在制度層面、組織架構(gòu)還是履行職能上都體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，成為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要陣地。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)是相輔相成的。只有加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能改善黨的領(lǐng)導(dǎo)；只有改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。人民政協(xié)不僅有利于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，而且因其以協(xié)商民主為主要形式、發(fā)揮政協(xié)委員中的共產(chǎn)黨員的表率作用、切實(shí)加強(qiáng)自身建設(shè)，而十分有利于改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。

人民政協(xié)寓黨的領(lǐng)導(dǎo)于實(shí)行協(xié)商民主中

中共中央《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》明確指出：“人民通過(guò)選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見(jiàn)，是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式?！边@兩種民主形式可以簡(jiǎn)稱為選舉民主和協(xié)商民主。人民政治協(xié)商會(huì)議雖然也進(jìn)行選舉民主，但主要是承擔(dān)協(xié)商民主的功能。正是在這個(gè)意義上，可以把人民政協(xié)作為協(xié)商民主的主要載體。因此，《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》提出“堅(jiān)持和完善人民政協(xié)這種民主形式”。

選舉民主是最根本的民主形式，但不是社會(huì)主義民主的唯一形式。特別是目前實(shí)行全國(guó)性的直接選舉的條件尚不具備，從縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表的間接選舉過(guò)渡到更高層次更大范圍的直接選舉仍需一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史過(guò)程，協(xié)商民主就不得不成為我國(guó)民主政治建設(shè)的重點(diǎn)。協(xié)商民主可以彌補(bǔ)選舉民主或代議民主之不足。選舉民主，是一個(gè)二者擇一的過(guò)程，要么贊成、要么反對(duì)，要么通過(guò)、要么否決，容不得中性的結(jié)果。而協(xié)商民主，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，博采眾長(zhǎng)、廣納賢言，呈現(xiàn)你中有我、我中有你的局面，促成的決策能夠達(dá)到多贏的效果。協(xié)商民主，是人民參政議政的過(guò)程，論域廣泛，不限于立法的主題，雖屬各家之言，但對(duì)于決策仍不失重要的參考價(jià)值。因此，江澤民同志強(qiáng)調(diào)：“兩種形式比一種形式好，更能真實(shí)地體現(xiàn)社會(huì)主義社會(huì)里人民當(dāng)家作主的權(quán)利?！眳f(xié)商民主正是由于這一優(yōu)勢(shì)，成為當(dāng)今世界政治學(xué)界研究的熱點(diǎn)。

我國(guó)的協(xié)商民主由來(lái)已久，完全是適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義民主政治的需要自然形成的，根本不是刻意模仿別國(guó)政治模式的結(jié)果。早在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，毛澤東同志就反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“國(guó)事是國(guó)家的公事，不是一黨一派的私事。因此，共產(chǎn)黨員只有對(duì)黨外人士實(shí)行民主合作的義務(wù)，而無(wú)排斥別人、壟斷一切的權(quán)利。”“共產(chǎn)黨人必須和其他黨派及無(wú)黨派人士多商量，多座談，多開(kāi)會(huì)，務(wù)使打通隔閡，去掉誤會(huì)，改正相互關(guān)系上的不良現(xiàn)象，以便協(xié)同進(jìn)行政府工作與各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)?！币虼苏f(shuō)中國(guó)共產(chǎn)黨很早就提倡協(xié)商民主。改革開(kāi)放之后，鄧小平同志也強(qiáng)調(diào)：“中國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)，繼續(xù)需要政協(xié)就有關(guān)國(guó)家的大政方針、政治生活和四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)中的各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，進(jìn)行協(xié)商、討論，實(shí)行互相監(jiān)督，發(fā)揮對(duì)憲法和法律實(shí)施的監(jiān)督作用。”

