謝旭人：“亞洲最佳財長”的財政突圍

郁 風(fēng)

謝旭人獲評“亞洲最佳財長”,表明在過去的一年中,中國采取的積極財政政策以及謝所扮演的角色,得到了國際社會的認可。

10月4日,在國際貨幣基金組織(IMF)和世界銀行年會前夕,62歲的中國財政部部長謝旭人首次被英國《新興市場》雜志評為本年度“亞洲最佳財長”。該雜志認為,在過去的一年中,中國及時采取積極的財政政策,有效促進了經(jīng)濟快速增長,也為世界經(jīng)濟復(fù)蘇作出了貢獻。

《新興市場》由國際傳媒集團“歐洲貨幣機構(gòu)投資公司”創(chuàng)辦,主要報道IMF、世行和區(qū)域發(fā)展銀行的會議情況。其“最佳財長和央行行長”評選每年舉行一次,從來自政府部門和企業(yè)界專家的提名中選出當(dāng)年不同地區(qū)新興市場國家的最佳財長和央行行長,并在IMF和世行年會期間舉行頒獎儀式。

去年全球金融危機爆發(fā)后,中國調(diào)整此前緊縮的宏觀經(jīng)濟政策,轉(zhuǎn)而實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策,出臺了擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟增長的一攬子計劃。其中最引人注目的,是財政部和國家發(fā)改委主要負責(zé)的“4萬億”投資計劃,與國家稅務(wù)總局協(xié)調(diào)推進的一系列出口退稅措施,以及財政部對“十大產(chǎn)業(yè)振興”的巨額補貼等。

這些政策已明顯起效。上半年中國實現(xiàn)GDP同比增長7.1%,三季度GDP增長更達8.9%。謝旭人稱,“這充分表明中國政府應(yīng)對金融危機的宏觀經(jīng)濟政策和一攬子方案是有效的。”國際社會亦公認,中國是金融危機后率先恢復(fù)的經(jīng)濟體,亞洲開發(fā)銀行已將中國今年的GDP增長預(yù)期,由7%上調(diào)至8.2%。

在接受《新興市場》書面采訪時,謝旭人表示,中國將繼續(xù)實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策,豐富和完善應(yīng)對金融危機的一攬子計劃,提高政策的針對性、有效性和可持續(xù)性。在注重防范包括通脹在內(nèi)的各種潛在風(fēng)險的同時,還將積極推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

從工人到國家“大管家”

謝旭人出生于1947年10月,來自素以精打細算善于理財著稱的浙江寧波。

與很多中共高官一樣,他曾長期在基層工作。1967年,謝旭人進入寧波鎮(zhèn)海機械廠,在那里工作長達十多年,從一名普通工人到技術(shù)員直至被提拔為副廠長。上世紀(jì)80年代,他迎來了人生軌跡的轉(zhuǎn)折點。1981年,34歲的他進入浙江大學(xué)工業(yè)經(jīng)濟管理專業(yè)干部專修科學(xué)習(xí)。1984年畢業(yè)后,從此步入政壇。

在短暫擔(dān)任寧波市下轄的余姚縣副縣長,鄞縣縣委副書記、縣長等職后,1985年9月,謝旭人升任浙江省計經(jīng)委黨組成員、副主任,兼浙江省經(jīng)濟信息中心主任等職。

1990年,他的仕途生涯出現(xiàn)了另一重大轉(zhuǎn)折。當(dāng)年,43歲的謝旭人上調(diào)中央,進入掌管十多億人口大國錢袋的財政部,此后上升的軌跡益發(fā)平滑順暢。在短短8年間,由財政部預(yù)算司副司長、綜合改革司司長升至部長助理,之后又擔(dān)任財政部副部長。由此可見,財政系統(tǒng)是謝旭人根基的深厚之地。

1998年,謝旭人首次有了獨當(dāng)一面的機遇,從財政部調(diào)任中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行行長一職。然而,與此相伴的卻是一場危機。2003年6月公布的2002年國家審計報告中查出,1996年至1999年,農(nóng)發(fā)行總行涉嫌巨額資金重大經(jīng)濟犯罪,案件震驚金融界。2004年6月,農(nóng)發(fā)行原副行長,后升任信達、長城資產(chǎn)管理公司監(jiān)事會主席的胡楚壽和農(nóng)發(fā)行副行長于大路同時被“雙規(guī)”。而已于2000年調(diào)任中央金融工委副書記的謝旭人,因其清廉而未受波及。

隨后,他再次履新,擔(dān)任國家經(jīng)貿(mào)委副主任。2003年4月國家經(jīng)貿(mào)委被撤銷,謝旭人在新一屆的溫家寶內(nèi)閣中出任國家稅務(wù)總局局長。

