關(guān)于檔案開放鑒定的探討

張 娟

自1789年法國檔案工作改革后,檔案向社會(huì)開放的理念就已被各國普遍遵循,同時(shí)開放檔案原則也被譽(yù)為“檔案的人權(quán)宣言”。開放是利用的前提條件,也是實(shí)現(xiàn)檔案價(jià)值的根本途徑。然而實(shí)踐工作卻并未如預(yù)期的那樣順利,隨著信息化社會(huì)的到來,檔案信息資源呈指數(shù)化上升,可相較與館藏的豐富來說,開放并未有同比例的提升。更不能與歐美一些國家的檔案開放率相比。本文就是從鑒定的角度剖析開放檔案滯后的原因,以求有利于提升檔案工作的利用服務(wù)水平。

一、檔案鑒定

實(shí)際上,我們所說的檔案鑒定可以分為廣義和狹義。通常所說的就是狹義上的鑒定,僅指檔案管理業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)之一,用以判定檔案的價(jià)值,確定保管期限,并通過價(jià)值的核查對(duì)失去保存價(jià)值的檔案剔除銷毀。事實(shí)上,檔案鑒定工作是一項(xiàng)貫穿于文件運(yùn)動(dòng)周期始終的系統(tǒng)性工程,從文件轉(zhuǎn)化為檔案時(shí)的歸檔鑒定,再到檔案接收進(jìn)館時(shí)的進(jìn)館鑒定,直至檔案保管期滿后的存毀鑒定及其開放利用鑒定等,在檔案業(yè)務(wù)工作的各個(gè)階段都涉及對(duì)檔案的鑒定。檔案鑒定已融人了檔案生命運(yùn)動(dòng)的全過程,影響和制約著檔案管理的各個(gè)方面。

二、檔案開放鑒定的現(xiàn)狀與原因分析

《中華人民共和國檔案法》(以下簡(jiǎn)稱《檔案法》)明確規(guī)定:國家檔案館保管的檔案,自形成之日起滿30年向社會(huì)開放。經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案向社會(huì)開放的期限,可以少于30年。涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會(huì)開放的期限可以多于30年。然而在具體的檔案開放實(shí)踐中仍然存在著嚴(yán)重的滯后現(xiàn)象。當(dāng)然這里既有檔案法律法規(guī)協(xié)調(diào)不一致的原因、檔案行政管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督不力的問題,更重要的是檔案館無力承擔(dān)相應(yīng)開放鑒定職能,又怕承擔(dān)責(zé)任而主觀上造成延后。近年來,確有因開放了不應(yīng)開放的檔案而導(dǎo)致訴訟公堂事件的屢次出現(xiàn)。而其背后的原因就是檔案館的“無力開放”與“不愿開放”。

(一)檔案館能力有限,難以獨(dú)立完成多元化館藏的鑒定工作

開放檔案的鑒定工作是一項(xiàng)兼具專業(yè)性和政策性的工作,它不僅涉及檔案價(jià)值實(shí)現(xiàn)的問題,更涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)、信息安全、信息知情權(quán)等法律關(guān)系,完全交由檔案館的鑒定部門或提供利用部門單獨(dú)予以準(zhǔn)確鑒定、評(píng)估并提供利用往往不太現(xiàn)實(shí)。即使是復(fù)合型、高技術(shù)的人才也無法對(duì)來源廣泛、主題豐富的檔案及其形成背景、過程如此熟悉,檔案人員再次感到力不從心。

(二)檔案館人力、物力、財(cái)力有限,難以及時(shí)完成海量館藏的鑒定工作

浩瀚的館藏資源與檔案館有限的人力、物力、財(cái)力之間的沖突,顯然讓開放檔案鑒定工作力不從心。法律規(guī)定“30年”的期限自然成為各級(jí)各類檔案館最大的推托借口,當(dāng)期限已滿不得不開放的時(shí)候,檔案館往往在“開放館藏對(duì)社會(huì)的效益”和“泄密風(fēng)險(xiǎn)對(duì)檔案館的損失”之間進(jìn)行權(quán)衡,而當(dāng)檔案館采取“明哲保身”的保守態(tài)度決定開放利用的范圍的時(shí)候,大多數(shù)利用者從外部是根本無法覺察到這些行為的,就別談維護(hù)信息知情權(quán)了。至此,檔案的開放利用陷入了惡性循壞,館藏越來越多,開放比例卻永遠(yuǎn)無法跟上腳步。

