呼喚法治的市場經(jīng)濟(jì)

吳敬璉

在行政權(quán)力的主導(dǎo)下，一個(gè)國家雖然也能夠在一段時(shí)間內(nèi)取得某種程度的經(jīng)濟(jì)成就，但終究會(huì)因?yàn)榉ㄖ尾恍卸淙雺牡氖袌鼋?jīng)濟(jì)，或稱權(quán)貴資本主義的泥坑。

解決目前我國種種社會(huì)問題的正確途徑，在于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革和加快政治改革，而不是裹足不前，更不是向后倒退。改革的兩種前途嚴(yán)峻地?cái)[在我們的面前：一條是政治文明下法治的市場經(jīng)濟(jì)道路；一條是權(quán)貴資本主義的道路。在這兩條道路的交戰(zhàn)中，后者的來勢咄咄逼人。在某些情況下，弱勢群體可能由于不明真相而受到誤導(dǎo)。如果他們被誤導(dǎo)，抑制市場競爭，強(qiáng)化政府控制就會(huì)成為社會(huì)上的一種基本取向，再經(jīng)過傳媒的放大，有可能對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的改革方向造成沖擊。這對(duì)包括弱勢群體在內(nèi)的多數(shù)人都是極其不利的。

我們必須清醒地認(rèn)識(shí)權(quán)貴資本主義對(duì)于我們民族前途造成的威脅?？朔@種威脅的唯一途徑，在于上下共同努力，切實(shí)推進(jìn)改革，建設(shè)公正法治的市場經(jīng)濟(jì)。

市場化改革在中國

中國對(duì)集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的改革，最早可以追溯到1958年中央政府向下屬各級(jí)政府放權(quán)讓利的行政性公權(quán)改革，改革的重點(diǎn)是向地方政府下放計(jì)劃權(quán)、企業(yè)管轄權(quán)、物資分配權(quán)、基本建設(shè)項(xiàng)目審批權(quán)、投資和信貸管理權(quán)、勞動(dòng)管理權(quán)、財(cái)政權(quán)和稅收權(quán)等原本屬于中央政府和中央計(jì)劃機(jī)關(guān)的權(quán)力。這次向地方政府層層分權(quán)所形成的分權(quán)型計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制很快使國民經(jīng)濟(jì)陷入嚴(yán)重困難，又導(dǎo)致各種計(jì)劃權(quán)力向中央政府回收。于是，集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的所有弊病又都卷土重來，不得不醞釀再次改革。在1976年“文化大革命”結(jié)束以前，由于把市場與資本主義等同這樣的政治和意識(shí)形態(tài)障礙，市場與社會(huì)主義的結(jié)合被看作“反革命修正主義”而遭到政治整肅甚至鎮(zhèn)壓。只是到了1976年“文化大革命”結(jié)束，擴(kuò)大市場的作用、給予國有企業(yè)以市場調(diào)節(jié)下的自主權(quán)的呼聲才再度高漲起來。

1978年10月，四川省在重慶鋼鐵廠等6家企業(yè)進(jìn)行了“擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)”的試點(diǎn)。到1979年底，全國試點(diǎn)的工業(yè)企業(yè)達(dá)到4200個(gè)。到1980年，擴(kuò)大到6000個(gè)，它們的產(chǎn)值占全國預(yù)算內(nèi)工業(yè)產(chǎn)值的60％，利潤占全國工業(yè)企業(yè)利潤的70％。到1980年末，中國政府決定對(duì)國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整，國有企業(yè)也由進(jìn)行“擴(kuò)權(quán)”改革，轉(zhuǎn)向強(qiáng)化企業(yè)對(duì)完成國家計(jì)劃的“責(zé)任制”。

對(duì)企業(yè)放權(quán)讓利的最高形式，是1987年在全國國有工商業(yè)中普遍推行的“企業(yè)承包制”。承包制造成的是國有企業(yè)的內(nèi)部人控制狀態(tài)，它既不能使這些企業(yè)成為獨(dú)立自主、自負(fù)盈虧的企業(yè)，也不能實(shí)現(xiàn)政企分開和企業(yè)間的平等競爭。這樣，20世紀(jì)90年代初在出現(xiàn)了一些大的企業(yè)高層經(jīng)理人員腐敗丑聞以后，在企業(yè)界和社會(huì)其他各界中，幾乎已不再有人認(rèn)為企業(yè)承包制是我國國有企業(yè)改革的可行方式。

