制度創(chuàng)新與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

楊建淮

摘 要:農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、維護農(nóng)民土地承包權(quán)益、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的重大戰(zhàn)略舉措。目前,我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還面臨著一系列的制度性障礙與制約,迫切需要政府通過制度創(chuàng)新來引領(lǐng)和推動土地的合理、有效流轉(zhuǎn),進一步深化農(nóng)村體制改革。政府應(yīng)積極進行相應(yīng)的制度體系創(chuàng)新,加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)、規(guī)范,使其健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn);制度創(chuàng)新;政府;制度

中圖分類號:F321.2 文獻標(biāo)志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)10-0060-04

中共十七屆三中全會在科學(xué)總結(jié)和充分肯定了我國農(nóng)村改革開放30年的巨大成就基礎(chǔ)上,明確指出土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度,“加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù),建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。這是新階段符合國情、順應(yīng)民意,完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,維護農(nóng)民土地承包權(quán)益,走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的重大戰(zhàn)略舉措。

土地流轉(zhuǎn)是在建立社會主義市場經(jīng)濟體制,在中國特有的土地產(chǎn)權(quán)制度框架下深化農(nóng)村土地制度改革過程中出現(xiàn)的一個新動向。近年來,隨著中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的興起與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的逐步推進,土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了速度加快,規(guī)模擴大,形式多樣的趨勢。

但是,從全國范圍來看,土地流轉(zhuǎn)仍然處于較低的水平,即便近年來一些省區(qū)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)速度有所加快,也未改變土地流轉(zhuǎn)的基本狀態(tài)。目前中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀呈現(xiàn)以下基本態(tài)勢:一是土地流轉(zhuǎn)的量小而且地區(qū)不均衡,一般說來非農(nóng)經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)流轉(zhuǎn)的量比較大;二是土地流轉(zhuǎn)的形式多樣而且都不規(guī)范,主要是農(nóng)戶間私下的口頭協(xié)議;三是土地流轉(zhuǎn)的單位面積價格水平差異極大,甚至出現(xiàn)“倒貼”現(xiàn)象,總體價格水平低下;四是目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要是承包權(quán)的短期流轉(zhuǎn)。[1]之所以出現(xiàn)這種局面,其根本原因就在于我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨著一系列的制度性的障礙與制約,迫切需要政府通過制度創(chuàng)新來引領(lǐng)和推動土地的合理、有效流轉(zhuǎn),進一步深化農(nóng)村體制改革。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度背景

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一個直接的制度背景和前提。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為一種土地制度安排,它不可能涵蓋,也不可能窮盡全部農(nóng)地產(chǎn)權(quán)所要求的功能。對于當(dāng)前廣大的中國農(nóng)民而言,土地不僅是一種重要的資源、一種經(jīng)營的手段,而且更是一種生活方式,是農(nóng)民的“保命田”,是農(nóng)民生存和發(fā)展的最后一道保障。因而其制度本身在實施以來,既充分顯示出了其前期巨大的制度績效,但同時也產(chǎn)生了異化,出現(xiàn)了許多新問題。

美國經(jīng)濟學(xué)家普魯斯特曼曾這樣宏觀地評價中國農(nóng)村土地制度中的問題,主要有七個方面:一是對農(nóng)民的土地承包權(quán)有政策的規(guī)定,但缺乏法律保障;二是允許按人口變化不斷調(diào)整土地承包關(guān)系,農(nóng)民承包權(quán)實際上無法穩(wěn)定;三是對非農(nóng)業(yè)占用耕地的經(jīng)濟賠償太少,因而形成了非農(nóng)業(yè)過量占用耕地的機制;四是集體土地所有權(quán)者的身份不清,經(jīng)常出現(xiàn)鄉(xiāng)村兩級侵犯組一級土地所有權(quán)益的現(xiàn)象;五是政策上允許土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓,但由于土地使用權(quán)本身缺乏法律保障,因此實際生活中轉(zhuǎn)讓很少,造成土地使用權(quán)價值難以實現(xiàn);六是鄉(xiāng)、村兩級加在土地使用權(quán)上的費用太高,農(nóng)民難以承受;七是農(nóng)村沒有足夠的法制,鄉(xiāng)村干部在土地問題上為所欲為。[2]

