中國縣政改革路線圖

于建嶸

目前學(xué)術(shù)界對(duì)于縣政改革的目標(biāo)有兩種意見,其一就是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”,最終實(shí)現(xiàn)“省管縣”。這是以擴(kuò)大縣級(jí)政權(quán)的權(quán)力為導(dǎo)向的,屬于對(duì)行政分權(quán)的調(diào)整,是在省市縣三者的職權(quán)關(guān)系上做文章,而未觸及橫向政治分權(quán)與制衡。其問題是難以防范權(quán)力被濫用,在黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力擴(kuò)大后更是如此。其二則是將“縣政自治”作為中國縣政改革的目標(biāo),即地方行政主官由人大選舉直至地方民眾直選產(chǎn)生,變向上負(fù)責(zé)為向下負(fù)責(zé),以新的權(quán)力來源實(shí)現(xiàn)縣行政主官對(duì)一縣政治經(jīng)濟(jì)和地方民眾的真正負(fù)責(zé)。這實(shí)際上是一種新的政治分權(quán),它的兩大基礎(chǔ)是落實(shí)縣級(jí)人大的地方立法權(quán)和對(duì)行政的監(jiān)督權(quán),實(shí)現(xiàn)縣人大代表的職業(yè)化與專業(yè)化,以及改變地方司法系統(tǒng)(法院、檢察院)的權(quán)力來源和負(fù)責(zé)對(duì)象,變由縣級(jí)人大產(chǎn)生向縣級(jí)人大負(fù)責(zé)為向上級(jí)兩院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

在現(xiàn)代國家,地方行政區(qū)劃應(yīng)有明確的最高責(zé)任機(jī)構(gòu);一個(gè)地方的民眾,應(yīng)能找到對(duì)其權(quán)力、利益負(fù)責(zé)的最高主政官員。但現(xiàn)實(shí)中縣級(jí)黨政并不定位于此,縣委書記一般都由上級(jí)黨委直接任命,對(duì)其治下的民眾并不負(fù)有直接責(zé)任?？h級(jí)政府的權(quán)力,一是來自地方人民代表大會(huì)的授權(quán),二是來自中央政府的授權(quán)。然而在現(xiàn)實(shí)中,縣長的選舉需要上級(jí)的備案或批準(zhǔn),對(duì)上負(fù)責(zé)遠(yuǎn)超過對(duì)下負(fù)責(zé)。縣級(jí)黨委與政府的不同權(quán)力來源,以及政府的雙重權(quán)力來源,造成地方黨政責(zé)任目標(biāo)不清晰,縣級(jí)黨政的有限權(quán)力,又無能力對(duì)地方事務(wù)進(jìn)行全面管理,最后,沒有哪個(gè)機(jī)構(gòu)、哪個(gè)人能對(duì)地方負(fù)全責(zé)。

因此,建立縣域政治的關(guān)鍵是建立新的政治授權(quán)程序,真正由地方人民代表大會(huì),最終進(jìn)步到由民眾選舉產(chǎn)生縣級(jí)主官,從而使縣政領(lǐng)導(dǎo)獲得實(shí)在的政治授權(quán),同時(shí)承擔(dān)起剛性的政治責(zé)任。使縣級(jí)政權(quán)由人民產(chǎn)生、向人民直接負(fù)責(zé),建立了剛性的政治授權(quán)程序,縣域政治才可能常態(tài)化、職業(yè)化?？h政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)才會(huì)變成一個(gè)受人尊重、能夠創(chuàng)造成就感、值得長期擔(dān)任的工作,才會(huì)吸引對(duì)本縣人民有所承擔(dān)的地方政治精英;縣政府才會(huì)建立公信力, 成為既對(duì)本縣人民負(fù)責(zé)又對(duì)中央政府負(fù)責(zé)的地方政府。

要達(dá)到以上目標(biāo),需要對(duì)縣級(jí)人大、行政與司法系統(tǒng)進(jìn)行綜合改革,而要將“縣政自治”改革從學(xué)者的討論推進(jìn)到實(shí)踐層面,我建議的具體路線圖如下:

第一,縣級(jí)人大代表的職業(yè)化與專業(yè)化,取消常委會(huì)。縣人大代表應(yīng)有資格規(guī)定,具體為取得本縣戶口兩年以上,或在本地連續(xù)工作/居住8年以上,以保證其對(duì)本地利益的認(rèn)同。其選舉應(yīng)突破選舉法中有關(guān)“農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配”的規(guī)定,實(shí)行同票同權(quán),真實(shí)反映當(dāng)?shù)厝丝诒壤鶝Q定的利益群體大小。

由選民直接選舉的人大代表候選人,均應(yīng)列入正式代表候選人,不再受選舉法中的比例限制和正式代表候選人確認(rèn)程序的限制。代表候選人名單應(yīng)當(dāng)由現(xiàn)行的在選舉日的5日前公布,提前到至少45日前公布,從而讓候選人有充分時(shí)間與選民接觸并宣傳自己的主張,以真正搞活競選。