三、檔案開放鑒定再探討

(一)開放鑒定的時(shí)限

研究開放鑒定時(shí)限就要明確影響開放鑒定的制約因素。開放檔案,就是檔案館對(duì)其所保存的檔案,除按國家有關(guān)保密的規(guī)定和其他有關(guān)規(guī)定需要保密或者控制利用外,均須根據(jù)不同情況,分期向社會(huì)開放。由此可見,密級(jí)對(duì)于是否開放檔案有著決定性的作用。但是國家為何又在《檔案法》中有“30年”封閉期的規(guī)定呢?一方面是因?yàn)?968年9月在馬德里召開了第六屆國際檔案大會(huì),大會(huì)通過了13項(xiàng)決議,其中一項(xiàng)就是,在那些制定了文件限制利用期限的國家,從文件產(chǎn)生到利用之間的總封閉期限不應(yīng)超過30年。由此,促使大多數(shù)國家采用了30年的封閉期制度。①而另一方面也與《國家秘密保密期限的規(guī)定》有關(guān):“國家秘密的保密期限,除有特殊規(guī)定外,絕密級(jí)事項(xiàng)不超過30年,機(jī)密級(jí)事項(xiàng)不超過20年,秘密級(jí)事項(xiàng)不超過10年?！庇纱丝梢?“30年”是國家秘級(jí)期限規(guī)定中的最長(zhǎng)時(shí)限,《檔案法》選用30年的初衷也就很明顯了。

那么30年的封閉期是否真的合理呢?從以上分析所說檔案鑒定最主要的是看是否涉及國家、社會(huì)、個(gè)人的利益與隱私。既然國家在《保密法》內(nèi)對(duì)需要保密的20項(xiàng)內(nèi)容已作規(guī)定(當(dāng)然如果操作者認(rèn)為法律法規(guī)規(guī)定過于原則化,那應(yīng)從立法上入手),檔案館就有責(zé)任對(duì)非涉密文件及時(shí)解密降密。筆者認(rèn)為如果能夠?qū)⑻崆伴_放的范圍和時(shí)間設(shè)置為一般規(guī)定和普遍現(xiàn)象,再具體列出需要“滿30 年”或延長(zhǎng)開放的“例外”檔案種類及具體開放時(shí)間,則更能體現(xiàn)鼓勵(lì)利用的“ 開放性”精神。②具體來說:《檔案法》不適宜在條文中將“國家檔案館保存檔案自形成之日起滿30年向社會(huì)開放”設(shè)為原則,也無須規(guī)定經(jīng)濟(jì)、科技、文化、藝術(shù)類才能提前開放,而是非涉密檔案都可以適時(shí)開放;對(duì)于法律法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)的涉密檔案,開放時(shí)間要細(xì)化,避免籠統(tǒng)。這種開放時(shí)限的調(diào)整正好與政府信息公開熱潮相吻合?！墩畔⒐_條例》要求政府信息的及時(shí)公開,如果按《檔案法》規(guī)定,這些公開的已皆知的信息卻還要經(jīng)過“封閉期”的封存,似乎多此一舉,因此,無論是實(shí)踐需要還是法律協(xié)調(diào),都需要對(duì)開放檔案時(shí)限進(jìn)行調(diào)整。

(二)開放鑒定的權(quán)力主體

我們首先從檔案鑒定理論上分析開放鑒定的主體。詹金遜提出文件形成者是鑒定的權(quán)力主體。他的核心思想是:文件是行政管理無意識(shí)的副產(chǎn)品,是行政活動(dòng)和事務(wù)處理的原始證據(jù),不能被后來的加工者人為干預(yù),它是文件形成者的職責(zé),由他們決定檔案鑒定,檔案人員不宜參與文件的鑒定和銷毀。雖然他的觀點(diǎn)后來被無數(shù)學(xué)者抨擊,但筆者認(rèn)為還是有其合理之處,詹金遜認(rèn)為行政官員是文件的形成者,了解其產(chǎn)生的價(jià)值所在,應(yīng)該由他們負(fù)責(zé),這確實(shí)無可厚非。筆者同時(shí)認(rèn)為形成者可以作為鑒定者的另一個(gè)理由是它還體現(xiàn)了部門利用者的需要(形成者也是利用者)。當(dāng)然詹金遜對(duì)檔案人員的排斥過于極端了。

