現(xiàn)代政府制度構建要點

陳　潭

[摘要]在以“大部制”為標志的我國第六次行政管理體制改革啟動的背景下，面對政府“越位”、“缺位”和“錯位”問題，建立現(xiàn)代政府制度成為當下中國行政管理體制改革的緊迫任務?，F(xiàn)代政府制度的建立需要遵循四個方面的基本要點：邊界明晰、職責明確、管理科學、服務規(guī)范。

[關鍵詞]行政管理體制改革現(xiàn)代政府制度科學執(zhí)政

前言

在現(xiàn)代人類文明的進程中，人類活動領域可以劃分為政治活動、經(jīng)濟活動和社會活動等三大領域。與此相適應，社會組織可以劃分為政府組織、營利組織和非營利組織等三種類型。如果說政府組織是第一部門，營利組織(包括企業(yè)、市場等)是第二部門，那么，第三部門就是各種非政府和非營利組織的集合或總稱。三大部門相互影響、相互制約構成公共領域的基本活動框架，并隨著社會條件的不斷改善，越來越呈現(xiàn)出現(xiàn)代化發(fā)展的趨勢，諸如以企業(yè)為代表的現(xiàn)代企業(yè)制度、以學校為代表的現(xiàn)代大學制度等。而現(xiàn)代企業(yè)制度是指以完善的企業(yè)法人制度為基礎，以有限責任制度為保證，以公司企業(yè)為主要形式，以產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學為條件的新型企業(yè)制度，主要包括企業(yè)法人制度、企業(yè)自負盈虧制度、出資者有限責任制度、科學的領導體制與組織管理制度?，F(xiàn)代大學制度建設則突出大學的學術文化組織特性，遵循學術發(fā)展規(guī)律，以委員會制度為基本框架，建立科學、民主、高效的決策體制，建立結構合理、責權分明的校、院、系三級構架，建立以同行評議為基礎的學術評審制度，從而充分實現(xiàn)“學者治學，校長治校”的管理目標。顯然，與此相類似，作為第一部門的政府也必須建立現(xiàn)代政府制度。

眾所周知，改革開放以來，中國行政管理體制經(jīng)過多次改革，取得了巨大的成績，突出的標志就是政府職能的逐步轉(zhuǎn)變。與此同時，政府對微觀經(jīng)濟的干預減少，以間接管理手段為主的宏觀調(diào)控體系框架初步形成，中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體系基本建立，公共行政效率得到提高，公務員隊伍建設不斷完善……但諸多問題依然存在，如政府職能轉(zhuǎn)變不完全、機構設置不科學、政府職能與社會需求的不對等。相對于經(jīng)濟體制改革而言，政治改革顯得步履蹣跚，行政管理體制改革的滯后已經(jīng)嚴重阻礙了中國改革開放的進程。因此，建立現(xiàn)代政府制度成為當下中國行政管理體制改革的緊迫任務。

建立現(xiàn)代政府制度的必要性

中共十七大報告指出，“行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。”這為中國行政管理體制改革確立了科學藍圖和行動綱領，為建立現(xiàn)代政府制度建構了基本的理論命題和實踐邏輯。

改革開放以來，中國的經(jīng)濟建設取得了舉世矚目的成績，30年的經(jīng)濟快速增長使得中國的年經(jīng)濟總量超過德國，一躍而居世界第三，并逐步實現(xiàn)由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟基礎的變化要求建立能夠適應當前市場經(jīng)濟發(fā)展和生產(chǎn)力進步要求的現(xiàn)代政府制度。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型所帶來的社會變革對行政體制提出了新的標準，要求政府能夠逐步轉(zhuǎn)變職能，由“全能政府”向“有限政府”，進而向“有效政府”轉(zhuǎn)變。另一方面，信息時代的到來對政府處理信息和回應社會的能力提出了及時、高效的要求。