當(dāng)國有企業(yè)的放權(quán)讓利改革在1980年陷入困境以后，當(dāng)時(shí)已經(jīng)掌握領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的以鄧小平為首的中國領(lǐng)導(dǎo)人改變了改革的重點(diǎn)，從城市國有經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向農(nóng)村的非國有經(jīng)濟(jì)。1980年9月，中共中央決定允許農(nóng)民根據(jù)自愿實(shí)行家庭承包制度。此后僅僅兩年，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)氣象一新。在此基礎(chǔ)上，以集體所有制為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也蓬勃發(fā)展起來。從那時(shí)起，中國開始采取了一種有別于蘇聯(lián)和東歐以改革現(xiàn)有國有企業(yè)為主的新戰(zhàn)略，即把改革重點(diǎn)放到非國有部門去，在那里創(chuàng)建市場導(dǎo)向的企業(yè)，并依托它們實(shí)現(xiàn)增長。這種戰(zhàn)略被稱為“增量改革”戰(zhàn)略。之后，政府將它推廣到其它部門去，在沿海地帶出現(xiàn)了相當(dāng)數(shù)量與境外資本合資的混合所有制企業(yè)，這些非國有企業(yè)逐漸成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力。

1992年初，鄧小平發(fā)表“南巡”講話后，中國的改革迎來一個(gè)新高潮。同年10月，中共第十四次黨代表大會(huì)確定了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)。1993年11月的十四屆三中全會(huì)又作出了《關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，明確提出要在20世紀(jì)末初步建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度。由此，我國走上了一條全面建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)的道路。

對(duì)于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)這個(gè)提法的最大爭論，在于社會(huì)主義和市場經(jīng)濟(jì)是否可以結(jié)合。現(xiàn)在可以看得很清楚，對(duì)于這個(gè)問題作出哪一種回答，關(guān)鍵取決于如何定義社會(huì)主義。如果緊緊地守住蘇聯(lián)《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書》的定義，把社會(huì)主義看作以國有制為基礎(chǔ)、由國家計(jì)劃調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)制度，那么，回答只能是否定的。原東歐社會(huì)主義國家部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的“市場社會(huì)主義”之所以為多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家所詬病，原因也正在于前者仍囿于蘇聯(lián)式的偏見，企圖把新體制建立在國有制的基礎(chǔ)上。不過，如果按照鄧小平理論給出的定義，社會(huì)主義是一種追求共同富裕的理想和能夠保證這一理想逐步實(shí)現(xiàn)的社會(huì)制度，那么，回答就必然是肯定的。

好的市場經(jīng)濟(jì)——法治的市場經(jīng)濟(jì)

在我國改革的早期階段，包括我本人在內(nèi)的不少市場取向改革的支持者以為，只要放開了市場，就能夠保證經(jīng)濟(jì)的昌盛和人民的幸福，而沒有意識(shí)到市場的正常運(yùn)行是需要一系列其他制度支撐的。沒有這種支撐，市場經(jīng)濟(jì)就會(huì)陷入混亂與腐敗之中。缺乏這種認(rèn)識(shí)，對(duì)于改革深入以后，社會(huì)無序和失范的現(xiàn)象反而愈演愈烈的狀況就會(huì)感到迷茫。美國貝克萊加州大學(xué)和清華大學(xué)的錢穎一教授對(duì)于好市場經(jīng)濟(jì)與壞市場經(jīng)濟(jì)的區(qū)分作了分析。

他指出，在目前的世界上，宣稱實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的國家占了絕大多數(shù)，但是建立起規(guī)范的市場經(jīng)濟(jì)的國家并不多。許多國家仍然在無規(guī)范的、由權(quán)力支配的市場經(jīng)濟(jì)，或者叫做壞的市場經(jīng)濟(jì)的陷阱中掙扎。原來實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)軌，弄得不好，也往往陷進(jìn)這種壞的市場經(jīng)濟(jì)的陷阱。轉(zhuǎn)軌國家落入這種陷阱的概率很高的原因是：改革是在保持原有行政權(quán)力體系的條件下從上到下推進(jìn)的，在利益結(jié)構(gòu)大調(diào)整的過程中，某些擁有行政權(quán)力的人往往有方便的條件利用手中的權(quán)力謀取私利。如果一個(gè)國家建立了有效的民主制度和法治環(huán)境，抵制權(quán)力資本的能力就會(huì)強(qiáng)得多。反之，在行政權(quán)力的主導(dǎo)下，一個(gè)國家雖然也能夠在一段時(shí)間內(nèi)取得某種程度的經(jīng)濟(jì)成就，但終究會(huì)因?yàn)榉ㄖ尾恍卸淙雺牡氖袌鼋?jīng)濟(jì)，或稱權(quán)貴資本主義的泥坑。這種經(jīng)濟(jì)至少存在三個(gè)問題：第一，政策的隨意性增大了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不確定性，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動(dòng)缺乏效率；第二，政府官員的行為缺乏規(guī)范和約束，導(dǎo)致權(quán)力的濫用、腐敗和社會(huì)不公；第三，公民的基本權(quán)益缺乏保障，公民缺乏安全感和從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積極性，使經(jīng)濟(jì)缺乏長期的活力。