實際上,就家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制本身而言,它本質(zhì)上仍屬于小農(nóng)式的家庭經(jīng)營,其最大的特點在于農(nóng)戶擁有小面積的土地,通過勞動密集的方式進行耕作,這一土地制度安排隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的深化和市場經(jīng)濟的要求,與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民非農(nóng)化以及農(nóng)民增加收入而言并不相適應(yīng),出現(xiàn)了不同程度的制度障礙。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制規(guī)模小,產(chǎn)生不了規(guī)模效應(yīng)。“據(jù)有關(guān)資料,我國現(xiàn)有耕地14.3億畝,人均不足1.2畝,僅相當(dāng)于世界平均水平的1/4,全國有1/3的省、市人均耕地面積不足一畝?！盵3]由于土地過于零碎、分散,無法形成適度規(guī)模經(jīng)營。小農(nóng)經(jīng)濟模式已經(jīng)成為制約我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的制度瓶頸。另外,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民對土地制度預(yù)期不足。農(nóng)民僅有使用權(quán)、無所有權(quán),而且土地的使用經(jīng)營權(quán)常常受政策、人口、鄉(xiāng)村干部的干擾而變動。農(nóng)民對土地長期投入不足,缺乏熱情,不少地區(qū)還出現(xiàn)了農(nóng)民短期的掠奪式經(jīng)營。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施以來,其小農(nóng)式的家庭經(jīng)營已成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的“制度瓶頸”。土地流轉(zhuǎn)恰恰可以從制度層面解決家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制存在的土地承包期過短、農(nóng)民缺乏穩(wěn)定感以及土地資源配置效率不高等問題。當(dāng)前,國家在政策層面積極推動和探索土地流轉(zhuǎn)也正是國家對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度修訂和改進。

二、明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的核心

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制固有的制度缺陷就在于產(chǎn)權(quán)界定不清。土地制度的變遷,表面上是土地制度的變化,涉及土地的所有權(quán)、使用權(quán)的調(diào)整,實質(zhì)是利益的重新調(diào)整和分配。土地制度缺陷的實質(zhì)是國家、集體(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組)與農(nóng)戶家庭三者之間利益分配的博弈的矛盾。當(dāng)前的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下,集體土地所有權(quán)主體多樣化和界定模糊造成了實質(zhì)上的土地所有權(quán)主體虛置。名義上土地歸集體所有,但是具體到歸哪一級卻沒有明確的規(guī)定。我國《憲法》規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除法律規(guī)定屬于國家的以外,屬于集體所有;宅基地、自留地、自留山,也屬于集體所有?！薄睹穹ㄍ▌t》規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理。已屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的,可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā烦擞猩鲜鱿嗨频臈l文之外,還規(guī)定:“已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營管理。”《農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)村有“農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地”的界定。從上述法律條文可以看出,我國農(nóng)村土地所有權(quán)主體可以是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級的集體經(jīng)濟組織,也可以是村集體,甚至還可以是村民小組。而不管是哪一級的集體經(jīng)濟組織,主體權(quán)利的行使都要最終委托給自然人或者自然人組成的集團。因此實質(zhì)上的所有權(quán)主體權(quán)利行使者可以是各級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社,也可以是村民委員會和村民小組。而法律上對這些代理人和代理人集團的行為框架并沒有做出明確的規(guī)定。更為重要的是,國家雖然將絕大部分農(nóng)地所有權(quán)界定給農(nóng)民集體所有,但依然保留了土地征用權(quán)、土地利用總體規(guī)劃權(quán)以及管理權(quán),這些實際控制權(quán)使政府甚至擁有了比所有權(quán)主體更大的權(quán)力,從而使所有權(quán)主體的實質(zhì)歸屬變得更加復(fù)雜。

其次,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)界定不清,權(quán)利的行使受到限制。雖然現(xiàn)在法律上已經(jīng)明將土地承包經(jīng)營期延長為30年,而且新的《農(nóng)村土地承包法》也規(guī)定保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。但具體如何保護,并沒有明確規(guī)定,而且附加了流轉(zhuǎn)的限制條件,比如:受讓方必須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力,同等條件下本集體成員優(yōu)先,以出讓方式轉(zhuǎn)讓的必須經(jīng)發(fā)包方同意等等。權(quán)利的轉(zhuǎn)讓,應(yīng)當(dāng)是價高者得,這樣才能使資源的使用流向使用效率較高的人手中。這些限制使得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的交易成本過高,壓制了農(nóng)地市場的自發(fā)形成。此外,農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)是依附于集體內(nèi)的成員權(quán)的,通過成員權(quán)而獲得土地的使用淡化了土地的生產(chǎn)要素性質(zhì),形成了比較空洞的使用權(quán)。而且這種使用權(quán)必須服從于產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,區(qū)域規(guī)劃以及城市化進程中的土地征用,農(nóng)民作為集體組織的成員,根本沒有能力來對抗這種違背自身意愿的使用權(quán)喪失。[4]

