公眾參與式城市管理問(wèn)題探討

程秋云

摘要:隨著城市的發(fā)展,如何更有效的管理城市和如何使社會(huì)公眾利益得到最大化成了更普遍關(guān)注的問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)公眾參與式城市管理形式從理論的研究到各國(guó)實(shí)踐的總結(jié),包括我國(guó)的發(fā)展情況,從而探討公眾參與式管理在我國(guó)如何能更有效利用和完善問(wèn)題,使得這種形式能更廣泛的推廣,促進(jìn)城市的管理建設(shè)。

關(guān)鍵詞:公眾參與 理論研究 實(shí)踐探討 政策建議

所謂參與是指員工對(duì)有關(guān)其工作、生活以及某些層級(jí)節(jié)制方面的組織決策的介入。在城市管理的范疇中,這種參與就涉及到社會(huì)公眾對(duì)政府組織城市管理的介入,包括政策的制定、修改、執(zhí)行、監(jiān)督等各方面,同時(shí),它強(qiáng)調(diào)了公眾作為社會(huì)利益的主體而對(duì)城市管理的參與、決策和管理。

公眾參與式管理從理論到實(shí)踐的探索經(jīng)歷了大約半個(gè)世紀(jì),經(jīng)歷了重視社會(huì)公眾利益—公民低層次的參與—公眾參與被廣泛提倡的發(fā)展,其參與形式和途徑多樣化的轉(zhuǎn)變是經(jīng)過(guò)不斷變革和完善的。然而即使在公眾參與已不斷發(fā)展的今天,各個(gè)國(guó)家的公眾參與程度仍充滿了不均衡性,這受各國(guó)歷史背景的影響,也與不同城市管理發(fā)展的理念相關(guān)。本文從美國(guó),德國(guó)和我國(guó)南昌市的城市管理參與實(shí)踐案例的角度對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行分析。

一、國(guó)內(nèi)外公眾參與式管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

1.費(fèi)城模式——公眾全面參與城市規(guī)劃

美國(guó)在公眾參與城市管理方面已形成了相對(duì)完善的制度,而且公眾具有更普遍的參與意識(shí),因此提供了許多公眾參與管理的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)城市政府在調(diào)動(dòng)利益相關(guān)者參與管理方面的方式很多,而且大多都已制度化。從費(fèi)城華埠居民反對(duì)市政府在華埠北面建立棒球場(chǎng)并取得勝利的實(shí)例中可以一探美國(guó)公眾參與城市管理的現(xiàn)狀和程度。

2000年,費(fèi)城市政府欲在華埠所在的12街和Vine街附近修建棒球場(chǎng),為保護(hù)華埠的傳統(tǒng)風(fēng)貌,居民的生活環(huán)境和未來(lái)的發(fā)展空間,費(fèi)城中華公所和華埠發(fā)展會(huì)以及全體居民開(kāi)始了反對(duì)新建棒球場(chǎng)的城市規(guī)劃建設(shè)公眾參與活動(dòng)。在4月12日舉行的市議會(huì)聽(tīng)證會(huì)上,華埠社區(qū)居民口頭表達(dá)了修建棒球場(chǎng)的反對(duì)意見(jiàn),之后又從華埠發(fā)展歷史,生活現(xiàn)狀,環(huán)境保護(hù)等方面提交了反對(duì)意見(jiàn)的書(shū)面報(bào)告。費(fèi)城市長(zhǎng)和棒球委員會(huì)積極回應(yīng),并應(yīng)之邀請(qǐng)參觀了華埠,然而在決策中仍然堅(jiān)持將棒球場(chǎng)建在華埠北部的原方案。針對(duì)此項(xiàng)決策,華埠社區(qū)居民并未放棄爭(zhēng)取自己的權(quán)益,反而更堅(jiān)定了反對(duì)態(tài)度,并通過(guò)游行示威,派代表與市議會(huì)進(jìn)行交涉等方式表達(dá)自己的反對(duì)意見(jiàn),之后又以“環(huán)境歧視”名義狀告費(fèi)城市長(zhǎng),使之進(jìn)入法律程序。同時(shí),華埠社區(qū)還成立了多個(gè)專業(yè)委員會(huì),包括法律委員會(huì),建設(shè)委員會(huì),資金籌集委員會(huì),通訊與公共關(guān)系委員會(huì)等,尋求市議會(huì)議員和有關(guān)負(fù)責(zé)人,其他社區(qū)及其代表的支持,并搜集類似的公眾參與案例進(jìn)行分析,多面出擊,給市政府造成較大壓力,最終迫使市政府放棄了在華埠修建棒球場(chǎng)的方案,重新為棒球場(chǎng)選址。