從謝旭人的經(jīng)歷看,他有著大量基層實踐經(jīng)驗和經(jīng)濟專業(yè)背景,是一個土生土長的財稅專家。經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的蛻變,也經(jīng)歷了十年一次的稅務(wù)大變革,從1994年分稅制改革,到2003年稅務(wù)體制改革,謝旭人都參與其中。外界對他的評價是“嚴(yán)謹(jǐn)、細致、務(wù)實”。

他的務(wù)實從其官方簡歷中標(biāo)注的“大專學(xué)歷”可見一斑。這在高官文憑花團錦簇、博士碩士滿天飛的今天,多少顯得卓爾不群。謝旭人行事也頗為低調(diào),很少參加各種論壇。他擔(dān)任國稅總局局長后,唯一每年都參加的是中國財稅論壇。一些與謝旭人接觸比較密切的人還稱,到外地出差,他在用過晚飯后,一般會直接回到自己的房間,不參加其他活動,也不接受禮物。讀書和爬山是謝旭人的兩大愛好。他堅持每周抽出半天時間爬香山,而更多的業(yè)余時間則是用在讀書上。

最大政績是創(chuàng)收

中國民眾熟悉謝旭人,是在他擔(dān)任國稅總局局長之后。這不僅是因為他位高權(quán)重,更因時值稅改大關(guān),種種稅制改革涉及到深層次的利益分配,波及所有民眾的利益,不能不引起廣泛的社會爭議,例如個人所得稅的調(diào)整、燃油稅與物業(yè)稅等等,聚集了分配與激勵過程的所有矛盾,也涉及成千上萬人的就業(yè)及行業(yè)的發(fā)展前景,這些必然成為社會的中心議題。

謝旭人曾在2003年中國財稅論壇上提出了中國稅改的7項命題,涉及增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等諸多稅種的改革,還包括了農(nóng)村稅費改革及城鄉(xiāng)稅制并軌,被稱為“謝七條”。在他擔(dān)任國稅總局局長的4年里,其推進的管戶到人,管事到位的征稅工作“精細化”成績顯著,使國家稅收收入穩(wěn)步上漲。有人甚至以“精細化局長”稱之。

他被人屢屢提及的最大政績,莫過于國家稅收的快速增長,可謂勢頭之猛烈前所未有。中國的稅收總收入占財政收入的比重超過95%,而財政收入近幾年幾乎每年上一個萬億元臺階。2003年中國財政總收入超過2萬億元,2004年為2.6萬億元,2005年為3.1萬億元,2006年接近4萬億元,為39373億元,2007年為5.13萬億元,2008年再突破6萬億元,達6.13萬億元。

而在分稅制實行之前:1992年,全國財政收入3500億元,其中,中央收入1000億元,地方收入2500億元,中央財政支出2000億元,赤字1000億元,當(dāng)年的赤字大部分向銀行掛賬。1993年3月朱基任國務(wù)院第一副總理,親兼央行行長,以解決通脹、赤字等一連串經(jīng)濟痼疾。也就是在當(dāng)年,分稅制被正式提上議事日程,在經(jīng)過與各地政府艱難的博弈之后,分稅制正式實施。親身經(jīng)歷了這一重要歷史進程的謝旭人,在出任國稅總局局長后,雖然有種種改革措施出臺,唯有圍繞著征稅增稅的措施最見成效。他由此成為建國以來征稅措施最見成效、對中央財政貢獻最大的國稅局長。

在接受媒體采訪時,謝旭人曾有如下陳述:汽車開得越快越難開,爬山爬得越高越難爬。現(xiàn)在再讓稅收增長一個百分點難度要比4年前大很多,但是從另一個角度看,如果現(xiàn)在再增長一個百分點,它代表的成績也要比以前大,內(nèi)涵更豐富。

不過,對于中國稅收收入的連年高速增長,外界卻一直質(zhì)疑不斷,改革現(xiàn)有不合理稅制結(jié)構(gòu)的呼聲也不曾停息。根據(jù)美國耶魯大學(xué)金融學(xué)教授陳志武的統(tǒng)計,中國財政收入的增速遠遠超過了企業(yè)利潤的增速,尤其是超過了居民個人收入的增速。自1995年到2007年的12年里,政府財政稅收年均增長16%,城鎮(zhèn)居民可支配收入年均增長8%,農(nóng)民純收入年均增長6.2%,只有政府的收入以遠高于GDP的速度在增長。2005年7月,美國《福布斯》雜志也指,中國的稅負痛苦指數(shù)僅低于法國位居全球第二,甚至遠遠高于瑞典、丹麥等傳統(tǒng)北歐高福利國家。

