我國項(xiàng)目代建制運(yùn)行中的問題與對策

摘要:代建制的產(chǎn)生是我國政府對投資體制進(jìn)行改革的產(chǎn)物。既是我國投資管理體制的一項(xiàng)重大改革,也是針對政府投資項(xiàng)目建立的一種建設(shè)管理模式,在市場化運(yùn)作、項(xiàng)目管理等方面體現(xiàn)了獨(dú)特的優(yōu)勢。然而,在代建制運(yùn)行過程中,存在的問題也不少。

關(guān)鍵詞:代建制;問題;對策

作為政府投資工程建設(shè)管理體制和組織實(shí)施方式的改革產(chǎn)物——代建制,自其推出之日起,就引起了各方的廣泛關(guān)注和熱烈討論。實(shí)踐中,很多政府投資的工程項(xiàng)目也已經(jīng)或正在以代建制的方式操作。盡管代建制在市場化運(yùn)作和項(xiàng)目管理等方面均體現(xiàn)了獨(dú)特的優(yōu)勢;然而,在其運(yùn)行過程中,存在的問題也不少。

1 代建制的管理模式

1.1 代建制的內(nèi)涵

國際上并無代建制的說法。代建制一詞源于我國一些地方政府關(guān)于使用地方財(cái)政投資建設(shè)的項(xiàng)目需要委托專業(yè)單位代為建設(shè)實(shí)施的文件規(guī)定。如從1993年開始,廈門市通過采用招標(biāo)或直接委托等方式,將一些基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益性的政府投資項(xiàng)目委托給一些有實(shí)力的專業(yè)公司,由這些公司代替業(yè)主對項(xiàng)目實(shí)施建設(shè),并在改革中不斷對這種方法加以完善,逐步發(fā)展成為現(xiàn)在的項(xiàng)目代建制度。2004年7月國務(wù)院出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》提出:“對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快實(shí)行代建制,即通過招標(biāo)等方式,選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施,嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量、工期,建成后移交給使用單位?！?/p>

1.2 代建制的主要模式

《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》頒布后,各地迅速頒布了本地的代建制實(shí)施辦法,在非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目中推行代建制。目前,從各地的實(shí)施情況看,代建制主要有以下幾種模式:

一是集中代建模式,即由政府成立專門負(fù)責(zé)項(xiàng)目代建的部門,直接從事具體項(xiàng)目的代建工作。這一做法的典型代表為深圳,也稱“深圳模式”。深圳市政府專門成立了建筑工務(wù)局,由工務(wù)局的專業(yè)人員負(fù)責(zé)政府投資的市政工程、“一次性業(yè)主”的房屋建筑工程和公益性工程的統(tǒng)一實(shí)施,統(tǒng)一建造。取消政府投資項(xiàng)目“一次性業(yè)主”的建設(shè)管理模式。二是公司代建模式,即由政府有關(guān)部門設(shè)立準(zhǔn)入條件,通過招標(biāo)方式,從社會(huì)上公開選擇代建單位。這一做法的典型代表為廈門,也稱“廈門模式”。廈門市的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目全面實(shí)施目代建制,其作法是項(xiàng)目業(yè)主在項(xiàng)目批準(zhǔn)后,將整個(gè)項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備、實(shí)施、竣工驗(yàn)收等全部工作任務(wù)通過招標(biāo)等方式委托給具有相應(yīng)代建資質(zhì)單位進(jìn)行建設(shè)管理。對代建單位經(jīng)濟(jì)上的報(bào)酬包括代建費(fèi)用以及投資節(jié)余,可在工程結(jié)余款的5%以內(nèi)給予代建單位獎(jiǎng)勵(lì);突破投資的,代建單位要支付投資突破額的2%作為罰金。

2 代建制運(yùn)行中存在的問題

無論在何種模式下,在代建制實(shí)際運(yùn)作過程中,或多或少地存在以下幾個(gè)問題:

2.1 立法與制度建設(shè)問題

目前,代建單位作為項(xiàng)目法人的制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)行的法律環(huán)境還存在一定矛盾,即在國家基本建設(shè)程序中并沒有賦予代建單位以法律地位,各項(xiàng)審批手續(xù)仍然需要以使用人的名義進(jìn)行辦理,如此,代建單位作為項(xiàng)目法人而存在的意義就大大削弱了,實(shí)際上成了建設(shè)項(xiàng)目的組織者和協(xié)調(diào)者,而無法行使項(xiàng)目建設(shè)過程中的全部權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,項(xiàng)目使用單位也無法真正從項(xiàng)目建設(shè)程序中超脫出來,這與制定代建制的初衷是不相符的。

2.2 代建模式的選擇

目前,在國內(nèi),政府投資項(xiàng)目代建制實(shí)施模式主要有集中代建和公司代建兩種。

(1)集中代建。集中代建是指政府成立具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)實(shí)力的代建機(jī)構(gòu),按事業(yè)單位管理,對政府所有投資項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一代建。優(yōu)點(diǎn):一方面有利于實(shí)行集中統(tǒng)一管理,有利于從根本上解決拖欠工程款的問題,避免不規(guī)范行為;另一方面,由于代建單位是代表政府機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)建設(shè)中出現(xiàn)的各種問題,便于監(jiān)督和管理。缺點(diǎn):需要增設(shè)新的機(jī)構(gòu),政府機(jī)構(gòu)無法承擔(dān)責(zé)任,缺少必要的競爭和激勵(lì)機(jī)制,效率降低。

(2)公司代建。公司代建的運(yùn)作方式為:由政府設(shè)立準(zhǔn)入條件,按市場競爭原則,由政府招標(biāo)選擇公司承擔(dān)代建任務(wù)。這種代建模式的優(yōu)點(diǎn)是:引入了競爭,符合市場規(guī)律,避免指定做法的不科學(xué),并可進(jìn)一步降低工程造價(jià)和投資。缺點(diǎn)是:代建公司屬于盈利企業(yè),可能會(huì)因?yàn)樽非罄麧欁畲蠡霈F(xiàn)壓低投資、降低施工標(biāo)準(zhǔn)等問題,既影響政府投資質(zhì)量和效益,又造成政府投資的流失或浪費(fèi);另外,代建公司屬于社會(huì)性機(jī)構(gòu),穩(wěn)定性不強(qiáng),無法落實(shí)“質(zhì)量責(zé)任終身制”。

2.3 代建制從業(yè)相關(guān)人員的綜合素質(zhì)不高

代建單位在項(xiàng)目管理中起著關(guān)鍵的作用,是建設(shè)管理的實(shí)施者。但是面對這種新的管理方式,目前有能力接受工程項(xiàng)目全過程委托管理的比較獨(dú)立、成熟的企業(yè)并不多,政府對該行業(yè)的管理也幾近空白。

2.4 招投標(biāo)制度的完善問題

對于政府非經(jīng)營性投資項(xiàng)目而言,代建公司的選擇需要通過招標(biāo)來確定。這樣,在原來的建設(shè)方式中又多了一層招投標(biāo)關(guān)系,即由單一的面向施工單位的招投標(biāo)關(guān)系變?yōu)橄冗M(jìn)行選擇代建公司的招投標(biāo),再由代建公司進(jìn)行選擇施工單位的招投標(biāo)。招投標(biāo)制度強(qiáng)調(diào)了公開性和透明性,但是在實(shí)際的工作中仍然有許多違規(guī)的事項(xiàng)發(fā)生。這些發(fā)生的問題會(huì)不會(huì)在代建公司的招投標(biāo)中重演?代建公司的招投標(biāo)又該如何進(jìn)行?

