反傾銷浪潮挑戰(zhàn)中國

鐘 華

今年以來已經(jīng)有100多起針對中國的反傾銷貿(mào)易案件,真是中國做錯了還是應(yīng)換個角度來看待?

10月6日,歐盟部長理事會發(fā)布公告,裁定中國輸歐無縫鋼管對歐盟產(chǎn)業(yè)構(gòu)成損害威脅,決定征收17.7%-39.2%的最終反傾銷稅;美國商務(wù)部隨后也跟進(jìn),對中國出口的無縫標(biāo)準(zhǔn)管、壓力管進(jìn)行反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查;印度、墨西哥、阿根廷等國也紛紛提出針對中國產(chǎn)品的反傾銷調(diào)查請求??由此掀起了繼不久前美國對華輪胎特保案之后,新一輪針對中國的反傾銷浪潮。

“醉翁之意不在酒”

對于美國等國家頻頻挑起的貿(mào)易摩擦,中國盡管也通過對美國肉雞、汽車等產(chǎn)品的“雙反”措施進(jìn)行反擊,但坊間看來,中國的反擊更多地保持了節(jié)制、保守的性質(zhì)。有輿論分析,各國對中國的反傾銷是“醉翁之意不在酒”,人民幣匯率才是本波貿(mào)易爭端的核心問題。英國《金融時報》曾指出,除了反傾銷調(diào)查,中美之間另一個潛在的觸發(fā)點將是美國財政部是否宣布中國政府操縱匯率。

10月15日,盡管面臨著國內(nèi)一些工會團(tuán)體的壓力,美國財政部遞交國會半年度的報告中再度拒絕指稱中國操控人民幣匯率。不過這份報告重申美國依然認(rèn)為人民幣幣值遭到大幅低估,且將繼續(xù)游說中國政府放開人民幣匯率。美國官員還呼吁中國外匯匯率機(jī)制應(yīng)更富有靈活性,并表示這種努力將令中國在維持物價穩(wěn)定上獲得更大空間。

目前,中國擁有價值約2.3萬億美元的外匯儲備,其中很大部分購買了美國國債。這被認(rèn)為會令美國在對中國產(chǎn)品進(jìn)行反傾銷制裁時有所投鼠忌器。然而,美國總統(tǒng)奧巴馬在宣布對從中國進(jìn)口的輪胎征收懲罰性關(guān)稅后,現(xiàn)在看來,美國根本沒有把中國的反制措施放在眼里。奧巴馬政府如此行事,只有一個合理解釋,就是政治考慮,以貿(mào)易手段向中國施壓,要求中國在經(jīng)濟(jì)利益上讓步,例如允許人民幣加速升值。

與此相呼應(yīng)的是,西方七國集團(tuán)10月3日在土耳其舉行財長和央行行長會議時,再次要求人民幣升值,并指責(zé)人民幣幣值過低是全球經(jīng)濟(jì)失衡的關(guān)鍵。

近段時間,人民幣匯率屢創(chuàng)新高成為坊間關(guān)注的話題之一。而對于本次人民幣匯率創(chuàng)5個月以來新高的原因,多數(shù)觀點認(rèn)為,除美元近期較為疲軟外,更深層的因素是各國借外貿(mào)壓力逼迫人民幣升值。有學(xué)者認(rèn)為,在中國出口貿(mào)易開始保持強(qiáng)勁勢頭后,美國等國家開始希望通過逼迫人民幣升值的方法,來提高本國產(chǎn)品的競爭力,從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)回暖的目的。

實際上,西方重彈“人民幣升值”的老調(diào)意在轉(zhuǎn)移視線、推卸責(zé)任,人民幣升值不僅不能減少西方國家的貿(mào)易逆差,而且會延緩全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的進(jìn)程。最近,在北京大學(xué)發(fā)表演講的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主、美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁倫?斯科爾斯指出,中國“不應(yīng)為金融危機(jī)買單”,而一旦人民幣急劇升值,中國的出口勢必受到打擊,中國龐大的外匯儲備也可能縮水。