最后,對農(nóng)地股份權(quán)與抵押權(quán)進行具體界定的規(guī)則幾乎完全缺失。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村,土地股份合作經(jīng)營和土地抵押已經(jīng)開展起來,并且獲得了很好的經(jīng)濟效益。但有關(guān)農(nóng)地股份合作經(jīng)營法律規(guī)定的探討依然留于理論層面,在實踐中依然處于規(guī)則缺失的狀態(tài)。我國的《擔(dān)保法》規(guī)定:動產(chǎn)和權(quán)利,都可以作為特殊抵押權(quán)的標(biāo)的物。因此農(nóng)村土地的各項權(quán)利作為標(biāo)的物獲得抵押是具有法律前提的。而我國對土地使用權(quán)抵押的規(guī)定,一般只是針對城鎮(zhèn)國有土地,有關(guān)農(nóng)地使用權(quán)尤其是以家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法律規(guī)定完全缺失。這使得農(nóng)地抵押缺乏法制保障和法律約束,不利于農(nóng)地抵押市場的發(fā)育。

因此,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不清直接在制度層面制約著當(dāng)前農(nóng)村土地的合理、有效流轉(zhuǎn)。產(chǎn)權(quán)明晰是市場經(jīng)濟的客觀要求,是加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵,也是政府對土地流轉(zhuǎn)市場的促進和規(guī)范作用的主要體現(xiàn)。首先,要科學(xué)合理界定國家、集體與農(nóng)戶三者之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,進一步明確農(nóng)民承包土地的權(quán)能,真正把土地的所有權(quán)同其占有、使用、收益、處分的權(quán)能分開。[5]在確保農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有的前提下,賦予農(nóng)民對承包經(jīng)營的土地更多的權(quán)益,如抵押、轉(zhuǎn)讓、租賃等。只有農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)成為一種完整的產(chǎn)權(quán),農(nóng)戶的主體地位才能真正確立起來。其次,要明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利內(nèi)容。土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的清晰是土地產(chǎn)權(quán)市場運行的基礎(chǔ)。因此,這就要求對不同類型的土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利內(nèi)容進行嚴(yán)格界定。從而使得土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方對于土地產(chǎn)權(quán)的潛在價值、安全狀況能有了解,只有這樣才能降低土地流轉(zhuǎn)過程中用于界定、轉(zhuǎn)讓和保護土地產(chǎn)權(quán)的成本,有效地推進農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)和集中。

三、健全完善農(nóng)村社會保障體系是土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵

農(nóng)村土地素來都肩負(fù)著中國農(nóng)民生存發(fā)展與社會保障的雙重功能。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施,強化了土地的保障性質(zhì),農(nóng)民把土地作為今后的退路?？梢哉f對大部分農(nóng)民來說,土地是精神與物質(zhì)的依靠、是安身立命之本,理性的農(nóng)民不敢隨便轉(zhuǎn)讓土地。另外,受教育程度的限制,農(nóng)民很難在快速發(fā)展的二、三產(chǎn)業(yè)中立身,而且非農(nóng)就業(yè)存在不穩(wěn)定性。所以,耕地承擔(dān)的對農(nóng)民人口的福利保障功能遠遠大于耕地的生產(chǎn)功能,土地就業(yè)保障性質(zhì)使得土地流轉(zhuǎn)在基本利益上對農(nóng)民的吸引力不大。

由于目前土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會福利的唯一依靠,所以,進行土地流轉(zhuǎn)機制創(chuàng)新,就要積極而穩(wěn)定地推進農(nóng)村社會保障制度改革。通過建立和健全農(nóng)村社會保障體系,逐步淡化土地社會保障功能,有利于降低農(nóng)民對土地的依賴,有利于降低農(nóng)地制度變革成本,加速農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移,加速土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。 [5] 土地保障只是我國農(nóng)村社會保障制度建立過程中的一個過渡形式,土地不應(yīng)承擔(dān)起農(nóng)民的全部社會保障功能。