縣人大代表要專職化。當(dāng)選代表為國家公務(wù)員或事業(yè)單位工作人員的,保留原有身份,但在任代表期間不再擔(dān)任原職務(wù),卸任后自動(dòng)恢復(fù)公職。當(dāng)選的人大代表享有高于本地科局級(jí)以上公務(wù)員平均工資、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等待遇。當(dāng)選期間的升級(jí)和加薪等按在職時(shí)處理。非公職人員當(dāng)選代表的,按上述標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給工資并辦理保險(xiǎn)。

為每位縣人大代表設(shè)立專用經(jīng)費(fèi),專用經(jīng)費(fèi)限額,由人大代表掌握使用。人大代表應(yīng)在其當(dāng)選選區(qū)設(shè)立工作室,公布聯(lián)系方式,有責(zé)任向其選民匯報(bào)工作,對(duì)群眾反映問題的處理結(jié)果及時(shí)反饋。縣人大代表有權(quán)配備助理,助理工資等費(fèi)用由該代表的專用經(jīng)費(fèi)列支。助理可以采取資格制,經(jīng)考試取得資格者可以在一省范圍內(nèi)由人大代表聘用。

落實(shí)人大代表的法定權(quán)力,如調(diào)查、反映、提出建議;落實(shí)人大的法定權(quán)力,如罷免、質(zhì)詢、詢問、調(diào)查、撤消本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令等各項(xiàng)權(quán)力。中國法定的政治制度在設(shè)計(jì)上有先進(jìn)之處,但紙面上與實(shí)踐中往往存在一定差距,憲法與法律規(guī)定被各種級(jí)別的實(shí)施細(xì)則、紅頭文件甚至無形的潛規(guī)則“沖淡”而“虛化”,因此在現(xiàn)有制度框架內(nèi)真正落實(shí)也是很重要的。

人大代表專職化后,以全部時(shí)間為選民服務(wù),原人大常設(shè)機(jī)構(gòu)即常委會(huì)自然可以取消,而代之以各專門委員會(huì)?？h人大主任應(yīng)由全體代表選出。條件成熟時(shí),應(yīng)限制政府官員擔(dān)任人大主任,由不具備公職者擔(dān)任,實(shí)現(xiàn)“去官員化”,以更好地體現(xiàn)人大性質(zhì)。如此一來,人大代表可以成為一個(gè)職業(yè)選擇,當(dāng)?shù)煤蒙踔量梢宰鲆簧Ｈ舜蟠碛辛司唧w的奮斗目標(biāo),就會(huì)認(rèn)真對(duì)待選票,認(rèn)真對(duì)待每個(gè)選民的意愿;另一方面,有了職業(yè)型的人大代表,民眾才能感覺到其真正代表了自己的利益,在為自己說話辦事。

第二,縣級(jí)行政主官改流歸土,黨政合一;增加其權(quán)力,使其對(duì)縣政負(fù)全責(zé)。現(xiàn)代地方政治的基本特征就是要發(fā)揮地方政治精英對(duì)地方政治的主導(dǎo)作用。這需要改變目前縣級(jí)政權(quán)的異地為官和任期制度?？h級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人回避本籍的本意是為了減少腐敗,但在交通、信息交流非常發(fā)達(dá)的今天,已不再具有很大的效果。而選舉和監(jiān)督一個(gè)家在外地的官員,要比選舉和監(jiān)督本地的官員花費(fèi)更多的成本。另外,異地為官容易造成官員的無序流動(dòng),使官員對(duì)任期沒有基本預(yù)期,客觀上加重了其短視行為。而對(duì)于一個(gè)現(xiàn)代國家而言,政治首長對(duì)其轄區(qū)的身份認(rèn)同是十分重要的,異地為官制度顯然做不到這一點(diǎn)?！案牧鳉w土”則要求候選人必須在選區(qū)內(nèi)有長短不一的居住時(shí)間。本土化的官員更能代表和維護(hù)當(dāng)?shù)孛癖姷睦?。而人大代表同樣?yīng)該在地方精英中產(chǎn)生。這也是地方之人管理地方之事的表現(xiàn)之一。

縣級(jí)行政主官應(yīng)具備取得本縣戶口5年以上或在本地連續(xù)工作/居住10年以上的資格,以發(fā)揮地方精英對(duì)地方政治的主導(dǎo)作用。當(dāng)選者在任期內(nèi)不得升遷或調(diào)動(dòng),辭職的至少兩年內(nèi)不得擔(dān)任公職。

在人大代表專職化基礎(chǔ)上,在取消候選人人數(shù)限制和延長提名時(shí)間的前提下,由縣級(jí)人大選舉縣行政長官。經(jīng)過5到10年,通過修改憲法,過渡到直接由全縣選民直接選舉縣行政長官。

