推進(jìn)區(qū)域一體化必須協(xié)調(diào)地方利益沖突

內(nèi)容摘要地方利益沖突作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的普遍現(xiàn)象,其內(nèi)容極為復(fù)雜。地方利益具有一致性和差異性的二重屬性,是理性與非理性的矛盾統(tǒng)一體。片面地、非理性地利益追求極大損害了區(qū)域和諧發(fā)展,因此協(xié)調(diào)地方利益沖突對推進(jìn)區(qū)域一體化具有重要意義。

關(guān) 鍵 詞 地方利益 區(qū)域一體化 區(qū)域治理

作者汪偉全,華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士、華東政法大學(xué)政治學(xué)研究院博士后。(上海:200333)

當(dāng)前,區(qū)域化已成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個顯著特征。然而,區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)仍不乏以行政區(qū)劃為界的各自為政、相互封鎖、單體發(fā)展之現(xiàn)象。特別是各地片面追求利益最大化,導(dǎo)致地方利益沖突日益激烈,嚴(yán)重阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此,必須厘清區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的地方利益沖突,尋求構(gòu)筑合作共贏的區(qū)域治理機制。

地方利益沖突是區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的普遍現(xiàn)象

所謂地方利益,是指地方政府及其官員利益、本地企業(yè)利益和本地居民利益之綜合表現(xiàn),涉及到社會、政治、經(jīng)濟(jì)和文化等多方面的內(nèi)容,但經(jīng)濟(jì)利益是地方利益的基礎(chǔ)。地方利益沖突,在區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)普遍存在。其內(nèi)容極為復(fù)雜,其形式也多樣化。

地方官員的晉升競賽。由于公共職位的稀缺,上級政府通常考慮將有限的公共職位給予那些政績突出者,藉此最大化滿足社會需求。以最大化的政績?yōu)榭己酥笜?biāo),對地方官員的行為產(chǎn)生了深刻影響:一方面,在成本允許的情況下,政府官員不僅有動力做有利于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事情,而且同樣有動力去做不利于其競爭對手所在地區(qū)的事情,對一切有助于自己晉升、位次提升的事情都保持積極的態(tài)度,尤其是對于那些利己損人或利己不利人的事情最積極,而對那些既利己又利人的“雙贏”合作則動力不足;另一方面,每個官員都將自己行為的“溢出效應(yīng)”內(nèi)在化,把對競爭對手的“溢出效應(yīng)”當(dāng)作對自己不利的事情,即使面臨合作雙方都可以獲得經(jīng)濟(jì)收益的情況下,地方政府官員也不愿意坐下來合作。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的淘汰與升級。經(jīng)濟(jì)利益是地方利益的基礎(chǔ),而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又是經(jīng)濟(jì)利益的集中表現(xiàn)。地方政府通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、財政支持等發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè),而這些產(chǎn)業(yè)不僅能提供相關(guān)工業(yè)產(chǎn)品和居民消費品,而且解決了該地區(qū)的勞動力就業(yè)問題,為地方政府上繳財政稅收。因此,地方利益與產(chǎn)業(yè)發(fā)展息息相關(guān),地方間圍繞著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)淘汰與升級的矛盾沖突也日趨激烈。其原因有三:一是不同產(chǎn)業(yè)的投資回報率各不一樣。為了追求較高的經(jīng)濟(jì)效益,地方政府往往偏好發(fā)展高投資回報率的產(chǎn)業(yè);二是由于同屬于一個區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈,地理位置的臨近使地形地貌、氣候條件等自然要素稟賦相似,這就決定了其必然具有相似的農(nóng)業(yè)與工業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu);三是同屬于一個區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈,各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平接近,使得市場上供需力量對比相似。