同時，我們看到，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀徊坏轿?，管理“錯位”、“越位”和“缺位”現(xiàn)象并沒有完全消失，許多深層次的問題尚待解決，主要表現(xiàn)在：一是政府自身改革和政府職能轉(zhuǎn)變滯后，行政審批事項依然過多，社會管理、公共服務職能依然比較薄弱，政府干預經(jīng)濟的力度仍然過大。二是各部門之間職責不清、協(xié)調(diào)不力，部門管理方式落后，辦事效率不高，政府各個部門之間有嚴重的部門利益傾向，權力部門化、部門利益化、利益法定化問題非常突出。部門設置過多，相互之間交叉的概率高，責任邊界不清晰，部門利益沖突嚴重。同時，部門主導的政府公共政策制定過程，會導致公共政策扭曲、變異，政策制定的成本高、周期長、效率低、內(nèi)耗嚴重，決策代表公眾利益的價值取向大打折扣，最終會把部門利益凌駕于公眾利益、國家利益之上。三是宏觀調(diào)控失靈。在某些方面宏觀調(diào)控存在失靈，中央權威得不到應有的維護，地方主義明顯抬頭。所謂“上有政策，下有對策”，地方政府打著“從實際出發(fā)”的旗號，對中央政策的執(zhí)行明顯偏離了政策制定的初衷，最終淪為地方政府謀取私利的工具。四是有些關系群眾切身利益的問題沒有得到根本解決，民生問題凸顯，存在著上不起學、看不起病、買不起房、就不了業(yè)的現(xiàn)象。五是尚未形成有效的權力制約結構。雖然反腐力度不斷加大，制度建設不斷加強，如制定黨內(nèi)監(jiān)督條例及黨內(nèi)紀律處分條例、對中央部委的紀檢監(jiān)察實行垂直管理、中央對地方實行巡視制度等，但腐敗現(xiàn)象仍然頻發(fā)，有些政府部門工作人員依法行政觀念不強，執(zhí)法違法現(xiàn)象屢見不鮮，權力濫用、權錢交易、官商勾結現(xiàn)象嚴重，形式主義、官僚主義、弄虛作假、奢侈浪費問題突出。面對著諸多問題的產(chǎn)生，政府的公共服務改革也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。

此外，社會需求的轉(zhuǎn)變也是現(xiàn)代政府制度建立的客觀要求。我們知道，傳統(tǒng)的“命令式”管理模式已經(jīng)不適應市場經(jīng)濟的多元化網(wǎng)絡結構。面對現(xiàn)有的社會經(jīng)濟現(xiàn)實，政府還沒有從根本上改變原有管理方式，在微觀經(jīng)濟活動中，政府的廣泛參與已經(jīng)成為市場機制運行的掣肘。過分強調(diào)行政干預對市場的替代作用而忽視市場自身的導向功能，在一定程度上不僅沒有積極培育市場反而限制了市場的作用。另一方面，政府的公共服務和社會管理職能履行遠遠不夠，主要精力和大部分財力還沒有用到社會發(fā)展事業(yè)和社會公共服務供給方面，因而達不到社會公眾對政府的滿心期許。

總之，現(xiàn)代政府制度的建立是以下因素酌必然產(chǎn)物：一是避免政府規(guī)模不斷擴大、腐敗現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，由無限政府走向有限政府的要求；二是建立“大部門體制”，實現(xiàn)由部門行政走向公共行政的要求；三是克服行政傲慢、官僚主義作風，實現(xiàn)單一決策走向多元決策的要求；四是減少行政隨意性和人治現(xiàn)象，強化行政問責制，實現(xiàn)由人治行政走向法治行政的要求；五是轉(zhuǎn)變政府職能，強化經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務的職能，實現(xiàn)由管制行政走向服務行政的要求；六是克服政府自利性和“預算最大化”傾向，控制行政成本，實現(xiàn)由部門預算走向公共預算的要求；七是應對社會問題和政府不可治理性增加的趨向，實現(xiàn)政府公共政策化和公共管理社會化的要求。

建立現(xiàn)代政府制度的基本要點

如何有效地建立現(xiàn)代政府制度呢?借鑒建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本要求，現(xiàn)代政府制度的建立需要遵循以下四個方面的基本要點：

第一，邊界明晰。“上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”。政府與社會其他部門必須邊界清晰，讓政府回歸政府，從而切實做到政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中

介組織分開。中國政府機構分為政府組成部門、直屬機構、辦事機構、直屬事業(yè)單位、部門管理機構等。而實行“大部門體制”將涉及到部門職能的重新界定和機構調(diào)整及各種機構之間關系應如何理順，以及如何優(yōu)化政府組織結構的問題。因此，對各種類型機構的定位、職責、規(guī)格、權力、責任和隸屬關系，做出明確無誤的法律界定，將為理順機構之間關系奠定組織基礎。將職能相同或相近的部門整合、歸并為一個較大的部門，或者使相同相近的職能由一個部門管理為主，以減少機構重疊、職責交叉、多頭管理。例如，將目前機構設置中政事不分、以事業(yè)單位序列卻行使行政職能的機構可明確界定為行政機構，將部分承擔社會職能的部門逐步市場化。同時，政府部門間權力結構的重新梳理要求根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變的要求和完成政府任務的需要對原有行政權力主體所掌握的行政權力重新進行整合與配置，該并的并，該設的設，該裁的裁。政府內(nèi)部部門關系不理順，會導致部門間職能交叉、權力打架、管理分割、服務無效。要解決這些問題，一個重要的思路就是把政府機構改革與政府職能轉(zhuǎn)變、行政權力配置調(diào)整結合起來，使部門與它所承載的功能內(nèi)在地統(tǒng)一起來。