從實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)角度看，協(xié)商民主是改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的最佳形式。一方面，通過(guò)民主協(xié)商，充分吸取黨外人士的意見(jiàn)，廣納群言、廣求善策，以便促進(jìn)黨和國(guó)家各項(xiàng)重大決策的科學(xué)化、民主化。另一方面，通過(guò)民主協(xié)商，把黨的正確主張化為參加人民政協(xié)的各政黨、各團(tuán)體、各界別的共識(shí)，把堅(jiān)持和貫徹黨的路線方針政策變成他們的自身行動(dòng)，從而團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)他們共同致力于有中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。只有通過(guò)協(xié)商，才能形成共識(shí)，黨的路線方針政策才能得到很好地貫徹執(zhí)行。按西方協(xié)商民主理論的奠基人哈貝馬斯的經(jīng)典定義，協(xié)商民主必須貫徹三個(gè)重要原則即真實(shí)性、正確性和真誠(chéng)性；交往行為的參與者必須是平等的，并要排除公共權(quán)力與暴力的干預(yù)；協(xié)商民主的全過(guò)程，必須發(fā)揮法律的特殊作用。我國(guó)人民政協(xié)的協(xié)商民主不僅是合格的，而且是卓越的。參加協(xié)商的各行為主體，包括各政黨，從全中國(guó)人民的根本利益和中華民族的整體利益出發(fā)，抱有實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的真誠(chéng)愿望，能夠充分表達(dá)自己真實(shí)的意見(jiàn)和主張。參加協(xié)商的各行為主體，在法律地位上是平等的，各民主黨派不是在野黨，更不是反對(duì)黨，而是參政黨，能夠暢所欲言，共商國(guó)是。參加協(xié)商的各行為主體，包括中國(guó)共產(chǎn)黨，都以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則，自覺(jué)在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，不得有超越憲法和法律的特權(quán)，帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。這樣的協(xié)商民主，不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是進(jìn)一步改善了黨的領(lǐng)導(dǎo)。在人民政協(xié)工作中，黨要善于利用協(xié)商民主這一形式，擴(kuò)大協(xié)商范圍，豐富協(xié)商內(nèi)容，充實(shí)協(xié)商形式，改善協(xié)商效果。比如，重大人事安排的協(xié)商，即“協(xié)商候選名單”，毛澤東同志曾將其確定為政協(xié)任務(wù)之一，其實(shí)施產(chǎn)生了很好的效果；周恩來(lái)同志認(rèn)為“今后仍要繼續(xù)這樣做”。近來(lái)，一些地方重大人事安排廣泛聽(tīng)取政協(xié)各界人士的意見(jiàn)，也積累了一些新的經(jīng)驗(yàn)。重大人事安排納入人民政協(xié)的民主協(xié)商范圍，是改進(jìn)和健全黨管干部、黨管人才原則的有利形式。

人民政協(xié)寓黨的領(lǐng)導(dǎo)于發(fā)揮共產(chǎn)黨員表率作用中

在人民政協(xié)中，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)民主黨派和其他非中共代表人士的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)。政治領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容，主要是政治原則、政治方向和重大方針政策的領(lǐng)導(dǎo)。只要中共提出的政治原則、政治方向和重大方針政策得到貫徹落實(shí)，就是在人民政協(xié)中全面實(shí)現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。因此，在人民政協(xié)，發(fā)揮作為政協(xié)委員的共產(chǎn)黨員的模范表率作用，對(duì)于改善黨的領(lǐng)導(dǎo)極為重要。毛澤東同志曾指出：“所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不是要一天到晚當(dāng)作口號(hào)去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作說(shuō)服和教育黨外人士，使他們?cè)敢饨邮芪覀兊慕ㄗh。”鄧小平同志也曾指出：“一切政府中的共產(chǎn)黨員，特別是負(fù)責(zé)干部，必須成為工作中的模范，這是保證黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要條件之一?！薄爸灰h員正確地執(zhí)行政策，就體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)?！边@個(gè)道理，不僅適用于統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部中共黨員與非中共人士的關(guān)系，而且適用于人民政協(xié)的工作。

中共中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出：“要依靠中國(guó)共產(chǎn)黨正確的路線方針政策和思想政治工作、共產(chǎn)黨員的先鋒模范作用，團(tuán)結(jié)民主黨派為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)而共同奮斗；要堅(jiān)持團(tuán)結(jié)一批評(píng)一團(tuán)結(jié)

的公式，在重大是非、重大原則問(wèn)題上，做好政治引導(dǎo)工作，堅(jiān)持正確的政治方向。”中共中央《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》進(jìn)一步指出：“發(fā)揮政協(xié)組織中共產(chǎn)黨員的先鋒模范作用。政協(xié)委員中的共產(chǎn)黨員和政協(xié)機(jī)關(guān)中的共產(chǎn)黨員，要增強(qiáng)政治責(zé)任感，努力提高自身修養(yǎng)和能力，積極貫徹黨的方針政策，帶頭遵守政協(xié)章程，繼承和發(fā)揚(yáng)黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的優(yōu)良傳統(tǒng)，廣交、深交黨外朋友，努力成為合作共事的模范、發(fā)揚(yáng)民主的模范、廉潔奉公的模范。”這對(duì)政協(xié)組織中的共產(chǎn)黨員是很高的要求。