為有利于“縣政自治”與“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的統(tǒng)一,在一定階段,縣一級(jí)未必要強(qiáng)調(diào)黨政分開,反而可以實(shí)行黨政合一、交叉任職。縣行政主官應(yīng)是黨員,當(dāng)選后同時(shí)擔(dān)任縣委書記,其行政權(quán)力要受人大的監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)的制衡。實(shí)際上,黨作為無產(chǎn)階級(jí)先鋒隊(duì),其領(lǐng)導(dǎo)地位同樣來自于人民的授權(quán)和認(rèn)同。如何在縣政自治框架中體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo),具體方法可以在實(shí)踐中進(jìn)一步摸索。

另外,應(yīng)吸取“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和“省管縣”中的經(jīng)驗(yàn),改革行政權(quán)力的層級(jí)劃分,在財(cái)政收入方面擴(kuò)大縣的分成比例,將原屬省市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)下放給縣,以擴(kuò)大縣級(jí)政權(quán)的自主權(quán)。在條件成熟時(shí),應(yīng)明確中央與地方各級(jí)政府權(quán)限劃分,并逐步法制化。除關(guān)系國家全局、地方無法承擔(dān)的事務(wù)外,應(yīng)給予縣級(jí)政權(quán)完全的政治授權(quán)。

第三,以垂直的司法體系來防范地方政府破壞單一制的國家。眾所周知,我國是多民族統(tǒng)一的單一制國家,那么縣政自治是否會(huì)破壞這一國家根本制度,破壞國家基本政令的統(tǒng)一性呢?其實(shí)找到解決方案并不難,這就是建立垂直管理的司法體系(法院、檢察院),加強(qiáng)審判、檢察權(quán)力的中央化和垂直管理化,以對(duì)縣級(jí)人大的地方立法和縣級(jí)行政主官的行政行為進(jìn)行司法制衡。事實(shí)上,因人事上受制于縣委縣政府,經(jīng)費(fèi)來源于同級(jí)財(cái)政,工作上受縣政法委領(lǐng)導(dǎo),縣級(jí)司法機(jī)關(guān)往往不能獨(dú)立于行政權(quán)力之外。審判權(quán)力的地方化、行政化,影響了國家法律實(shí)施方面的統(tǒng)一性,影響到了司法獨(dú)立,使法官的公平和公正執(zhí)法沒有充分有效的法律保障。垂直管理則可以很好地解決這一難題。

法院和檢察院實(shí)現(xiàn)垂直領(lǐng)導(dǎo),縣級(jí)兩院不再對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,改向上級(jí)兩院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。開始階段,縣級(jí)兩院可以改由市兩院領(lǐng)導(dǎo),市與省、中央兩院關(guān)系不變;條件成熟時(shí),整個(gè)兩院系統(tǒng)全部實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí),經(jīng)費(fèi)上脫離縣級(jí)政府,先由市級(jí)財(cái)政保障,條件成熟時(shí),直接由中央財(cái)政供給;人事上,兩院領(lǐng)導(dǎo)由上級(jí)任命,不再由地方人大選舉產(chǎn)生。

取消縣級(jí)政法委的設(shè)置,兩院工作不再受縣級(jí)黨委指導(dǎo)。法院內(nèi)部不再設(shè)立審判委員會(huì),全面轉(zhuǎn)向?qū)嵭蟹ü儇?fù)責(zé)制。法院院長應(yīng)有專業(yè)背景,不應(yīng)從其他黨政機(jī)關(guān)調(diào)任。法官實(shí)行異地任職和流動(dòng)回避制,以更好地保持司法機(jī)關(guān)獨(dú)立性,以免與當(dāng)?shù)攸h政形成利益共同體。

縣級(jí)政府違反法律、法規(guī)的抽象行政行為,應(yīng)列入法院審理范圍。法院受理案件的范圍,只受法律的限制,不受各種紅頭文件或內(nèi)部精神的制約。將社會(huì)糾紛納入法制解決的軌道,以司法作為社會(huì)真正的正義守護(hù)神。

總之,縣政改革是一項(xiàng)政治改革。政治改革與經(jīng)濟(jì)改革在具體操作方面應(yīng)有所不同。政治改革不能像經(jīng)濟(jì)改革一樣,用摸著石頭過河的方法推進(jìn),而是需要進(jìn)行完善的制度設(shè)計(jì),并在設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行政治試驗(yàn)。根據(jù)目前我國的情況,我認(rèn)為要推進(jìn)縣政改革就應(yīng)在充分論證的基礎(chǔ)上在某些地方進(jìn)行試驗(yàn),以空間換時(shí)間。我希望中國能夠用20年的時(shí)間,通過修改憲法,從現(xiàn)在的體制過渡到縣政自治。而這需要立即著手進(jìn)行試驗(yàn),按照傳統(tǒng)的改革思維,可以先選擇10個(gè)甚至更多有代表性的縣進(jìn)行試點(diǎn),通過跟蹤調(diào)查和比較研究,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),修正方案,最后在全國范圍內(nèi)推廣。