反傾銷有其深刻根源

中國商務(wù)部公平貿(mào)易局的統(tǒng)計顯示,今年前三個季度,全球共有19個國家和地區(qū)針對中國產(chǎn)品發(fā)起了88起貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查,其中包括17起反傾銷和9起反補(bǔ)貼調(diào)查,涉及金額總計多達(dá)102億美元。

世界貿(mào)易組織總干事拉米表示:“如果以年數(shù)據(jù)為基準(zhǔn),中國的確已經(jīng)成為反傾銷打擊的最大對象。這些數(shù)據(jù)背后潛藏的問題其實很簡單:如今中國是地球上最大的出口方。對于那些在其他很多國家生產(chǎn)加工,但最后在中國組裝的制造業(yè)產(chǎn)品,中國常常是處于這個生產(chǎn)鏈的最后一環(huán)。而反傾銷又是針對最后的出口方,中國作為最后的出口方自然就成為了打擊目標(biāo)?！?/p>

而作為一種貿(mào)易政策工具,反傾銷使用與否,更有著其深刻的政治根源。就經(jīng)濟(jì)效率而言,反傾銷絕不是一種合理的國際貿(mào)易制度安排,容易導(dǎo)致進(jìn)口國、出口國兩敗俱傷。生產(chǎn)補(bǔ)貼盡管比反傾銷稅更符合經(jīng)濟(jì)效率原則,但事實是,反傾銷制度在世界上日漸流行,個中奧妙在于政治“游戲規(guī)則”:年復(fù)一年的政府預(yù)算審查過程中,補(bǔ)貼很容易受到質(zhì)疑;當(dāng)政府面臨財政壓力時,補(bǔ)貼項目更容易成為削減預(yù)算首當(dāng)其沖的目標(biāo)。相反,關(guān)稅和其他進(jìn)口壁壘一旦通過實施,非但無須面對年度審查的關(guān)口,甚至因其給政府帶來一定收入而有較大政治吸引力。欲取消反傾銷稅,不僅要受到貿(mào)易保護(hù)主義利益集團(tuán)的抵抗,還會遇到來自關(guān)稅等項財政收入受益者的阻力。

中國之所以成為世界反傾銷的“重災(zāi)區(qū)”,有其深刻的原因:一、“非市場經(jīng)濟(jì)”定位。《中國加入世界貿(mào)易組織議定書》第15條將中國定性為“非市場經(jīng)濟(jì)國家”(從2002年起維持15年)。因此,許多國家在實施反傾銷時不給予中國企業(yè)市場經(jīng)濟(jì)的待遇,在確定中國出口產(chǎn)品的正常價值時,采用所謂“第三國的替代價格”,即以與中國產(chǎn)品沒有任何關(guān)系的第三國的價格作為判定標(biāo)準(zhǔn)?！疤娲鷩贫取贝蟠笤鰪?qiáng)了國外對華反傾銷的隨意性和武斷性,導(dǎo)致反傾銷的濫用。

二、中國企業(yè)和政府部門不積極應(yīng)訴也是頻遭國外反傾銷的一個重要原因(美國對華輪胎特保案首開WTO爭端解決機(jī)制先河),致使他國可以毫無顧忌地對華反傾銷。同時利用中國企業(yè)應(yīng)訴不積極或填寫應(yīng)訴答卷的時間差,將不符合事實的傾銷幅度計算單方面強(qiáng)加于人。國外反傾銷法一般都明確規(guī)定涉案企業(yè)不應(yīng)訴,或不能真實地提供調(diào)查所需材料時,負(fù)責(zé)案件審理的部門可以直接根據(jù)其掌握的“可獲得的信息”做出缺席判決,而這些“可獲得的信息”通常是起訴方的一面之詞。

三、根據(jù)美、歐等主要貿(mào)易伙伴的反傾銷審理流程,中國應(yīng)訴方要在存在語言障礙的情況下,用40余天時間完成大量繁瑣的工作:組織企業(yè)應(yīng)訴,查找海關(guān)統(tǒng)計,詳細(xì)統(tǒng)計涉案企業(yè)在調(diào)查期內(nèi)的出口數(shù)量與金額,在媒體上發(fā)布立案通知,聘請合適的律師,應(yīng)訴企業(yè)開具授權(quán)委托書,填寫動輒上萬頁的調(diào)查問卷等等。這些工作如期保質(zhì)完成確實難度很大,也給起訴方提供了利用時間差的機(jī)會。另外調(diào)查問卷中某些問題涉及中國廠商賴以安身立命的機(jī)密配方和生產(chǎn)工藝(如美國訴華碳化硅傾銷案),要求中國廠商無條件配合更是強(qiáng)人所難。