農(nóng)村社會保障體系包括社會保障、社會福利、社會互助和合作醫(yī)療等,當(dāng)前,要著重建立完善三項農(nóng)村基本社會保障制度:一是建立農(nóng)村最低生活保障制度,保障農(nóng)村居民的基本生活。農(nóng)村最低生活保障制度的建立可以使農(nóng)民不再必須依靠土地收獲物供給其基本生活資料,不再以土地收入作為維持最低生活水平的主要手段。農(nóng)村土地的“社會保障功能”將會得到一定程度的減弱。二是農(nóng)村社會醫(yī)療保障制度。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的巨大變遷以及合作醫(yī)療的衰落,絕大部分農(nóng)村居民失去了醫(yī)療保障。這也是造成農(nóng)民不愿意離開土地,不愿意進行土地流轉(zhuǎn)的另一個重要原因。三是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。采取家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老保險相結(jié)合的模式,逐步實現(xiàn)與城市社會養(yǎng)老保險銜接,并為向城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度過渡創(chuàng)造條件。[6]

四、加強相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)是土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的法律保障

我國現(xiàn)行法律體系中沒有關(guān)于土地流轉(zhuǎn)專門立法。目前土地流轉(zhuǎn)帶有明顯的自發(fā)性、盲目性與隨意性,從而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)內(nèi)容的不完整性、土地流轉(zhuǎn)價格的不確定性、土地流轉(zhuǎn)目標(biāo)的非效率性以及土地流轉(zhuǎn)格局的不穩(wěn)定性,最終無法培育出適度規(guī)模的符合市場要求的經(jīng)營主體,難于提高生產(chǎn)率與加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進程。

由于土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律的不健全,使得政府不可避免地直接介入到土地流轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié),從而導(dǎo)致行政資源和手段過多地介入到土地流轉(zhuǎn)的過程之中。按市場經(jīng)濟規(guī)則,在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中,政府是裁判員而不是運動員,其職責(zé)是為市場參與主體提供一個公平、合理的競爭平臺。然而在現(xiàn)實農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中,地方政府既充當(dāng)了裁判員,又成為了運動員。作為裁判員,它偏向企業(yè)和開發(fā)商,在土地利益分配上,沒有公正地對待農(nóng)民;作為運動員,它則利用管理職能充當(dāng)競爭主體,與集體和農(nóng)民爭利。在土地流轉(zhuǎn)的實際操作過程當(dāng)中,農(nóng)民在很多情況下基本上被排斥在土地增值收益分配的體系之外。農(nóng)民既不能決定土地轉(zhuǎn)讓或不轉(zhuǎn)讓,也不能與對方平等談判價格,而地方政府和利益集團則可以不受約束地占有農(nóng)民的土地權(quán)益,嚴(yán)重地侵犯了農(nóng)民的利益,同時也嚴(yán)重打擊了農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)積極性。

目前我國關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定更多的是體現(xiàn)在黨的政策文件之中,而缺乏農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中央立法。例如,十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出:土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度,要求“按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則,進一步完善農(nóng)村土地管理制度”,強調(diào)在“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能,依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利”基礎(chǔ)上,“加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù),建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。但是,這只是政策上的規(guī)定,立法也必須跟上,只有這樣才能有效遏制蠶食農(nóng)村耕地、損害農(nóng)民利益問題。

因此,大力加快我國農(nóng)村土地政策向國家立法的轉(zhuǎn)化,盡早制定《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法》是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律建設(shè)的關(guān)鍵。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為,產(chǎn)權(quán)不能正常轉(zhuǎn)讓,則產(chǎn)權(quán)效益實現(xiàn)的交易成本就會提高;土地不能合理流轉(zhuǎn),則土地的配置效率就難以提高。為確保提高土地配置效率,唯有法律的干預(yù)與規(guī)范。在《農(nóng)村土地使用權(quán)法》基礎(chǔ)上,對土地流轉(zhuǎn)進行中央立法是當(dāng)前把“土地流轉(zhuǎn)”納入法制建設(shè)軌道的首要任務(wù)。