所謂好的市場經(jīng)濟(jì)是建立在公正、透明的游戲規(guī)則之上的，即法治的市場經(jīng)濟(jì)。

中共十五大提出了“建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的要求，這是一個(gè)重大的進(jìn)步，但在我國實(shí)際的社會(huì)生活中建設(shè)法治的進(jìn)度十分遲緩，遠(yuǎn)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要；而另一方面，公權(quán)不彰、社會(huì)失范、腐敗蔓延等情況還在繼續(xù)惡化，市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行受到嚴(yán)重威脅。對(duì)于這種狀況，各界人士乃至一般的平民大眾都嘖有煩言。

我以為，我國法治國家建設(shè)進(jìn)度遲緩的原因，首先并不在于立法速度無法加快，或者司法人員素質(zhì)不夠高，而在于從上到下缺乏法治的理念。中國歷史上是一個(gè)只有法制而沒有法治的國家。所謂“法治”，是一種源于古代、到近代才逐步完備起來的治理制度安排。它的最基本的內(nèi)容，是符合于公認(rèn)基本正義的法律的統(tǒng)治。這樣的法律在社會(huì)中占有支配地位，任何人不能超越其上。而中國的歷代統(tǒng)治者卻總是把法律當(dāng)做一種可以由自己任意擺布，用以統(tǒng)治人民的手段和工具。中華人民共和國建立以后，本來應(yīng)當(dāng)按照人民共和國的本意，建立法治。但這并不符合當(dāng)時(shí)領(lǐng)導(dǎo)人的意愿。在1957年的“反右派運(yùn)動(dòng)”中，又把否定“人治”、建立“法治”的批評(píng)建議定為“資產(chǎn)階級(jí)右派言論”。雖然鄧小平在1986年就提出要“通過改革，處理好法治與人治的關(guān)系，處理好黨和政府的關(guān)系”，中共十五大又正式提出“建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的問題，但是與法治格格不入的舊思想仍然普遍地存在，支配著人們的行為。從我國傳媒發(fā)布的政府文件的外文譯文中屢屢將“法治”錯(cuò)譯為“rule by law”，即可以看出這種傳統(tǒng)觀念的影響多么廉潔自律深遠(yuǎn)。

法治觀念是當(dāng)代先進(jìn)文化的一個(gè)重要組成部分。意味著體現(xiàn)公認(rèn)正義的法律體系，首先是憲法，高于所有人的意志，政府和政府官員的權(quán)力也要由它來界定，受它的約束。其次，要依據(jù)國家憲法建立透明的法律體系。第三，要完善司法體系，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立審判和公正執(zhí)法。第四，要通過法治切實(shí)保證公民的基本權(quán)益(包括財(cái)產(chǎn)權(quán)、生命權(quán)、人身自由、隱私權(quán)和言論自由)，防止政府和政府工作人員以國家利益的名義侵犯公民的基本權(quán)益。

權(quán)力過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)是腐敗之源

長時(shí)期以來，總是有人用“金錢是萬惡之源“來解釋腐敗蔓延的原因，把腐敗說成是市場化改革的產(chǎn)物。這種說法完全不符合歷史實(shí)際。已有研究表明，不論是西歐早期”重商主義“時(shí)代的特權(quán)尋租，還是美國“鍍金時(shí)代”的“強(qiáng)盜貴族”，以至于戰(zhàn)后一些發(fā)展中國家出現(xiàn)的腐敗，都是與市場發(fā)育不良和行政權(quán)力壟斷資源配置密切聯(lián)系在一起的。

我國目前的腐敗現(xiàn)象表面形式五光十色，但從經(jīng)濟(jì)的源頭來看，主要是三個(gè)：一是利用行政權(quán)力干預(yù)市場活動(dòng)，進(jìn)行權(quán)錢交易；二是利用轉(zhuǎn)軌時(shí)期財(cái)產(chǎn)關(guān)系調(diào)整和變化的時(shí)機(jī)，將公共財(cái)產(chǎn)掠為已有；三是利用市場體制的不完善、不規(guī)范牟取暴利。這三類腐敗活動(dòng)都與權(quán)力有關(guān)。