四、忽視檔次與質(zhì)量差異。與發(fā)達(dá)國家同類商品相比,中國出口商品檔次、質(zhì)量往往較低,價格較低是正常的,但外國起訴方和主管機(jī)構(gòu)經(jīng)常有意無意地忽視這一點。

中國欠缺反傾銷成文法

傾銷屬于不正當(dāng)競爭行為,會對進(jìn)口國的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害,反傾銷本無可厚非。但是,世界上越來越多的國家正在濫用反傾銷,即以反傾銷之名行貿(mào)易保護(hù)之實。盡管WTO為此制定了較為嚴(yán)密的《反傾銷協(xié)定》,被稱為“世界反傾銷法領(lǐng)域的一場革命”,但在實際操作中仍然存在許多技術(shù)性問題。而中國國內(nèi)反傾銷成文法的欠缺,無疑給各國相關(guān)產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)提供了肆無忌憚的攻擊機(jī)會。

事實上,歐美等國在20世紀(jì)都曾經(jīng)被指控為制造傾銷的行家里手。如果將歐盟作為一個單一的經(jīng)濟(jì)體來計算,那么,它在1987年以來所遭受的反傾銷調(diào)查總數(shù)比中國還要多,美國僅次于中國,是遭受反傾銷調(diào)查列第二位的國家,日本則名列第三。其他如韓國、中國臺灣等制造業(yè)較強(qiáng)的國家和地區(qū)也名列前茅。

早在WTO的前身——關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)成立之初,反傾銷案件主要發(fā)生于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家之間,但目前反傾銷案件已常見于各種國家之間。這一事實表明,所有在制造業(yè)領(lǐng)域具有競爭優(yōu)勢的國家和地區(qū),都有可能成為反傾銷的打擊目標(biāo)。但對于中國出口企業(yè)尤其不利的是,按照歐美國家法律,中國不是市場經(jīng)濟(jì)國家。這是非常重要的一個因素,因為不同的標(biāo)準(zhǔn)就導(dǎo)致不同傾銷計算方法。

具體來說,對中國外貿(mào)企業(yè)以“國有”為由,普遍實行單一的反傾銷稅稅率,甚至把對個別企業(yè)的反傾銷當(dāng)成對整個國家來裁決。在計算正常價格時,以替代國價格作為計算基礎(chǔ),而在第三國參考價格選取上又別有用心或不負(fù)責(zé)任。

盡管一般按法定程序來說,只要積極應(yīng)訴,中方應(yīng)該還是能夠獲得一定贏面。但相對于國外那些同行,中國企業(yè),尤其是民企,一般情況下,不大可能有效組織起來。而中國的行業(yè)協(xié)會,按照西方的理解,只能被當(dāng)做非政府組織來看待,不具備企業(yè)組織代表的職能。

更重要的是,中國并沒有一套成文并經(jīng)最高立法機(jī)關(guān)通過的《反傾銷法》,來保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)——這樣的法律條文僅僅出現(xiàn)在商務(wù)部及其他部委的行政法規(guī)當(dāng)中。

這樣一來,當(dāng)有成文法的國家動用法律武器來裁定中國企業(yè)傾銷,并征收反傾銷稅時,中國的相關(guān)部門如果采取以課稅方式進(jìn)行的報復(fù)措施,就很難獲得合法的理由,并容易給對方以口實。換句話說,中國的政府機(jī)構(gòu)缺少了能以平等地位應(yīng)對反傾銷的威懾性手段,在保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)時不免會畏首畏尾。