這是公眾參與城市規(guī)劃建設(shè)的典型案例,公眾參與貫穿了整個(gè)決策階段,不僅僅包括較為普遍的決策前聽(tīng)證會(huì)和公眾發(fā)表意見(jiàn)階段,更表明即使在政府已經(jīng)做出了相關(guān)決策,只要決策依據(jù)存在問(wèn)題,利益相關(guān)者仍然可以積極參與。公眾參與的方式的多樣化也是美國(guó)參與式城市管理的特征之一,常見(jiàn)的有問(wèn)題研究會(huì),鄰里規(guī)劃會(huì)議和機(jī)動(dòng)小組等。在市民起主要角色作用的規(guī)劃階段,主要是公眾會(huì)議,多以公眾評(píng)議和公眾聽(tīng)證會(huì)展開(kāi),這已經(jīng)成為社會(huì)民主制度在城市管理規(guī)劃方面的重要體現(xiàn)。

2.斯圖加特模式——兩階段公眾參與

德國(guó)城市規(guī)劃中的公眾參與可分為兩個(gè)階段,即初始的公眾參與和正式的公眾參與。前者是指在規(guī)劃編制前,邀請(qǐng)市民就規(guī)劃的編制和調(diào)整發(fā)表建設(shè)性意見(jiàn),后者是指規(guī)劃編制完成后,通過(guò)規(guī)劃展示向市民征集批評(píng)意見(jiàn)并由公眾審批的公眾解釋階段。下面是斯圖加特廣場(chǎng)修建的案例分析。

斯圖加特廣場(chǎng)位于柏林的夏洛騰堡-威默爾斯多夫區(qū),其規(guī)劃是建造公園綠地,需更新柏林的輕軌3號(hào)線并將輕軌夏洛騰堡車(chē)站東移。城市發(fā)展會(huì)議部遵循《建設(shè)法典》制定斯圖加特廣場(chǎng)公園及相關(guān)工程的規(guī)劃,通過(guò)柏林公開(kāi)出版的政府宣傳冊(cè)向公眾傳達(dá)規(guī)劃信息,并在柏林政府公報(bào)、出版物和互聯(lián)網(wǎng)上公開(kāi)公眾參與的聲明,同時(shí)在規(guī)劃聽(tīng)證會(huì)和信息發(fā)布會(huì)上向公眾進(jìn)行關(guān)于斯圖加特廣場(chǎng)工程的具體陳述。公眾在了解相關(guān)信息后向規(guī)劃當(dāng)局提出意見(jiàn)以及規(guī)劃方案的評(píng)價(jià)和修改建議。城市發(fā)展會(huì)議部和規(guī)劃局根據(jù)專家和市民的意見(jiàn)制定出更為完善的規(guī)劃方案,并再次在公報(bào)、出版物和互聯(lián)網(wǎng)上做出關(guān)于修改后的方案,規(guī)劃依據(jù)以及對(duì)市民意見(jiàn)的采納情況的總體陳述,此時(shí)公眾參與進(jìn)入公眾解釋階段。這種陳述時(shí)間持續(xù)一個(gè)月,在公眾解釋的這段期間內(nèi),每個(gè)人都可以把自己的建議或修改愿望提出來(lái),然后由管理委員會(huì)再次評(píng)估市民的建議,并提交給區(qū)議會(huì)以及柏林的州議會(huì)作決定。整個(gè)斯圖加特廣場(chǎng)工程的規(guī)劃制定都是依據(jù)《建設(shè)法典》嚴(yán)格進(jìn)行的,充分保障了公眾參與城市規(guī)劃建設(shè)的權(quán)利。

