上海：司法改革進行時

趙春艷

作為首批試點地區(qū)的上海，司法體制改革試點工作正式啟動，相關(guān)改革方案備受各界矚目。上海新一輪司法改革部署，規(guī)定了詳細(xì)的司法人員分類標(biāo)準(zhǔn)，85%的司法人員需要投入辦案。 專家認(rèn)為，此舉意在去除司法行政化，以使法院排除干擾，獨立辦案。

2014年7月9日，最高人民法院通報發(fā)布了《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》（以下簡稱“四五改革綱要”）。作為指導(dǎo)未來5年法院改革工作的重要綱領(lǐng)性文件，“四五改革綱要”中提到了大量的司法改革舉措。

3天后的7月12日，上海市司法改革先行試點部署大會的召開拉開了司法改革工作序幕。作為首批試點地區(qū)的上海，司法體制改革試點工作正式啟動，相關(guān)改革方案也備受各界矚目。

保證司法公正的前提是司法獨立，而司法的去地方化、去行政化恰恰是司法改革中的重中之重。上海的改革方案部署中也處處體現(xiàn)了司法去行政化，以使司法機構(gòu)排除干擾，獨立辦案。

“員額制”，由內(nèi)而外去行政化

司法人員管理制度探索，被視為深化司法體制改革的基礎(chǔ)性工作，亦被視為司法“去行政化”的重要一步。最高法院公布的“四五綱要”規(guī)定了法院要實施“員額制”，但尚未有更具體的規(guī)定。

上海新的司法改革方案中明確部署了詳細(xì)的司法人員分類標(biāo)準(zhǔn)，即人員的“員額制”。

部署中將司法機關(guān)工作人員分成法官、檢察官及司法輔助人員、行政管理人員三大類，法官（檢察官）、司法輔助人員、行政管理人員在司法隊伍比例分別為33%、52%、15%。

此項比例規(guī)定了85%司法人力資源將直接投入辦案工作，突出了法官、檢察官在司法工作中的主體地位，確保司法人員主要集中在辦案一線，高素質(zhì)人才能夠充實到辦案一線，甚至法院院長、檢察院檢察長也要親自辦案，大大提高了司法機關(guān)的辦案效率。

“這是上海司法改革試點工作的亮點，也是最難點?！鄙虾Ｊ形Ｎ?、市委政法委書記姜平說。

上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院院長季衛(wèi)東認(rèn)為，只有當(dāng)法官、檢察官的地位突出，專業(yè)化、精英化之類的改革舉措才能落實，對辦案責(zé)任的追究才不至于無的放矢。正是這個“員額制”，激活了司法機構(gòu)的一池靜水。

與“員額制”相對應(yīng)的是，法官、檢察官的選拔、考核、薪酬制度也作了相應(yīng)的改革。

根據(jù)部署規(guī)定，上海將在市級層面組建由各部門和專家組成的法官、檢察官遴選、懲戒委員會，負(fù)責(zé)法官、檢察官的選任、監(jiān)督。

改革后，法官、檢察官主要從法官助理、檢察官助理中擇優(yōu)選任，也可通過考試，從優(yōu)秀律師和法律學(xué)者等專業(yè)法律人才中公開選拔或調(diào)任。法官、檢察官將建立一套有別于公務(wù)員的薪酬制度，凡是享受法官、檢察官待遇的，均要求在司法一線辦案。

“長期以來，對司法人員實行與普通公務(wù)員基本相同的管理模式，不能充分體現(xiàn)司法職業(yè)特點，不利于把優(yōu)秀人才留在司法一線?！苯秸f，“改革后，無論是法官、檢察官助理，還是初級法官、檢察官，都有單獨職務(wù)序列和晉升通道。科學(xué)的人員分類，讓法官、檢察官職業(yè)前景可期，更安心于一線工作?！?/p>

為了突出人才，留住優(yōu)秀的司法人員，上海司改方案提出健全司法人員職業(yè)保障制度，建立有別于一般公務(wù)員的職業(yè)保障體系。方案還細(xì)化了司法人員有條件延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的規(guī)定，比如符合一定的條件，可以延長2年至5年領(lǐng)取養(yǎng)老金。

“責(zé)任制”，程序上保證司法獨立

目前我國法院一般的審理方式是由合議庭進行討論，然后作出判決。因為是討論后集體決定，所以責(zé)任不是特別清楚。

完善司法責(zé)任制，是這一輪司法改革的焦點。在此次的上海改革方案中部署了相關(guān)“責(zé)任制”，從程序入手，一定程度上保證了司法的獨立性。

改革方案中上海市將推行主審法官、主任檢察官辦案責(zé)任制。即在適用簡易程序?qū)徖戆讣?，主審法官依法對案件審理全程、全?quán)負(fù)責(zé)；在合議庭審理案件中，主審法官承擔(dān)除應(yīng)當(dāng)由合議庭其他成員共同擔(dān)責(zé)部分之外的所有責(zé)任。

不可否認(rèn)，過去在司法實踐中，存在內(nèi)部層層審批，辦案權(quán)責(zé)不明等問題。法院的審判工作高度行政化，將審判權(quán)與行政管理權(quán)混同，由此形成了對案件的裁定意見實行“領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)、層層審批”，法官不能真正成為案件的決定者，行政權(quán)主導(dǎo)著審判。

這種“審者不判，判者不審”的模式，既不能保證案件質(zhì)量，又違背了程序正義，甚至是造成冤假錯案的根源。更為嚴(yán)重的是，一旦出現(xiàn)錯案，很難找到具體負(fù)責(zé)人。