五、加強政府引導(dǎo)是土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的必要條件

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民,但不意味著各級政府在土地流轉(zhuǎn)中就可以無所作為了。在目前農(nóng)民組織程度非常有限的情況下,政府必須加強規(guī)范操作的指導(dǎo)和引導(dǎo)。政府只有為農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)定框架,制定原則,才能保證土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。

首先,建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場體系。規(guī)范的農(nóng)村土地市場是土地健康流轉(zhuǎn)的前提。目前,我國各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育嚴(yán)重滯后于土地流轉(zhuǎn)的需要,農(nóng)地流轉(zhuǎn)還未形成一種規(guī)范的制度。[5]我國農(nóng)村土地在生產(chǎn)、經(jīng)營等方面的私人利益屬性與資源、政治等方面的公共利益屬性,要求必須建立一個土地國家宏觀調(diào)控與土地微觀市場化運作相結(jié)合的土地流轉(zhuǎn)機制。為了促進農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),優(yōu)化農(nóng)地資源配置,必須在政府的引導(dǎo)下,建立一個開放、公平、規(guī)范的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場,通過市場機制及時實現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。積極探索建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的運行機制,包括農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價格機制、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)約束機制、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易的中介機制、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益的分配機制。

其次,積極培育土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)。實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)從“散戶—散戶”的分散性自發(fā)流轉(zhuǎn)向“散戶—中介服務(wù)組織—大戶”的有序化、市場化、組織化流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)變,為土地的規(guī)模經(jīng)營提供快速、高效的土地流轉(zhuǎn)與聚集機制。[7]培育土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)和服務(wù)體系,主要是為農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)提供必要的技術(shù)、信息、法律咨詢等中介服務(wù),土地需求信息的發(fā)布、項目的推薦和介紹、土地經(jīng)營者的選擇、土地租約條件的談判、合同的簽訂以及農(nóng)戶與土地經(jīng)營者關(guān)系的協(xié)調(diào)等。[8]土地交易與普通商品交易有很大的區(qū)別,其運作程序相對復(fù)雜,涉及到多個產(chǎn)權(quán)主體的經(jīng)濟利益。這就要求有完善的中介服務(wù)機構(gòu)為之服務(wù),如資產(chǎn)評估機構(gòu)、法律咨詢機構(gòu)、土地融資機構(gòu)和土地保險機構(gòu)等。要實現(xiàn)土地高效率、低成本、有秩序流轉(zhuǎn),需要培育和完善土地流轉(zhuǎn)的市場化服務(wù)體系,開展土地評定和評估工作,客觀、公正地評估出土地等級和市場價格,為農(nóng)用地市場流轉(zhuǎn)雙方的公平交易和政府加強土地管理提供科學(xué)依據(jù),減少價格確定的隨意性和不合理性,避免市場交易主體利益受到侵犯。[5]

最后,規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序,特別應(yīng)當(dāng)對土地流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)后的權(quán)利與義務(wù)、流轉(zhuǎn)監(jiān)管機構(gòu)和流轉(zhuǎn)的法律責(zé)任作出明確而具體的規(guī)定。土地流轉(zhuǎn)涉及土地所有者、土地經(jīng)營者、中介組織等多方面的利益,必須按規(guī)范的操作程序進行。[9]一是要推行合同制。頒發(fā)全國統(tǒng)一制定的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同文書,并受國家法律保護。二是要建立土地流轉(zhuǎn)的申報和登記制度,使流轉(zhuǎn)管理工作正?；⒁?guī)范化。土地流轉(zhuǎn)前應(yīng)向村民委員會提出書面申請,并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理機構(gòu)登記。村民委員會應(yīng)督促和指導(dǎo)雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同,如果發(fā)生合同糾紛,村委會及其主管部門要及時進行調(diào)解,為當(dāng)事人排憂解難。三是要建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金制度。土地流轉(zhuǎn)合同簽訂后,受讓人每年應(yīng)交納一定數(shù)量的風(fēng)險保證金,以防范其因經(jīng)營困難等原因無法履約的情況發(fā)生。四是要明確土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)的職責(zé)。土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)應(yīng)對土地的用途、項目、面積、價格等進行規(guī)范化管理,并對土地流轉(zhuǎn)過程實行監(jiān)管,提高工作透明度,使農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理更趨優(yōu)化、更加有效、更為合理。

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