3.南昌模式——民意調(diào)查式參與

南昌市規(guī)劃局制定關(guān)于城市建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃,并在八一廣場(chǎng)就規(guī)劃方向、依據(jù)等內(nèi)容向市民展示,并向市民發(fā)放了民意調(diào)查表,然而效果并不明顯。市民參與的熱情不高,民意調(diào)查表的回收率較低,除了專業(yè)人員和知識(shí)分子外,普通市民對(duì)規(guī)劃建設(shè)的概念也很模糊,對(duì)市規(guī)劃局所作的規(guī)劃建設(shè)意見(jiàn)和自身意愿的表達(dá)較少,且反映的問(wèn)題有些也與整個(gè)規(guī)劃方案并無(wú)關(guān)聯(lián)。針對(duì)回收的調(diào)查表中公眾提出的意見(jiàn)和建議,市政府給與了必要的重視,并解決了一些可以迅速解決的問(wèn)題,但對(duì)民意調(diào)查表的最后處理情況并未向公眾展示或作出說(shuō)明。在后續(xù)的規(guī)劃調(diào)整和修改過(guò)程中,除了在4月1日規(guī)劃日,公眾有比較正式的再參與機(jī)會(huì)外,平時(shí)缺乏專門(mén)的機(jī)制和途徑參與到城市的規(guī)劃和管理當(dāng)中去。從整個(gè)的規(guī)劃過(guò)程看,公眾參與缺乏連續(xù)性和互動(dòng)性,前期的民意調(diào)查更像是“收集資料”,并未反映大部分市民關(guān)于城市如何建設(shè)的真實(shí)意愿,而在民意調(diào)查之后,也并未有專門(mén)的機(jī)構(gòu)和委員會(huì)針對(duì)市民的意見(jiàn)作出評(píng)估和說(shuō)明,公眾沒(méi)有參與到城市規(guī)劃和管理的整個(gè)過(guò)程,公眾參與還屬于是低層次的參與。

二、公眾參與式管理實(shí)踐的國(guó)際比較

南昌的城市規(guī)劃公眾參與案例與美國(guó)和德國(guó)的相關(guān)案例形成了強(qiáng)烈的對(duì)比,從中可以看到我國(guó)的不足之處并汲取美德兩國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。

1.參與機(jī)制的法律保障。健全的公眾參與機(jī)制為市民參與城市建設(shè)管理提供了可行的道路,美國(guó)和德國(guó)正是因?yàn)橛辛溯^為完善的參與程序和途徑才使得公眾參與有了比較明顯的效果,相比之下,我國(guó)的城市規(guī)劃管理中,公眾參與的方式較為單一,缺乏健全的機(jī)制保障,因此,也使得公眾參與處于落后的階段。從上文的案例中,美國(guó)和德國(guó)盡管參與的機(jī)制不完全一致,但都具有類似的脈絡(luò):市政府或規(guī)劃局提出規(guī)劃議案—以公眾聽(tīng)證會(huì)或通過(guò)傳媒等形式向市民公告,提供相關(guān)信息—公眾就規(guī)劃議案提出意見(jiàn)和建議,反饋給市政府—有關(guān)部門(mén)積極反應(yīng),針對(duì)意見(jiàn)和建議展開(kāi)分析—修改后的議案公示—公眾再度評(píng)議—議案決策,在具體的城市規(guī)劃方案決策以后,公眾同樣有評(píng)議的權(quán)力,只要有法律依據(jù),同樣可以再施加影響。即使公眾同意規(guī)劃方案,也并不意味著公眾參與的停止,在規(guī)劃建設(shè)的實(shí)施階段,公眾同樣可以參與到監(jiān)督的過(guò)程中去,這種公眾參與機(jī)制是連續(xù)性的,貫穿到整個(gè)城市管理規(guī)劃的過(guò)程。而我國(guó)的公眾參與主要集中在初始階段,即將規(guī)劃方案向公眾展示,并了解和考慮公眾的意見(jiàn),大部分的城市管理中公眾參與的程度僅限于此。在規(guī)劃部門(mén)做出審批、許可等行政行為中,忽視了公眾參與的前置程序,并且沒(méi)有將這一公眾參與程序以制度化加以確立。這種參與機(jī)制的缺陷,使得我國(guó)城市的公眾參與少了穩(wěn)健的基石,公眾參與式城市管理模式也難以真正得到發(fā)展。

