淺議城市土地收儲管理

尹立成

中圖分類號：F293.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1673-0992(2009)10-244-01

摘要：土地收購儲備制度作為土地經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)學(xué)科范疇，是基于經(jīng)營城市創(chuàng)新理念而產(chǎn)生的一種新型的城市土地利用管理制度。土地收購儲備力度能有效改變以往在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下與舊的土地管理模式下多頭管地與多頭供地的格局，變多頭管地和多頭供地為政府統(tǒng)一管地和統(tǒng)一供地的新模式，走以地建城，以地養(yǎng)城的新的城市經(jīng)營道路。

關(guān)鍵詞：土地；收儲；管理

幾年來，在規(guī)范調(diào)控土地市場，優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)土地收益的最大化等方面起到了十分重要的作用。但目前在其運(yùn)作機(jī)制中，仍存在著一些不容忽視的問題，亟待需要解決。

一、基層土地收儲管理中存在的主要問題

目前，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)特別是近年城市規(guī)模迅速擴(kuò)大的中小城市，利用土地收儲解決用地難，用地貴的問題，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。但是就土地收儲本身操作規(guī)程和機(jī)制方面，仍然存在不可忽視的問題。主要體現(xiàn)在：一是在土地收購儲備的資金運(yùn)營上，政府實(shí)際上只注重了對土地使用權(quán)出讓后國土收益的回?cái)n，而忽視了對土地收購儲備前期的資金投入。許多地方在土地收購儲備資金運(yùn)營上，雖然也規(guī)定由縣財(cái)政撥款或向銀行貸款解決，但在實(shí)際運(yùn)作上卻是步履艱難，阻力重重。財(cái)政部門不予撥款不說，就是想依靠國家和省里面制定的政策依據(jù)，向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，儲備機(jī)構(gòu)都沒有自己獨(dú)立的帳戶。這樣，資金就難以融通，導(dǎo)致在土地收儲過程中難以進(jìn)行有效儲備。二是土地收購儲備部門之間的協(xié)調(diào)問題上，難以達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識。土地收購儲備工作涉及面廣，常常需要多部門之間密切配合，但從目前情況看主要是與城建規(guī)劃及司法部門之間的協(xié)調(diào)對土地收購儲備的影響最大。具體是：城市建設(shè)規(guī)劃缺乏前瞻性和穩(wěn)定性，給土地收購儲備無形中增加了風(fēng)險(xiǎn)；已進(jìn)入土地收購儲備程序的土地，因原土地使用權(quán)人債權(quán)債務(wù)等糾紛使司法部門介入處置土地資產(chǎn)，導(dǎo)致土地儲備已做的前期工作失去效力，甚至出現(xiàn)法院將土地補(bǔ)償費(fèi)代扣、截留等用于償還企業(yè)的債務(wù)等現(xiàn)象，造成原土地使用權(quán)人到期不按時(shí)交付土地，給政府儲備土地造成困難。三是在土地收購儲備的實(shí)際操作中，規(guī)避土地收購儲備的行為時(shí)有發(fā)生，致使一些本應(yīng)納入收購儲備的土地被紛紛轉(zhuǎn)手，國土收益大量流失。如一些工礦企事業(yè)單位等，因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其它原因調(diào)整出的原劃撥的國有土地，以出讓方式取得土地使用權(quán)后，無力繼續(xù)開發(fā)。不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地，以及應(yīng)依法收回的荒蕪、閑置的國有土地，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，本應(yīng)納入土地收購儲備，但土地使用權(quán)人卻拒絕收購，在不辦理任何土地相關(guān)手續(xù)的情況下，買賣或者以房屋租賃、聯(lián)營聯(lián)建等名義擅自轉(zhuǎn)讓土地或改變土地用途等方式進(jìn)行著私下里的交易，導(dǎo)致國有土地資產(chǎn)大量流失。四是工作人員的素質(zhì)和管理問題，鑒于政府及土地管理部門對其缺乏嚴(yán)格健全的監(jiān)督機(jī)制，玩忽職守、濫用職權(quán)、違法違紀(jì)者大有人在。在土地收購儲備的實(shí)際運(yùn)作中，片面追求經(jīng)濟(jì)效益已成為其主要目的，往往簡化土地報(bào)批程序，把本應(yīng)該辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或征用等報(bào)批手續(xù)的土地，卻草率地以一紙收購合同就替代了，違規(guī)操作現(xiàn)象多有發(fā)生。土地儲備工作人員行政化管理意識濃，而服務(wù)市場的意識差，與土地儲備服務(wù)于市場、服務(wù)于經(jīng)濟(jì)的宗旨不協(xié)調(diào)，存在工作效率低、不及時(shí)學(xué)習(xí)，觀念和業(yè)務(wù)水平跟不上時(shí)代發(fā)展的步伐等現(xiàn)象，成為制約土地儲備工作的一大因素等等。