美國著名檔案學(xué)家謝倫伯格認(rèn)為檔案人員才能勝任鑒定工作。他認(rèn)為:文件本身具有兩種價(jià)值,第一價(jià)值(對(duì)文件形成者的憑證價(jià)值)和第二價(jià)值(對(duì)文件形成者以外的其他利用者的歷史與文化價(jià)值)。以第二價(jià)值為主選擇永久保存的文件,最終促使文件轉(zhuǎn)化為檔案。依據(jù)這種檔案價(jià)值觀,謝倫伯格認(rèn)為,鑒定應(yīng)根據(jù)文件滿足研究需要的價(jià)值,而不是按照形成者的需要來進(jìn)行。檔案人員是協(xié)調(diào)員,由他們鑒定出值得永久保存的文件,并與文件管理人員保持密切的合作,可以較公平。當(dāng)然,檔案人員相對(duì)形成者與利用者來說更具中間性,但深層分析,其實(shí)檔案人員和形成者一樣也不能代表利用者的全部。一方面,檔案人員不可能通曉各個(gè)領(lǐng)域,最多只能從保護(hù)歷史角度判斷歷史文化價(jià)值。另一方面,檔案人員比起形成者,不了解文件的形成過程,比起利用者,不能全面評(píng)估價(jià)值需要。因此,由檔案人員獨(dú)立承擔(dān)鑒定不止實(shí)踐中“力不從心”,連理論上都欠支撐。③

至于檔案利用者,這一主體在鑒定中的話語權(quán)是被普遍認(rèn)可的。檔案利用者不應(yīng)該被排斥在檔案鑒定者之外,檔案利用者的需求應(yīng)該是檔案鑒定的主要標(biāo)準(zhǔn)。檔案利用者在檔案鑒定中起著至關(guān)重要的作用。沒有檔案利用者參與的檔案鑒定,其價(jià)值的判定和預(yù)測(cè)都可能是不準(zhǔn)確的。

因此筆者認(rèn)為,應(yīng)該由文件形成者、檔案人員(包括檔案業(yè)務(wù)人員、檔案行政管理部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員)和檔案利用者三方面人員組成,由他們共同完成檔案開放鑒定。這種“三結(jié)合”組成的檔案鑒定團(tuán)隊(duì)并非我國原來形同虛設(shè)的“兩結(jié)合”。具體操作為:檔案形成者向檔案館移交檔案時(shí),應(yīng)判定其是否可以開放或限制利用的年限等。非涉密的及時(shí)開放,無需進(jìn)入封閉期,包含在國家法律規(guī)定20項(xiàng)保密范圍內(nèi)的檔案劃定保密期限,當(dāng)期限滿時(shí)主動(dòng)到檔案館解密、降密,提供開放利用,當(dāng)然需要延后的可以提出意見交檔案機(jī)構(gòu)共同審批決定。在這步操作里,形成機(jī)關(guān)是主要執(zhí)行者,那么如何體現(xiàn)檔案機(jī)構(gòu)的作用呢?檔案機(jī)構(gòu)伴隨“前端控制”理念的逐漸深入,通過制定相關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)范、行政法規(guī)等從宏觀上指導(dǎo)、監(jiān)督。當(dāng)然,為規(guī)范形成機(jī)關(guān)的行為,法律法規(guī)要明確其所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。至于利用者的作用發(fā)揮就體現(xiàn)在“用戶導(dǎo)向”理念中,檔案館主動(dòng)挖掘用戶需求,監(jiān)督形成機(jī)關(guān)對(duì)需求部門檔案的及時(shí)開放。

注釋:

① 馬素萍:《影響檔案開放的因素分析》,《檔案學(xué)通訊》,2003年第2期 ,第20頁。

② 陳永生:《檔案開放的改進(jìn)思路——檔案開放若干問題研究之四》,《浙江檔案》,2007年第9期,第13頁。

③ 劉東斌:《檔案鑒定——由誰鑒定》,《檔案管理》,2006年第3期,第22頁。

作者單位:南京大學(xué)信息管理系