2.公眾參與意識(shí)取決于權(quán)利與義務(wù)對(duì)等。縱使有完善的公眾參與機(jī)制,參與式的城市管理也離不開(kāi)市民的積極響應(yīng),如果公眾缺乏參與的熱情,那么整個(gè)的城市管理建設(shè)工作也難以得到公眾真實(shí)的意見(jiàn)和建議,仍舊會(huì)陷入政府部門(mén)一把抓,公眾被動(dòng)接受的局面,而這種現(xiàn)象恰恰是我國(guó)的城市管理過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)的。相比之下,美國(guó)和德國(guó)由于公眾參與的歷史相對(duì)較久,市民的參與積極性普遍較高。在美國(guó)費(fèi)城華埠的公眾參與案例中,在規(guī)劃案出臺(tái)公示階段,華埠社區(qū)的居民就在公眾聽(tīng)證會(huì)上提出反對(duì)意見(jiàn),并作出了更多的努力例如邀請(qǐng)政府部門(mén)官員參觀華埠,游行示威,爭(zhēng)取其他社區(qū)支持等。在德國(guó)斯圖加特廣場(chǎng)修建案例中,德國(guó)公眾也積極參與,反映自己關(guān)于規(guī)劃案的真實(shí)意愿和寶貴建議。我國(guó)南昌城市規(guī)劃展示案例中,一百多萬(wàn)人口卻只有幾百人參加,民意調(diào)查表的回收率也并不高,從民意調(diào)查表內(nèi)容的反映來(lái)看,部分市民對(duì)一些問(wèn)題持冷漠態(tài)度,種種現(xiàn)象都反映出我國(guó)公眾參與意識(shí)淡薄,與美德等國(guó)公眾反映相去甚遠(yuǎn),缺乏城市的“主人翁”精神。

3.法律制度健全?，F(xiàn)代社會(huì)是法治社會(huì),公眾只有在明確的法律保障基礎(chǔ)上才能確切獲得城市規(guī)劃建設(shè)管理中的主體地位,并廣泛參與到管理過(guò)程中去。美國(guó)、德國(guó)等在公眾參與管理方面有表率作用的西方發(fā)達(dá)國(guó)家,在法律制度建設(shè)方面往往也較為健全。如德國(guó)的《建設(shè)法典》,其對(duì)于公眾參與城市規(guī)劃和建設(shè)就有著具體明確的法律規(guī)定,而這種公眾參與的程序和方法在聯(lián)邦州和地方的法律法規(guī)中,又根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況加以完善和具體化。在美國(guó),為了保證公眾參與的力度,聯(lián)邦政府將公眾參與的程度作為投資的重要依據(jù),并制定了相關(guān)法規(guī),如70年代的環(huán)境法規(guī)和90年代的聯(lián)邦新交通法,對(duì)公眾參與城市規(guī)劃的程序內(nèi)容都不斷進(jìn)行了深化。反思我國(guó)現(xiàn)有的法律體系中,《中華人民共和國(guó)規(guī)劃法》規(guī)定的僅僅是“城市規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后,城市人民政府應(yīng)當(dāng)公布”,沒(méi)有公布后公眾參與的相關(guān)規(guī)定,也就是說(shuō)僅僅從法律角度確立了公眾的知情權(quán),至于參與權(quán)并未受到法律的保護(hù)。這種法律制度和規(guī)定的缺失往往容易使得人民的愿望得不到表達(dá),利益無(wú)法得到充分的保障,從而挫傷公眾參與的積極性和主動(dòng)性。