技術(shù)創(chuàng)新的溢出效應(yīng)。技術(shù)外溢是產(chǎn)業(yè)集群的重要特征。技術(shù)創(chuàng)新需要大量的投入,但技術(shù)創(chuàng)新一旦成功卻極易溢出而使旁觀者受益。區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)由于企業(yè)扎堆,某企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新所獲得的技術(shù)知識信息,包括管理方式、新技術(shù)、新工藝等,有很大一部分會外溢出去而成為集群內(nèi)企業(yè)的公共知識、技術(shù)。因此,比鄰的地區(qū)可以獲得不少知識與技術(shù)。在推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中,技術(shù)創(chuàng)新的外部性既有正外部性,也有負(fù)外部性。技術(shù)創(chuàng)新的正外部性,表現(xiàn)為通過跨越區(qū)域的知識擴散和技術(shù)溢出,促進(jìn)特定區(qū)域的產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步,刺激產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新,提高資源利用效率和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮等正外部性;與此相對應(yīng),技術(shù)創(chuàng)新的負(fù)外部性則表現(xiàn)為消極作用。

人力資本的流失與獲取。關(guān)于人力資本的外部性,舒爾茨認(rèn)為,人力資本的收益者是一個擴散的序列,這個受益者序列除了投資者本人外,“作為鄰居和納稅人的其他家庭都將得到某些收益”,“還有一些與雇傭相聯(lián)系的收益,它們歸屬于在一起工作的工人和雇主”。[1 ]基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究的人力資本的外部性,是指一個地區(qū)的人力資本整體狀況對其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之影響。顯然,這是從宏觀視角展開的而非微觀意義。人力資源有正外部性和負(fù)外部性之分。人力資本負(fù)外部性,集中體現(xiàn)為人才流失,即人才不是在花費成本培養(yǎng)他的轄區(qū)工作而是被吸引到了別的轄區(qū)。人力資本負(fù)外部性可能對人力資本所有者造成損害,并導(dǎo)致人力資本使用效率低下和人力資本投資不足。

生態(tài)跨界污染。環(huán)境作為共有資源,存在著“公地悲劇”的現(xiàn)象。由一個地區(qū)生產(chǎn)和生活所產(chǎn)生的跨界污染對其他地區(qū)居民或生產(chǎn)者所造成的損害,往往是基于他們追求利潤最大化的結(jié)果,這種損害本質(zhì)上并不是源于有意識的行為,而是源于生產(chǎn)和生活中排放的無意識的污染殘余物。然而,由于這種跨界污染轉(zhuǎn)移可以轉(zhuǎn)移環(huán)境風(fēng)險,一旦某個地區(qū)有意識地以犧牲其他地區(qū)的利益為代價來改善自己的環(huán)境時,這種跨界污染轉(zhuǎn)移行為就不可避免地會引發(fā)地區(qū)間的矛盾沖突。

地區(qū)發(fā)展不均衡。地區(qū)發(fā)展不均衡往往是基于宏觀區(qū)域經(jīng)濟(jì)層面上的考察,而區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)部的發(fā)展不均衡卻常被忽視。事實上,區(qū)域經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的不均衡發(fā)展現(xiàn)象也非常普遍。例如,廣東省GDP總量已經(jīng)連續(xù)數(shù)年位居全國第一。然而在珠三角地區(qū),仍然有經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的東西兩翼地區(qū),以及經(jīng)濟(jì)較為落后的北部山區(qū)。王小魯和樊綱認(rèn)為,地區(qū)間的資本和勞動力流動、人力資本在各地區(qū)分布的差異、各地區(qū)的城市化程度、農(nóng)村工業(yè)化程度,以及制度和政策因素的差別等,都可能成為影響地區(qū)發(fā)展不均衡的因素。[2 ]

區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)地方利益沖突的特征

特征之一,地方利益具有一致性和差異性的二重屬性,它既是導(dǎo)致沖突的重要緣由,又為協(xié)調(diào)沖突提供了前提基礎(chǔ)。所謂一致性,是指區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益是地方利益的綜合體現(xiàn),各地方利益在區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益中均可尋求到共同利益。只有充分肯定各區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益的存在,才能使人們感受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體利益落實到了實處,通過區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益的維護(hù)來保證地方利益的實現(xiàn)。所謂差異性,是指區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的各地方受不同地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人力資本狀況等影響而表現(xiàn)出利益差異。因此,區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的利益是一致性和差異性的矛盾統(tǒng)一體。