3 對策及建議

3.1 完善代建制相關(guān)法規(guī)、營造良好的市場環(huán)境

目前我國僅有國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定中關(guān)于代建制的上述規(guī)定,沒有更進(jìn)一步的解釋。各地均依據(jù)自己對代建制的理解,建立各地的實(shí)施辦法。全國各地的實(shí)施辦法中關(guān)于實(shí)行代建制的工程項(xiàng)目范圍、代建階段、代建單位的資質(zhì)要求、代建單位的選聘方法、代建單位的法律定位、代建服務(wù)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及對代建單位的監(jiān)督等方面的規(guī)定很不統(tǒng)一。故應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī),使其擺脫無效率的路徑依賴,促使代建制朝著健康的方向發(fā)展。

3.2 培育和發(fā)展一批真正有實(shí)力的代建單位、加強(qiáng)代建人才培養(yǎng)

由于我國剛開始實(shí)行代建制,真正有實(shí)力的代建企業(yè)尚不多,急需政府給予政策引導(dǎo)、社會(huì)各界參與積極培育和發(fā)展。我國可在已有工程咨詢、建設(shè)監(jiān)理等單位的基礎(chǔ)上,通過與設(shè)計(jì)施工等單位資產(chǎn)重組等方式,增強(qiáng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、管理實(shí)力,逐步培育和發(fā)展起一批具有雄厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力、領(lǐng)先的技術(shù)和管理水平,可以獨(dú)立承接代建業(yè)務(wù)、承擔(dān)代建風(fēng)險(xiǎn)的具有較強(qiáng)競爭力的代建企業(yè)。

3.3 完善工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)體系

在代建制中,代建單位享有很大的權(quán)利,包括招投標(biāo)等幾乎所有業(yè)主的權(quán)利。與此相對應(yīng),代建單位也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。目前,各地普遍采用要求代建單位提交履約保函的方式來確保代建單位承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。但是,各地關(guān)于履約保函的規(guī)定尚不完善,工程擔(dān)保作用尚不夠明顯。另外,由于我國代建單位的經(jīng)濟(jì)實(shí)力普遍不強(qiáng),承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力較差,一旦由于代建不善需要承擔(dān)代建責(zé)任或風(fēng)險(xiǎn)時(shí),單靠代建單位自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯然是不足以承擔(dān)的。所以,應(yīng)當(dāng)建立健全工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)制度,強(qiáng)制要求代建單位進(jìn)行工程擔(dān)?；虮ｋU(xiǎn),從而在代建責(zé)任發(fā)生時(shí)保證委托人的利益。

3.4 完善代建制的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制

在代建制下,需要研究如何完善對政府相關(guān)部門和代建單位的監(jiān)督問題。一方面應(yīng)當(dāng)研究加強(qiáng)對項(xiàng)目的申報(bào)決策過程的監(jiān)督,加強(qiáng)政府部門對代建單位的選擇過程的監(jiān)督,加強(qiáng)對代建項(xiàng)目的投資質(zhì)量進(jìn)度的監(jiān)督考核,建立完善的工程概預(yù)算編制審查制度、嚴(yán)格的竣工驗(yàn)收制度以及后評價(jià)制度、更為嚴(yán)格的招投標(biāo)監(jiān)督制度、責(zé)任追究制度;另一方面應(yīng)當(dāng)研究對代建單位的業(yè)績與誠信檔案管理,加強(qiáng)監(jiān)理單位、建設(shè)單位和政府相關(guān)部門對代建單位的監(jiān)督管理和輿論監(jiān)督,以防止以盈利為目標(biāo)的代建單位與政府有關(guān)職能部門(特別是投資主管部門和資金主管部門)、設(shè)計(jì)單位、施工單位以及監(jiān)理單位等串通,通過非法手段擴(kuò)大自己的收益。

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作者簡介:胡云鵬(1980.04-),男,湖北秭歸人,碩士,講師,現(xiàn)為河南城建學(xué)院教師,研究方向:項(xiàng)目管理,技術(shù)經(jīng)濟(jì)。