具體來(lái)說(shuō)，一是要有使命感。擔(dān)任政協(xié)委員的共產(chǎn)黨員實(shí)際上是黨在人民政協(xié)中的代表，肩負(fù)著宣傳貫徹黨的方針政策的任務(wù)，要學(xué)深吃透黨的最新精神，自覺(jué)地與黨中央在政治上保持高度一致，對(duì)不同的思想傾向要進(jìn)行積極的政治引導(dǎo)。二是要有責(zé)任感。作為共產(chǎn)黨員的政協(xié)委員是一種很高的政治榮譽(yù)，也意味著崇高的政治責(zé)任，要認(rèn)真履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能，積極開(kāi)展調(diào)查研究，精心設(shè)計(jì)并提出提案或其他形式的意見(jiàn)建議，以高質(zhì)量的建言獻(xiàn)策成果彰顯出共產(chǎn)黨員的表率作用。三是要有親切感。作為政協(xié)委員，不論過(guò)去現(xiàn)在職位高低，都是政協(xié)中的普通一員，要以平等的態(tài)度對(duì)待非中共的政協(xié)委員，認(rèn)真聽(tīng)取他們的意見(jiàn)和建議，真心實(shí)意地廣交深交黨外朋友，以親和力協(xié)助黨做好協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾、理順情緒、爭(zhēng)取人心、凝聚力量的工作。目前，人民政協(xié)在發(fā)揮政協(xié)委員中的共產(chǎn)黨員表率作用方面還有些不足，主要表現(xiàn)是：在建言獻(xiàn)策的數(shù)量和質(zhì)量方面，黨外政協(xié)委員的優(yōu)勢(shì)比較明顯，而中共政協(xié)委員有所欠缺。要從實(shí)施和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的高度認(rèn)真研究解決這一問(wèn)題，從根本上克服“參政議政只是黨外政協(xié)委員的職責(zé)”的狹隘觀念，采取切實(shí)措施增強(qiáng)中共政協(xié)委員履行職能的意識(shí)和能力，在合作共事中切實(shí)體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

人民政協(xié)寓黨的領(lǐng)導(dǎo)于加強(qiáng)自身建設(shè)中

改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，最根本的是加強(qiáng)黨的自身建設(shè)。在第20次全國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議上胡錦濤同志指出：“如果我們黨自身建設(shè)沒(méi)搞好，黨內(nèi)存在的消極現(xiàn)象和突出問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力不高，不能保持先進(jìn)性，要有效實(shí)行對(duì)我國(guó)多黨合作的領(lǐng)導(dǎo)是不可想象的?！秉h的自身建設(shè)的好壞，關(guān)系到黨的形象，黨的吸引力、凝聚力和號(hào)召力。因此，為了使黨的領(lǐng)導(dǎo)作用充分發(fā)揮出來(lái)，重點(diǎn)是切實(shí)加強(qiáng)黨的自身建設(shè)。人民政協(xié)中的黨的建設(shè)是黨的自身建設(shè)的一個(gè)重要組成部分，并且對(duì)于參加政協(xié)的各民主黨派的參政黨自身建設(shè)具有直接的示范意義，應(yīng)當(dāng)切實(shí)貫徹執(zhí)行黨的十七大的要求，率先垂范。目前腐敗現(xiàn)象還沒(méi)有從根本上得到遏制，人民政協(xié)中一些擔(dān)任政協(xié)委員甚至政協(xié)重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部也牽涉進(jìn)某些大案要案之中，給人民政協(xié)的聲譽(yù)造成嚴(yán)重的不良影響，值得高度重視。為此，要扭轉(zhuǎn)把政協(xié)當(dāng)作二線崗位的觀念，嚴(yán)格政協(xié)委員遴選標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格把好人口關(guān)，防止“帶病”進(jìn)政協(xié)的現(xiàn)象發(fā)生。要克服把政協(xié)看作“清水衙門(mén)”、與腐敗現(xiàn)象無(wú)關(guān)的觀念，對(duì)政協(xié)中的共產(chǎn)黨員深入開(kāi)展黨風(fēng)黨紀(jì)教育，形成拒腐防變教育長(zhǎng)效機(jī)制。要從根本上糾正把政協(xié)當(dāng)作“閑差”的觀念，形成規(guī)范的“不作為”的政協(xié)委員退出機(jī)制，強(qiáng)化政協(xié)委員的責(zé)任心和作為意識(shí)，維護(hù)人民政協(xié)的聲譽(yù)和威望。