第二，職責明確。十七大報告提出，要“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構的運行機制?！币虼?，首先必須要明確決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的職責體系，建立和健全問責政治體系，做到既要問“下級”的責也要問“上級”的責，既要問“政府”的責也要問“黨委”的責。其次，既需要明確綜合部門與行業(yè)部門之間、政府組成部門與其他政府機構之間是分工合作、相輔相成的關系，建立和健全橫向權力制約機制，從而避免“一把手政治”現(xiàn)象和“一言堂”的決策困局。再次，又可以通過建立部際聯(lián)席會議制度，確定負責一項事務的牽頭協(xié)調(diào)部門，加強部際關系協(xié)調(diào)，從而提高政府整體效能。即使所演繹的大運輸、大農(nóng)業(yè)、大文化、大衛(wèi)生、大能源等部門綜合全部付諸實施，然而僅建設部門就與發(fā)改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉，農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個部委等。最后，統(tǒng)籌黨委、政府、人大、政協(xié)的機構設置，理順四者之間的關系，加強黨委、人大對政府行政行為的領導和監(jiān)督，保證政府行政行為的規(guī)范性。

第三，服務規(guī)范。眾所周知，政府職能大體上可以分為政治建設、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、微觀規(guī)制、公共服務四大類。而建立現(xiàn)代政府制度必須弱化傳統(tǒng)政府的微觀經(jīng)濟和社會管制職能，強化現(xiàn)代政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務職能。因此，實現(xiàn)政府職能的全面轉(zhuǎn)變必須解決五個問題：首先，要加快審批制度改革的步伐，減少政府對市場、對社會過多的干預；其次，要反對和打破地方行政性壟斷；再次，加強市場秩序、社會秩序等的維護和監(jiān)管；最后，加強社會管理和公共服務。當前存在著兩大突出矛盾：一是居民日益增長的公共服務需求與公共服務總體供給不足、質(zhì)量低下之間的矛盾；二是市場經(jīng)濟體制逐步建立完善對政府職能的新要求與政府職能轉(zhuǎn)變緩慢之間的矛盾。因此，強化政府公共服務職能，加快改善我國公共服務狀況，有利于緩解我國當前經(jīng)濟社會中所面臨的各種突出矛盾，順利推進和諧社會建設。建立現(xiàn)代政府制度必須加強城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為社會公眾參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動等提供保障。

第四，管理科學。政府作為資源配置的最重要的主體之一，其競爭力已經(jīng)成為決定國家競爭力的重要因素，而政府競爭力又直接取決于其在資源配置中的管理能力和效率。因此，加快完善我國政府管理體制、確保政府的高效運行、充分發(fā)揮公共服務職能、不斷提升政府管理效能和競爭力，已經(jīng)成為我國政府應對國際競爭的戰(zhàn)略性選擇。因此，適應信息技術發(fā)展帶來的由傳統(tǒng)的以職能為中心的職能導向型政府轉(zhuǎn)向建設以流程為中心的流程導向型政府，重視政府體制建設中的程序管理和規(guī)范管理，開展和強化政府的績效評估管理。精簡和規(guī)范各類議事機構和辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，提高行政信息的時效性，減少信息不對稱和信息失真現(xiàn)象的發(fā)生。同時，政府職能的設置要與社會需求對等起來，以提高政府機構設置的合理性，防止因人設職、因事設職等不良現(xiàn)象的發(fā)生，從而在制度上限制機構設置的隨意性和管理的混沌性。

改善政治治理結構、建立現(xiàn)代政府制度是科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的必然路徑，同時也是我國行政管理體制改革的重要目標。隨著現(xiàn)代大學制度和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和不斷完善，建立現(xiàn)代政府制度成為行政管理體制改革的必然趨勢，也是我國政府體制發(fā)展的必然要求?，F(xiàn)代政府制度的建立將為我國社會主義市場經(jīng)濟體系的完善以及和諧社會的最終建立提供強有力的制度保障和組織支持，能夠有效解決政府管理過程中出現(xiàn)的“錯位”、“缺位”、“越位”難題，切實維護廣大人民群眾的根本利益，促進政治民主化和管理法制化的實現(xiàn)。當然，由于政府制度建設的特殊性和長期性，其發(fā)展和完善必將是一個曲折復雜的過程，體制慣性和社會阻力是建立現(xiàn)代政府制度中不可忽視的因素。但我們相信，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，中國現(xiàn)代政府制度將朝著更為科學、合理、民主、法治的方向發(fā)展。