特征之二,就是地方利益的沖突、維護(hù)及實現(xiàn)程度,既受制度環(huán)境的制約,又對其具有反作用。不同國家結(jié)構(gòu)下的地方政府擁有不同的權(quán)力與利益。在單一制國家結(jié)構(gòu)的背景下,中央政府的偏好成為地方利益實現(xiàn)與否的關(guān)鍵性因素。地方政府為了獲得中央政府的政策支持和項目傾斜,往往會傾注巨大精力去營造良好的地方與中央政府關(guān)系。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi),地方利益沖突也是彼此合作與競爭關(guān)系之反映。各地方為了推動本地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,一方面積極與其他地方開展經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系,另一方面又在擴大本地區(qū)產(chǎn)品市場規(guī)模、提高本地區(qū)產(chǎn)業(yè)專業(yè)化與集中度、爭取更大公共項目投資等方面展開積極競爭。在政府自身建設(shè)上,沖突與競爭刺激了政府改革意識,促使各地政府積極營造發(fā)展平臺,努力改善基礎(chǔ)設(shè)施等硬環(huán)境和服務(wù)質(zhì)量等軟環(huán)境,誘發(fā)了各項管理和服務(wù)創(chuàng)新。

特征之三,地方利益是理性與非理性的矛盾統(tǒng)一體,非理性利益追求對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化造成極大損害。地方政府的利益主要來自于政治晉升機會,而地方官員的政治晉升機會取決于企業(yè)和本地居民的政治支持及向中央政府顯示政績。地方政府官員為獲得企業(yè)與本地居民的政治支持,致力于追求企業(yè)利潤最大化與本地居民社會福利最大化;而地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值和稅收增長速度越快,地方政府官員向上級顯示的政績也越充分,獲得的政治晉升機會也越多。為此,企業(yè)發(fā)展→居民福利最大→官員政績→政治晉升,它們之間構(gòu)成了特定的利益邏輯關(guān)系。但是,地方利益若脫離了制度約束,其利益追求就演變成狂熱的非理性狀態(tài):地方官員對權(quán)力、地位、金錢的盲目崇拜,片面追求GDP而忽視可持續(xù)發(fā)展;把負(fù)外部性轉(zhuǎn)移給相關(guān)者,轉(zhuǎn)嫁成本而使收益最大化;地方保護(hù)盛行,地方利益凌駕于全局利益之上,甚至不惜損害國家整體利益;企業(yè)為了獲得壟斷利益,向政府部門尋租。顯然,這種非理性利益追求嚴(yán)重侵害了公平競爭原則,違背了市場法治秩序,對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化造成極大傷害。

協(xié)調(diào)地方利益沖突的對策

第一,完善利益的形成機制。地方利益主要體現(xiàn)在財政收入上,而財政收入又主要取決于稅收和產(chǎn)業(yè)發(fā)展這兩個方面。因此,要協(xié)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)利益,就要先改革地方稅收,并進(jìn)一步整合地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。具體而言,在地方稅收方面,必須優(yōu)化和完善地方稅收體系,避免惡性稅收競爭。這就需要:建立穩(wěn)固的稅收立法分權(quán)制度,規(guī)范中央與地方的稅收分權(quán)關(guān)系,在中央統(tǒng)一地方財權(quán)和事權(quán)、規(guī)范地方收入行為的前提下,賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán),發(fā)揮地方有效配置財政資源的作用;細(xì)化和完善稅收征管制度,合理開發(fā)稅源,促進(jìn)增值稅穩(wěn)定發(fā)展;推進(jìn)稅收司法制度創(chuàng)新,加強稅收競爭的外部約束與協(xié)調(diào)。