加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，就要不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。具體來(lái)說(shuō)，就是必須堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。在完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式方面，人民政協(xié)具有重要的促進(jìn)和配合作用?？茖W(xué)執(zhí)政，就是要結(jié)合中國(guó)實(shí)際不斷探索和遵循共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律、人類(lèi)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，以科學(xué)的思想、科學(xué)的制度、科學(xué)的方法領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)。人民政協(xié)素有智力庫(kù)、人才庫(kù)之稱，匯集了各個(gè)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者，政協(xié)委員是我國(guó)社會(huì)各界的精英人士和杰出代表。他們圍繞政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問(wèn)題及人民群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題，選擇一些具有綜合性、全局性、前瞻性的課題，深入開(kāi)展調(diào)查研究，反映社情民意，進(jìn)行協(xié)商討論，提出有見(jiàn)解、有分量的意見(jiàn)和建議，能夠?yàn)辄h和政府決策提供依據(jù)和參考，使黨的執(zhí)政方式更加科學(xué)。

民主執(zhí)政，就是要堅(jiān)持為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政，支持和保證人民當(dāng)家作主，以發(fā)展黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，壯大最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線。人民政協(xié)是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的重要形式，人才集聚，聯(lián)系廣泛，具有廣泛的代表性和包容性，實(shí)行以協(xié)商討論和批評(píng)建議為主要形式的民主監(jiān)督，具有自己獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和作用。堅(jiān)持并不斷完善這種民主形式，是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的必然要求和重要內(nèi)容。黨的十七大報(bào)告提出：“要以擴(kuò)大黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，以增進(jìn)黨內(nèi)和諧促進(jìn)社會(huì)和諧?！痹邳h內(nèi)民主和人民民主之間還有一個(gè)中間環(huán)節(jié)，就是黨際民主。因此，黨的十七大把政黨關(guān)系的和諧列為五大關(guān)系和諧之首，并且認(rèn)為“對(duì)于增進(jìn)團(tuán)結(jié)、凝聚力量具有不可替代的作用”。中國(guó)共產(chǎn)黨之所以對(duì)民主黨派始終貫徹長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的方針，實(shí)質(zhì)是發(fā)展黨際民主。黨際民主之所以重要，在于它既是中共黨內(nèi)民主的延伸，又對(duì)人民民主有示范性作用。人民政協(xié)作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要政治形式和組織形式，是開(kāi)展和發(fā)展黨際民主的平臺(tái)。人民政協(xié)中的黨際民主，就是要尊重和保障各民主黨派在政協(xié)的各種會(huì)議上以本黨派名義發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利，使人民政協(xié)中的各民主黨派真正履行民主監(jiān)督的職能。這對(duì)于我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，使黨的執(zhí)政方式更加民主，具有十分重要的意義。因此，要著眼于建立健全黨和國(guó)家決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，由此來(lái)認(rèn)識(shí)人民政協(xié)民主監(jiān)督的定位，發(fā)揮人民政協(xié)在社會(huì)主義監(jiān)督體系中的重要作用。

依法執(zhí)政，就是要堅(jiān)持依法治國(guó)，領(lǐng)導(dǎo)立法，帶頭守法，保證執(zhí)法，不斷推進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活的法制化、規(guī)范化。人民政協(xié)實(shí)行民主監(jiān)督的主要內(nèi)容之一是：國(guó)家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施。參加人民政協(xié)的中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派都必須以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則，負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。長(zhǎng)期以來(lái)，人民政協(xié)按照這一要求認(rèn)真履行職能，積極開(kāi)展工作，在我國(guó)的社會(huì)主義法制化建設(shè)中起了積極的作用。在新歷史條件下，人民政協(xié)要進(jìn)一步促進(jìn)黨的依法執(zhí)政，應(yīng)當(dāng)有新的作為。要按照黨的十七大明確提出的“堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法”的精神和“制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)”的要求，認(rèn)真研究黨提出的重大立法建議，在人民政協(xié)進(jìn)行民主協(xié)商，廣泛聽(tīng)取各界政協(xié)委員的意見(jiàn)。政協(xié)不立法，但要議法。這對(duì)我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)是只有好處而無(wú)壞處的。我國(guó)憲法已經(jīng)規(guī)定了人民政協(xié)的歷史作用和重要地位，要以此為依據(jù)在推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的制度化、規(guī)范化和程序化的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)人民政協(xié)工作的法治化，為保證黨的依法執(zhí)政，發(fā)揮更大更好的促進(jìn)作用。