貿(mào)易摩擦是國際化完善的過程

面對日益頻繁的國外反傾銷,中國應(yīng)建立政府、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會“三位一體”的反傾銷應(yīng)對機(jī)制。根據(jù)國際經(jīng)驗,政府有關(guān)部門作為宏觀管理者,應(yīng)該在如下方面強(qiáng)化職能:一是在企業(yè)和行業(yè)協(xié)會的配合下建立反傾銷預(yù)警機(jī)制,盡量避免國外反傾銷;二是加強(qiáng)在具體反傾銷應(yīng)訴過程中的協(xié)調(diào)和服務(wù)工作;三是積極利用WTO爭端解決機(jī)制來應(yīng)對國外不合理的反傾銷行為。

行業(yè)協(xié)會作為本部門所有企業(yè)的合作組織,在預(yù)防和應(yīng)訴國外反傾銷中處于核心和主導(dǎo)地位。針對此次歐洲鋼鐵企業(yè)以“損害威脅”來判定傾銷的罕見案例,“盡管沒有證據(jù)證明過去自己的銷量受到影響,但在經(jīng)濟(jì)危機(jī)條件下,未來銷售可能會受到嚴(yán)重沖擊,因此必須上調(diào)進(jìn)口關(guān)稅”。代表國內(nèi)鋼廠利益的中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會稱,將積極與中國商務(wù)部溝通,強(qiáng)烈呼吁中國政府采取法律手段介入,不排除將本案提交WTO爭端解決機(jī)制。

對于企業(yè)來說,首先要在日常經(jīng)營活動中實行符合國際規(guī)范的財務(wù)制度,同時要避免傾銷出口;而一旦遭遇國外反傾銷立案,應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念,積極應(yīng)訴。目前,中國政府的對策是通過出口配額等工具實行“誰應(yīng)訴,誰受益”,應(yīng)訴成功之后未參加應(yīng)訴的企業(yè)不得參與對該市場出口配額的分配、招標(biāo)。

目前,中國浙江的企業(yè)還選擇在海外建廠以規(guī)避反傾銷風(fēng)險。以中國蠟燭出口為例,一直被歐美認(rèn)定存在傾銷行為,并被征收高額反傾銷稅,出口利潤受到嚴(yán)重擠壓。企業(yè)經(jīng)過充分考慮之后,最終將生產(chǎn)廠轉(zhuǎn)移到國外?！昂Ｍ饨◤S不僅能規(guī)避反傾銷措施的不利影響,還能利用當(dāng)?shù)氐土膭趧恿Α！薄皩τ谟萦业膰H貿(mào)易爭端,浙商將生產(chǎn)基地移到海外將成為今后的一種趨勢?！睖刂葜行∑髽I(yè)發(fā)展促進(jìn)會會長周德文說。

關(guān)于中國“非市場經(jīng)濟(jì)”定位問題,中國政府在國際貿(mào)易中除了盡力促使對方主管機(jī)構(gòu)選擇較為合理的替代國之外,更需要尋求治本之策——盡快確立自身的市場經(jīng)濟(jì)地位,并且根據(jù)《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》(CEPA)第15條規(guī)定,“內(nèi)地與香港之間的貿(mào)易不適用《中國加入世界貿(mào)易組織議定書》”,為與其他經(jīng)濟(jì)體簽署同類貿(mào)易協(xié)定爭取最大利益化。

此外,上世紀(jì)70年代的日本經(jīng)濟(jì)對今天備受“反傾銷”困擾的中國經(jīng)濟(jì)而言,具有非常重要的參考意義。當(dāng)時,數(shù)以萬計的衣著整齊、拎著公文包的日本商人、技工、工程師和銷售人員在全世界奔走,監(jiān)察、調(diào)研、計劃、顧問、砍價、買賣。在能引起他們興趣的任何市場,日本人采用人海戰(zhàn)術(shù),用貿(mào)易代理和考察小組淹沒這個區(qū)域。對此感到擔(dān)心和不滿的歐洲國家建立了一個針對日本商品的令人畏懼的壁壘。但當(dāng)時沒有哪個國家能抵擋住“日本制造”的進(jìn)攻,即使拿起反傾銷的武器。正如商務(wù)部新聞發(fā)言人姚堅所說,“希望應(yīng)對貿(mào)易摩擦的過程,是中國產(chǎn)業(yè)進(jìn)步的過程,是企業(yè)在國際化中進(jìn)一步完善品牌、設(shè)計的過程?！?/p>