知名財經(jīng)評論員葉檀表示,作為務(wù)實的技術(shù)派官員,謝旭人試圖通過科學(xué)化精細化的技術(shù)手段,達到稅收收入增長的目的,但對于被從上至下寄以稅改重托,希望以稅收制度既建立起公平的二次分配體系,又對經(jīng)濟帶來正面激勵的他而言,這還遠遠不夠。不過,也不能因此過于苛責(zé),核心領(lǐng)域的改革畢竟?fàn)可娣椒矫婷娴睦?他或?qū)Υ艘矡o能為力。

謝旭人任上能夠在歷史上留下一筆的稅制改革舉措是取消了延續(xù)數(shù)千年的農(nóng)業(yè)稅,這標(biāo)志著中國再也不以農(nóng)業(yè)與農(nóng)民作為基礎(chǔ)稅基來養(yǎng)活政府提供公共服務(wù),雖然他并非當(dāng)時政策出臺的主導(dǎo)者,卻是一位有力的推動者。另一個成功的改革舉措則是順應(yīng)稅負平等要求,統(tǒng)一中外企業(yè)所得稅,改變了在本國內(nèi)資反遭歧視的不公平狀況。

公共財政改革之困

2007年8月,任期尚未結(jié)束的原財政部部長金人慶意外地“因個人原因辭職”,轉(zhuǎn)任國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任,其職由謝旭人接替。在離開財政部近10年后,60歲的謝旭人重新回歸。

從“第一稅官”到國家“大管家”,雖是從“收錢”到“埋單”的角色轉(zhuǎn)換,事實上謝旭人所要面臨的問題大不相同,更為宏觀而且復(fù)雜。他面臨的主要考驗,是如何將起始于1998年的建立公共財政體系的倡議從理論落實到行動,并形成組織框架,建立廉潔、高效、符合憲政原則的公共財政體系。

葉檀表示,中國目前的財政軟約束,預(yù)決算隨意不透明,各級政府事權(quán)財權(quán)不清,行政支出過大缺乏有效監(jiān)管等,最關(guān)鍵的問題就在于,公共財政體制的建立仍未真正啟動。

以行政支出為例,中國各級行政部門的公款吃喝、公款出國旅游、公務(wù)用車、辦公大樓,以及各種涉“公”活動的花費,如文化搭臺招商引資、檢查評比、慶典儀式等,其總數(shù)難有確切數(shù)字。據(jù)國務(wù)院參事任玉嶺研究,從1978年到2003年的25年間,中國行政管理費用已增長87倍,占財政支出的比例從4.71%上升到19.03%,這個比重,比日本的2.38%、英國的4.19%、韓國的5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%、美國的9.9%普遍高出10個百分點以上。

在稅收不斷向高稅收國家看齊的同時,政府承擔(dān)的社會公共責(zé)任卻尚未看齊。迄今為止中國仍是一個財政收入上的“大政府”、公共支出上的“小政府”。

建立公共財政要點包括,在人大建立公共財政預(yù)算委員會,實行實時審核,財政部實行決算硬約束,以減少不必要的支出與冗員,同時,密切關(guān)注財政的使用效率,而不是只要轉(zhuǎn)移支付、賬面上到錢就萬事大吉,無視公共財政的使用效率,造成垃圾GDP四溢。

謝旭人上任后,在財政部門也大力推行科學(xué)化精細化管理,提高財政資金的使用效率被提到重要位置。另一方面,財政對“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入逐年增加。統(tǒng)計顯示,2009年,全國財政預(yù)算安排中,僅用在與民眾生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等方面的民生支出就達24610億元,比2008年增長25.1%。中央財政用于“三農(nóng)”的支出安排7161億元,增長20%以上。

但有觀點指,作為公共財政最基礎(chǔ)內(nèi)容的信息披露,在中國卻有意無意被忽視了。其次,在財政支出的決策程序上,雖然目前中國已經(jīng)有比較完善的人大政協(xié)制度、有預(yù)算制度和政府采購制度,但在實際中這些制度經(jīng)常會流于形式,財政支出最終在很大程度上取決于黨政部門一把手。三是對財政支出執(zhí)行工作的監(jiān)督,從制度上僅有審計、紀(jì)委,但這并不夠。1998年以來,公共支出所占財政支出比例不升反降,而政府投資與行政性支出占比雙雙提高,核心在于各級地方政府狂熱的GDP追逐癥。近年來中國財政收入大增,各級政府更有可能加劇投資熱潮。