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面,必須合理布局區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在市場條件下,產(chǎn)業(yè)分工的組織形式是市場選擇、比較和競爭的結(jié)果,而不是政府主觀設(shè)計的產(chǎn)物。因而,對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)資源整合來說,任何一種基于產(chǎn)業(yè)分工的具體的組織形式設(shè)計都可能是多余的,政府只能對產(chǎn)業(yè)組織形式的構(gòu)建提出方向與原則,而不是去設(shè)計一種缺乏市場選擇、缺乏利益博弈的產(chǎn)業(yè)組織形式。因此,區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)整合問題的研究重點應(yīng)放在制度環(huán)境構(gòu)建上,包括:正確發(fā)揮區(qū)域性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局政策的導(dǎo)向作用;積極培育區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局中的自組織機制;建立市場經(jīng)濟(jì)條件下的區(qū)域產(chǎn)業(yè)體制制度環(huán)境。

第二,創(chuàng)新利益分享和補償機制。實現(xiàn)利益分享的基本途徑,主要是區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工、區(qū)域貿(mào)易和“第三方調(diào)節(jié)”。區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工是在充分利用地區(qū)優(yōu)勢的基礎(chǔ)上實行專業(yè)化生產(chǎn),通過提升產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢來獲得區(qū)域整體利益。產(chǎn)業(yè)分工的目的就是要逐漸形成有區(qū)域優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),從而分享這種合理產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)帶來的利益。區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的區(qū)際貿(mào)易是實現(xiàn)其產(chǎn)品價值的有效途徑,通過區(qū)際交換滿足自身對本轄區(qū)不能生產(chǎn)或生產(chǎn)不利的產(chǎn)品的需求,區(qū)際貿(mào)易是區(qū)際合作收益分配的基本形式?！暗谌秸{(diào)節(jié)”是區(qū)際合作收益分配的補充形式?！暗谌秸{(diào)節(jié)”,主要是通過中央政府(上級政府)的財政補貼、轉(zhuǎn)移支付等方式予以實現(xiàn)。利益補償機制通過中央政府的宏觀調(diào)控作用來實現(xiàn),其主要手段有中央政府的財政補貼和稅收返還等,也就是財政轉(zhuǎn)移支付制度。如果說利益分享機制強調(diào)的是效率,鼓勵地方政府應(yīng)該獲得自己應(yīng)得的那份利益;那么利益補償機制強調(diào)的則是公平,對地方利益進(jìn)行再分配,從而使地方利益分配達(dá)到一種比較公平的狀態(tài)。在這個再分配的過程中,中央政府處于核心地位,即中央政府通過規(guī)范的利益轉(zhuǎn)移來實現(xiàn)地方政府的利益補償。

第三,完善利益協(xié)調(diào)的約束機制。沒有約束機制的協(xié)調(diào)只能成為空話,約束機制是地方利益協(xié)調(diào)的堅實保障。約束機制的重要功能就是使復(fù)雜的利益協(xié)調(diào)行為變得易理解和更可預(yù)見。完善約束機制的基本要求就是要具有可操作性,為此必須在形式上和內(nèi)容上進(jìn)一步完善。具體而言,在形式上,主要是跨區(qū)域機構(gòu)的完善,特別是其功能定位對協(xié)調(diào)成效的影響至關(guān)重要:其一,協(xié)調(diào)功能。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、物流運輸、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等方面,綜合考慮整體區(qū)域資源、區(qū)位優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)狀況,在提升區(qū)域競爭力等方面發(fā)揮協(xié)調(diào)作用;執(zhí)行經(jīng)立法程序通過的政策、規(guī)劃與其他規(guī)劃;協(xié)調(diào)不同地區(qū)利益主體間關(guān)系并約束地方政府行為。其二,服務(wù)功能。一是服務(wù)區(qū)域市場一體化,減少統(tǒng)一市場的制度壁壘。二是服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展,通過跨區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)的相關(guān)機制與作用,促進(jìn)區(qū)域內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展,實現(xiàn)共同繁榮;組織實施跨區(qū)域重大項目,組織研究重大區(qū)域問題。其三,監(jiān)督功能。審查和監(jiān)督區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)政府間自主達(dá)成的區(qū)域合作規(guī)則的執(zhí)行情況。在內(nèi)容上,主要是完善區(qū)域法律制度?？梢詮膬蓚€方面予以完善其約束機制:一是硬約束。當(dāng)利益主體拒不履行協(xié)調(diào)意見,或者履行義務(wù)時違反協(xié)議規(guī)定的,必須承擔(dān)違約責(zé)任。事先應(yīng)規(guī)定相關(guān)處罰措施,并強制執(zhí)行其處罰和制裁,包括承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任或法律責(zé)任。二是軟約束。基于共同體的責(zé)任和有諾必踐原則所產(chǎn)生的自我約束力,以及害怕被群體孤立的壓力,區(qū)域各利益主體被迫履行協(xié)議。當(dāng)一方違約時,其處罰可能不是嚴(yán)格意義上的制裁,卻是某種合作的停止、某種優(yōu)惠的取消。換言之,違約方因為不履行義務(wù)而不能享受其權(quán)利,或者因為不履行義務(wù)而被其他地方政府所孤立。