二、解決土地收儲管理問題對策及建議

一是要規(guī)范土地收購儲備資本金的運(yùn)營。在土地收購儲備的資金運(yùn)營上，政府、財(cái)政及審計(jì)部門不僅要及時(shí)指導(dǎo)和監(jiān)督土地收購儲備機(jī)構(gòu)，對土地使用權(quán)出讓后國土收益的及時(shí)回收，更要協(xié)助土地收購儲備機(jī)構(gòu)搞好土地收購儲備前期的資金籌措和投放工作。財(cái)政部門則更應(yīng)積極配合好當(dāng)?shù)赝恋厥召弮錂C(jī)構(gòu)，充分利用國家及省對土地收購儲備機(jī)構(gòu)可向金融系統(tǒng)進(jìn)行融資的政策依據(jù)，主動(dòng)地與當(dāng)?shù)匦刨J部門聯(lián)系給予資金上的扶持，并在資金的信貸上提供積極的擔(dān)保幫助。二是要積極拓展并選擇合理的土地收購儲備方式。土地儲備庫建成后，凡是政府儲備土地必須入庫，以統(tǒng)一管理、統(tǒng)一整理、統(tǒng)一供地。重點(diǎn)可以通過土地征用、依法回收、直接貨幣收購、預(yù)約收購等方式進(jìn)行。對“村改居”后即可采用這種土地儲備方式，來解決“城中村”改造的老大難問題。對以出讓方式取得國有土地使用權(quán)、期限已滿未申請續(xù)期或申請續(xù)期未經(jīng)批準(zhǔn)的土地，閑置土地，被依法沒收土地使用權(quán)的土地，以出讓方式取得土地使用權(quán)后無力繼續(xù)開發(fā)而又不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地，可以收回后入庫。對近期急于開發(fā)的道路、供水、污水、能源、電力等基礎(chǔ)設(shè)施用地，以及區(qū)位條件好、升值潛力大、市場需求旺盛的地塊可使用貨幣直接收購。對企業(yè)搬遷地塊、破產(chǎn)企業(yè)變現(xiàn)地塊、污染搬遷地塊、老城區(qū)成片改造地塊等可實(shí)行預(yù)約收購。對特殊的公益性用地，且時(shí)序要求急、配套要求高、涉及面積大的地塊，如道路工程用地，可以采取定向委托某一單位的辦法實(shí)施收購等等。三是要做好相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)問題。城建規(guī)劃部門要嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃法，制定科學(xué)、先進(jìn)、穩(wěn)定的城市規(guī)劃，尤其要著力提高地塊詳細(xì)規(guī)劃的覆蓋率，并向社會公示，接受社會監(jiān)督，徹底改變目前朝令夕改的狀況。國家應(yīng)當(dāng)制定專門的法規(guī)，明確土地資產(chǎn)有別于企業(yè)的其他資產(chǎn)，在處置土地資產(chǎn)時(shí)，必須征求土地管理部門的審查意見，以防止國有土地資產(chǎn)流失。四是要加大土地執(zhí)法監(jiān)察力度。在實(shí)際工作中，建議對國有企事業(yè)單位建立劃撥用地利用檔案，并對其劃撥用地進(jìn)行定期不定期的動(dòng)態(tài)巡查監(jiān)察，以此來防范國有企事業(yè)單位借改制或改革之機(jī)非法買賣、租賃、抵押或者以土地出資入股、聯(lián)營聯(lián)建等方式非法轉(zhuǎn)讓國有土地資產(chǎn)。重點(diǎn)要加大對非法改變土地用途行為的監(jiān)察力度，加強(qiáng)收購儲備力度，以有效地制止一些違法行為當(dāng)事人擾亂土地市場秩序，逃避交納土地出讓金行為的發(fā)生。對國有企事業(yè)單位劃撥用地非法改變土地用途的，無償收回；加大對非法批地、非法占地行為的執(zhí)法力度。對非法批準(zhǔn)使用土地的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分，構(gòu)成犯罪的還要依法追究其行事責(zé)任，從而達(dá)到治根治本的目的。

三、結(jié)論

實(shí)施土地收購儲備及出讓的過程中是一個(gè)牽涉多方利益，協(xié)調(diào)各方利益的過程，一定要站對自己的位置，勇于承擔(dān)起自己的責(zé)任，不斷完善機(jī)制，嚴(yán)格依法執(zhí)行，不僅要力促當(dāng)?shù)豷經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，更要致力于提高自己的服務(wù)水平，最大限度地讓利于民。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳言卿.完善我國城市土地儲備制度的構(gòu)想.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)

[2]肖友和.完善城市土地收儲運(yùn)行機(jī)制的思考.福建省土地學(xué)會2006年學(xué)術(shù)年會論文集.2007