危機考驗中國財政

公共財政轉(zhuǎn)型的困局,其實某種程度上也反映在了此次應(yīng)對金融危機的經(jīng)濟刺激方案上。

2008年突如其來的金融危機,讓中國宏觀經(jīng)濟政策經(jīng)歷了從“防過熱”到“保增長”的陡然轉(zhuǎn)向。對于財政部而言,這意味著工作方向的全盤逆轉(zhuǎn)。中國實施的積極財政政策包括擴大政府公共投資,著力加強重點建設(shè);推進稅費改革,實行結(jié)構(gòu)性減稅;提高低收入群體收入,大力促進消費需求;進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),保障和改善民生;大力支持科技創(chuàng)新和節(jié)能減排,推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

盡管與1998年積極財政政策相比,新的積極財政政策“不簡單是拉動投資,帶動影響不僅是經(jīng)濟增長還有對消費的拉升”,但因大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資而擠壓消費的增長,財政資金運用中的重復(fù)建設(shè)和浪費等現(xiàn)象依然不可避免地存在,并招致了外界的不少批評。

與此同時,巨額經(jīng)濟刺激方案意味著前所未有的大規(guī)模計劃外的財政支出,錢從何而來,是謝旭人迫切需要解決的問題。經(jīng)濟下行,不能加稅。事實上,為穩(wěn)定經(jīng)濟,自2008年9月起,證券交易印花稅改為單邊征收、提高商品出口退稅、取消停止100項行政收費、將增值稅改為消費型等一系列減稅政策陸續(xù)宣布。一邊是“增支”,另一邊是“減收”,捉襟見肘是財政部上下的感受,壓縮支出和發(fā)債是僅有的兩個選項。

在去年7月財政收入增長掉頭向下以來,走過一年的低谷,今年8月份財政收入終于恢復(fù)了以前30%以上的增長速度。8月份,全國財政收入同比增長36.1%,增加1389.54億元。但預(yù)算任務(wù)仍然艱巨,全年財政收支緊張矛盾突出。

中央財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長劉桓判斷,今年財政收入“保八爭十”的任務(wù)很難完成。目前財政部最可行的辦法只能是加強征管,做到“應(yīng)收盡收”。而如果預(yù)算完不成,財政部將可能面臨更加復(fù)雜的形勢,在財政政策方面也可能面臨更加艱難的抉擇。

國家發(fā)改委經(jīng)濟所財政金融研究室副主任劉國艷測算認為,在不考慮加強征管的情況下,全年財政收入可能增長5.7%,預(yù)計全年的赤字大概占GDP比重3.5%,達到1.1萬億元左右。這意味著,今年將可能在原有9500億元財政赤字的基礎(chǔ)上,增加1500億到2000億元的財政赤字。不過劉國艷認為,盡管可能超出3%的比例,但比起大部分歐美國家10%左右的比例,中國的財政狀況仍然要穩(wěn)健得多?！皯?yīng)該寬容對待赤字率的上升,要以短期財政政策的失衡來換取經(jīng)濟早日擺脫困境,并對經(jīng)濟社會的長遠發(fā)展提供有力支撐,從而實現(xiàn)長期的財政平衡。”

從目前的情況看,積極的財政政策也已初見成效,對經(jīng)濟企穩(wěn)回升發(fā)揮了重要作用。但謝旭人在接受《新興市場》雜志采訪時亦指,世界經(jīng)濟全面復(fù)蘇將是緩慢和曲折的過程,“中國經(jīng)濟企穩(wěn)回升的勢頭還不穩(wěn)定、不鞏固、不平衡”。在他看來,中國經(jīng)濟存在的根本問題,正是制約經(jīng)濟健康發(fā)展的體制性、結(jié)構(gòu)性矛盾。通過財政手段淘汰落后產(chǎn)能,支持自主創(chuàng)新等方法解決上述矛盾,是這位“亞洲最佳財長”下一步的主要目標(biāo)。

謝旭人簡歷

1947年10月出生,浙江寧波人,大專學(xué)歷,高級經(jīng)濟師。1967年參加工作,1980年加入中共。

1967-1981 浙江省寧波市鎮(zhèn)海機械廠動力設(shè)備科副科長、副廠長

1981-1984 浙江大學(xué)工業(yè)經(jīng)濟管理專業(yè)干部專修科學(xué)習(xí)

1984-1985 浙江省余姚縣副縣長,鄞縣縣委副書記、縣長

1985-1990 浙江省計經(jīng)委黨組成員、副主任兼省經(jīng)濟信息中心主任

1990-1995 財政部綜合計劃司副司長,預(yù)算司副司長,綜合與改革司司長

1995-1998 財政部部長助理、副部長、黨組成員

1998-2000 中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行行長、黨委書記

2000-2001 中央金融工委副書記

2001-2003 國家經(jīng)貿(mào)委黨組副書記、副主任

2003.4-2007.8 國家稅務(wù)總局局長、黨組書記

2007.8- 財政部部長

十六屆中央候補委員,十七屆中央委員。