第四,實行多中心、網(wǎng)絡(luò)化的新型區(qū)域公共事務(wù)治理模式。為什么區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的地方?jīng)_突一直難以解決,區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)展緩慢呢?其根源在于現(xiàn)有區(qū)域管理模式具有極大弊端:強調(diào)政府是管理區(qū)域公共事務(wù)的唯一主體,即無所不能的“全能政府”模式,政府過于干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)的運行;將區(qū)域經(jīng)濟(jì)人為分割成若干“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”,并由不同的地方政府負(fù)責(zé),導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同,經(jīng)濟(jì)一體化受阻;基于自發(fā)或上級要求的區(qū)域組織安排,缺乏組織運行的規(guī)章制度與其他約束機制;區(qū)域行政以科層制為基本架構(gòu),強調(diào)公共權(quán)力的層級分設(shè)和層級節(jié)制,以公共權(quán)力運行的單向性和閉合性為其基本特征。顯然,面對日益外溢化的區(qū)域公共問題,現(xiàn)有區(qū)域管理模式必然力不從心。因此,唯有區(qū)域管理體制創(chuàng)新,才能有效解決上述問題。采用多中心、網(wǎng)絡(luò)化的區(qū)域治理模式,將有利于克服現(xiàn)有區(qū)域公共事務(wù)管理的困境。根據(jù)文森特·奧斯特里姆的觀點,多中心治理結(jié)構(gòu)意味著在地方的社會生活中,存在著民間的和公民的自治、自主管理的秩序與力量,這些力量分別作為獨立的決策主體圍繞著特定的公共問題,按照一定的規(guī)則,采取彈性的、靈活的、多樣性的集體行動組合,尋求高績效的公共問題解決途徑。[3 ]具體而言,多中心、網(wǎng)絡(luò)化的區(qū)域治理模式有下列特點:在區(qū)域治理理念上,樹立區(qū)域整體觀念,而非以行政區(qū)劃的切割為出發(fā)點;在區(qū)域治理中,中央政府、地方政府、區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)、企業(yè)、居民等,都是區(qū)域公共事務(wù)的參與者、管理者和服務(wù)者;以任務(wù)為導(dǎo)向,以問題解決為準(zhǔn)則,高效便捷是區(qū)域公共治理追求的重要目標(biāo),而切實解決跨轄區(qū)的公共問題也是衡量區(qū)域治理的準(zhǔn)則;在利益協(xié)調(diào)方面,完善區(qū)域內(nèi)主體間網(wǎng)絡(luò)互動的制度安排,包括建立區(qū)域內(nèi)地方政府高層官員定期會晤和聯(lián)席會議制度、建立跨行政區(qū)的規(guī)劃和管理機構(gòu)、健全區(qū)域中非官方形式存在的中介服務(wù)體系。

[本文系教育部人文社科2008年度一般項目《區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)地方利益沖突與協(xié)調(diào)機制研究:以長三角為例》(08JC630026)的階段性成果。]

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編輯沐澤