上海改革方案中的“責(zé)任制”的目的就是要從推行主審法官、主任檢察官辦案責(zé)任制入手，科學(xué)劃分內(nèi)部辦案權(quán)限，凸顯主審法官、主任檢察官在辦案中的主體地位，“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”，形成權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、管理有序的司法權(quán)力運行機制。

較早前，深圳、佛山等地曾積極探索審判長負(fù)責(zé)制，弱化了庭長、副庭長對法官的行政管理職權(quán)，賦予審判長對審判團隊的管理權(quán)以及對所審理案件的裁判權(quán)。

國家行政學(xué)院教授楊偉東表示，“責(zé)任制”有利于錯案追究時的責(zé)任分配。在合議庭中，主審法官確實起更大的作用，但主審法官起的作用應(yīng)該是組織、協(xié)調(diào)、溝通，并不應(yīng)該是靠地位壓制其他法官或陪審員。

中國人民大學(xué)訴訟制度及司法改革研究中心主任陳衛(wèi)東強調(diào)說，司法是一種裁判的權(quán)力，而這種裁判來源于對案件事實、證據(jù)的審查和法律的適用，只有親自審理案件的主審法官才能夠做到這一點，所以由主審法官負(fù)責(zé)審、負(fù)責(zé)判，并負(fù)責(zé)簽發(fā)。陳衛(wèi)東指出，此舉改變了過去行政化的運作色彩，也改革了司法的責(zé)任制，能夠督促法官更好地履職。

與此同時，上海將改革審判委員會制度。今后，審判委員會將減少對個案指導(dǎo)，增強總結(jié)審判經(jīng)驗、討論決定審判工作重大問題、實施類案指導(dǎo)等方面的職能。

值得一提的是，改革方案中提出探索建立法院、檢察院辦案人員權(quán)力清單制度。明確應(yīng)當(dāng)由主審法官、主任檢察官行使的司法權(quán)力，以及各項權(quán)力行使的相應(yīng)責(zé)任；建立執(zhí)法檔案，確保對辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行錯案責(zé)任追究。

改革審判委員會制度、建立司法權(quán)力清單，是上海司法改革中的另一個亮點，也是上海探索司法改革“去行政化”的關(guān)鍵點。

這兩項制度旨在推行主審法官、主任檢察官辦案責(zé)任制，既保障依法獨立辦案空間，又加強對司法權(quán)力的制約監(jiān)督。

根據(jù)試點方案，上海還將探索建立省以下法院、檢察院的財物統(tǒng)一管理體制。將區(qū)縣司法機關(guān)作為市級預(yù)算單位，納入市財政統(tǒng)一管理，落實“收支兩條線”管理；清查登記各類資產(chǎn)，也由市里統(tǒng)一管理。

“探索性”，改革方案仍需系統(tǒng)化完善

“和以往的審判機制創(chuàng)新、審理過程公開、審判文書上網(wǎng)等單方面的改革創(chuàng)新不同，這一次是根本的制度變革?！苯綄Υ舜胃母锏脑u價是，“改革難度大、領(lǐng)域廣、社會期望值高，要做到整體設(shè)計、系統(tǒng)推進。”

人員分類管理改革，重新確定法官、檢察官員額，意味著將有一部分不適應(yīng)辦案要求的法官、檢察官要分流、退出；建立起適應(yīng)司法職業(yè)特點的薪酬制度，法官、檢察官有條件延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金，意味著司法薪酬體系的全面變革；凡享受法官、檢察官待遇的，應(yīng)當(dāng)在司法一線辦案，打破原有“官本位”的行政管理模式。

季衛(wèi)東提出，在去行政化改革之際，為了確保司法獨立與司法公正相輔相成，防止司法腐敗乘機作祟，還需要推出若干配套舉措。

他認(rèn)為，通過建立符合專業(yè)特點的司法人員分類管理和身份保障制度，使法官、檢察官等法律專業(yè)系列與行政機關(guān)公務(wù)員系列漸次分離；通過審判和檢察工作的透明化、判決理由和案例的公開、執(zhí)行情況的公開以及制度化司法參與等方式杜絕瀆職枉法現(xiàn)象；改進司法職權(quán)的配置，健全分工、制衡以及整合的機制等等。

他還強調(diào)，在司法改革去地方化具體實施之際，還面臨另外一個重大課題，這就是如何合理、有效地重構(gòu)最高人民法院與各地方高級法院之間，以及高級法院與中級法院、基層法院之間的協(xié)調(diào)機制。

“司法人員結(jié)構(gòu)、運行機制調(diào)整背后是權(quán)力調(diào)整、利益調(diào)整?！鄙虾Ｊ形ㄎ晃回?fù)責(zé)人說。司法改革涉及干部管理體制、公務(wù)員體制、財政體制、退休制度，地方改革如何能在其中找到一條突圍之路，需要改革者具備充分的智慧。

據(jù)上海高院院長崔亞東介紹，上海高院已研究制定相關(guān)實施方案及16項配套制度。確定上海市二中院、徐匯、閔行、寶山4家法院進行先行試點，先行試點工作至2014年底結(jié)束。

“要全面準(zhǔn)確實施好改革方案，還應(yīng)從加快建設(shè)公正高效權(quán)威的具有中國特色司法制度的高度去全面把握，著眼于遵循司法規(guī)律、嚴(yán)格公正執(zhí)法，維護人民群眾利益、樹立司法公信力進行制度設(shè)計?！鄙虾Ｊ腥嗣駲z察院檢察長陳旭說。

上海的司法改革將圍繞確保依法獨立公正行使審判權(quán)、健全司法權(quán)力運行機制、完善人權(quán)司法保障制度3個方面的重點，制定18項改革任務(wù)，全面推進審判體制、審判能力的現(xiàn)代化。