4.公眾參與的形式和途徑。多樣化的公眾參與形式和途徑是倡導(dǎo)公眾參與所需重視的另一方面,只有具有豐富的參與形式,公眾參與才會(huì)在更廣泛的程度上得以發(fā)展。美國(guó)在公眾參與形式方面具有鮮明的多樣性,其在城市規(guī)劃制定階段的公眾參與形式有公眾聽(tīng)證會(huì)、公共資訊委員會(huì)、民意調(diào)查、街區(qū)規(guī)劃委員會(huì)和流動(dòng)機(jī)構(gòu)等,在設(shè)計(jì)和選擇規(guī)劃方案時(shí)則采用公共投票、參與設(shè)計(jì)和公眾討論會(huì)等方式,在規(guī)劃實(shí)施階段通過(guò)各種教育形式使得公眾獲得規(guī)劃培訓(xùn)以便更好參與,在規(guī)劃反饋階段則設(shè)立咨詢中心和電話熱線等獲得公眾的反饋信息。從規(guī)劃制定到最后的監(jiān)督反饋階段,都有不同形式的公眾參與方式,為市民參與城市規(guī)劃建設(shè)管理提供了必不可少的途徑。而在德國(guó),組織公眾會(huì)議是最普遍采用的一種形式,同時(shí)還有顧問(wèn)委員會(huì)和市民陪審員制,還借助媒體和網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化形式促進(jìn)公眾參與。相比之下,我國(guó)公眾參與的形式就要少的多,通常是在政府作出城市規(guī)劃公告時(shí),通過(guò)民意調(diào)查表反饋?zhàn)约旱男畔?目前也使用了網(wǎng)絡(luò)調(diào)查的形式,但影響較為局限,缺乏貫穿整個(gè)規(guī)劃管理過(guò)程的多樣化形式。因此創(chuàng)新具有中國(guó)特色的公眾參與城市管理形式和途徑也是值得關(guān)注的問(wèn)題之一。

三、完善我國(guó)公眾參與制度,促進(jìn)城市和諧發(fā)展

根據(jù)上文所分析的我國(guó)公眾參與的缺陷,從以下幾個(gè)方面提出促進(jìn)性建議,以提高我國(guó)的公眾參與程度,促進(jìn)公眾參與的發(fā)展。

1.制度建設(shè)先行,明確參與程序。根據(jù)美國(guó)和德國(guó)在公眾參與制度建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn),如何建立順暢完整的公眾參與機(jī)制關(guān)鍵在于建立健全的參與機(jī)制,明確參與程序。結(jié)合我國(guó)城市管理模式處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的特點(diǎn),探索既符合人民利益,又切合實(shí)際的參與機(jī)制,就必須注意所倡導(dǎo)的制度建設(shè)的可行性,加強(qiáng)制度建設(shè)。

2.提高公民素質(zhì),加強(qiáng)參與宣傳。從公民素質(zhì)抓起,提高人們的文化修養(yǎng)和主體意識(shí);加強(qiáng)宣傳,使得公眾對(duì)公眾參與城市管理有更明確的概念,以及對(duì)其權(quán)利和義務(wù)有更清楚的認(rèn)識(shí),從而提高公眾參與的積極性,徹底改變市民參與意識(shí)淡薄的現(xiàn)狀,促進(jìn)公眾參與的發(fā)展。

3.法律保障是基礎(chǔ),促進(jìn)公眾參與的法制建設(shè)。我國(guó)尚缺真正的城市管理法,在現(xiàn)有的法律條例中對(duì)公眾參與問(wèn)題也并不是很重視。制定或完善相關(guān)法律顯得尤為重要。

4.豐富參與形式,創(chuàng)新參與途徑:除了人民代表大會(huì)外,聽(tīng)證會(huì)是現(xiàn)在廣泛采用的形式之一,在此基礎(chǔ)上,可以加大聽(tīng)證會(huì)的使用范圍,同時(shí)開(kāi)展各種公眾評(píng)議會(huì)議,為公眾參與提供更多的平臺(tái)。利用傳媒,網(wǎng)絡(luò)等手段和社區(qū)自治的平臺(tái)收集公眾意見(jiàn),同時(shí)做出意見(jiàn)的受理情況解釋。針對(duì)不同的城市管理中所出現(xiàn)的問(wèn)題,創(chuàng)新不同的參與方式,使公眾有機(jī)會(huì)和平臺(tái)參與到城市的建設(shè)管理中去。

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