要有效制止這種腐敗蔓延，首先，要盡量減少行政干預(yù)和行政審批，鏟除尋租活動(dòng)的基礎(chǔ)。尋租環(huán)境的存在是腐敗產(chǎn)生的重要根源，為了從源頭上反腐敗，必須在消除尋租活動(dòng)賴以存在的環(huán)境，即減少行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)上下工夫。常常有一種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，以為加強(qiáng)審批是抑制腐敗的有力手段。其實(shí)事實(shí)恰恰相反，增加一道審批就增加了一項(xiàng)新的尋租可能性。中國證券市場曾經(jīng)有一種很不正常的現(xiàn)象，就是一個(gè)已經(jīng)資不抵債的空殼上市公司的名號(hào)(所謂“殼資源”)要賣幾千萬元。原因很簡單，走法定的審批程序所需付出的機(jī)會(huì)成本，即打點(diǎn)各方面的費(fèi)用也高達(dá)數(shù)千萬元。

2000年尉健行書記在廣東考察時(shí)指出，為了從源頭上反腐敗，要盡量減少行政審批。這個(gè)提法抓到了問題的關(guān)鍵。近年來，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)紛紛提出取消不必要的行政審批。但也有一種議論，認(rèn)為有些地方公布的成績有水分。例如取消了一些無關(guān)緊要的審批項(xiàng)目，卻把重要的審批項(xiàng)目保留下來；還有一種情況是一個(gè)部門取消了，別的部門又加上了，如此等等。我們必須再接再厲，把清理行政審批的工作進(jìn)行到底。

其次，推進(jìn)國有企業(yè)改革，使之到位。當(dāng)世紀(jì)之交國有經(jīng)濟(jì)改革取得階段性成果，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步對(duì)國有大型企業(yè)改革進(jìn)行攻堅(jiān)的時(shí)候，改革的步調(diào)明顯放緩。不但在股權(quán)結(jié)構(gòu)上一股獨(dú)大和競爭格局一家獨(dú)占的情況沒有得到完全的改變，在某些領(lǐng)域中還出現(xiàn)了“國進(jìn)民退”、“新國有化”等開倒車的現(xiàn)象，這種趨勢必須扭轉(zhuǎn)。

再次，建立健全法治。過去我們主要采取兩種方法處理腐敗問題，一種是進(jìn)行專案查處；另一種是發(fā)動(dòng)嚴(yán)打運(yùn)動(dòng)?；剡^頭去看，這兩種辦法都不是很有效。應(yīng)當(dāng)把反腐斗爭納入法治的軌道。不是用個(gè)別的措施對(duì)腐敗案件作專題處理，而是從制度層面解決問題，否則很難避免少數(shù)紀(jì)檢干部疲于奔命地到處救火的被動(dòng)局面。

第四，建設(shè)社會(huì)主義民主政治。肅貪反腐不能僅僅依靠國家權(quán)力機(jī)關(guān)的自我約束，說到底，還是靠人民大眾行使他們當(dāng)家作主的權(quán)利，對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。歷史告訴我們，不堅(jiān)決地走民主的道路，任何愿望或莊嚴(yán)承諾都是靠不住的，中華人民共和國也終于未能避免20世紀(jì)50年代中期到70年代中期的那種巨大的曲折和災(zāi)難。建設(shè)民主政治不可能一蹴而就。但是無論如何，這方面的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)才是遏制腐敗蔓延的根本保證。

對(duì)于政府在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中應(yīng)該發(fā)揮什么作用的問題，一直存在不同的看法。一種觀點(diǎn)是“小政府即是好政府”，主張政府解除行政力量對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的壓制和束縛，市場經(jīng)濟(jì)就會(huì)自然而然地成長壯大；另一種是主張靠強(qiáng)有力的政府來推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我覺得這兩種觀點(diǎn)都有失偏頗。實(shí)際上，中國的政府職能存在的問題是“錯(cuò)位”，既有“越位”的問題，又有不到位的問題。

一方面，因?yàn)檎脑轿?，使得政府仍然掌握著很大的資源配置權(quán)力，其行政定價(jià)使得生產(chǎn)要素的價(jià)格扭曲。像溫家寶總理所說，現(xiàn)在政府管了許多不應(yīng)該管而又管不好的事，很多需要政府管的事卻沒有管好。為此，要限制政府官員的權(quán)力，建設(shè)有限政府，并把它置于人民的監(jiān)督之下。

另一方面，為了保證市場制度的健康發(fā)展和有效運(yùn)行，政府又必須實(shí)現(xiàn)它的一些基本職能。從中國目前所處的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段看，政府應(yīng)該需要加強(qiáng)而不是弱化以下方面的作用：一是消除對(duì)改革的阻礙和反抗；二是建立新體制的各種基礎(chǔ)設(shè)施，最主要是設(shè)立種種市場經(jīng)濟(jì)要求的法律；三是保持穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，提升市場和彌補(bǔ)協(xié)調(diào)失靈；四是努力保持機(jī)會(huì)的均等和社會(huì)公正。