試論農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包的法律本質(zhì)及其法律規(guī)制

孫　江　李軍波

摘 要:農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包的法律本質(zhì)是同一農(nóng)民集體組織內(nèi)部成員所享有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變更,亦即轉(zhuǎn)包雙方在保有抽象和名義上的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下,將權(quán)利所涵涉的標(biāo)的農(nóng)地及對(duì)農(nóng)地實(shí)際上的控制權(quán)能全部或部分的實(shí)現(xiàn)移轉(zhuǎn),因而涉及到轉(zhuǎn)包雙方分別與集體組織之間特殊的權(quán)利關(guān)系和基礎(chǔ)性規(guī)則;基于理論和實(shí)踐需要分別對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包的終止、再流轉(zhuǎn)和補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題設(shè)計(jì)了具體的規(guī)制規(guī)則。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);轉(zhuǎn)包;法律本質(zhì);法律規(guī)制。

中圖分類(lèi)號(hào):D922.304 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-7408(2009)07-0088-04

一、對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包法定含義的檢視

對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在規(guī)范層面上進(jìn)行明確定義的是農(nóng)業(yè)部于2005年發(fā)布的部門(mén)規(guī)章性質(zhì)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,該規(guī)章第35條第2款將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包定義為“指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶(hù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”,轉(zhuǎn)包農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)被稱(chēng)為“轉(zhuǎn)包方”,接受轉(zhuǎn)包的同一集體組織內(nèi)的農(nóng)戶(hù)被稱(chēng)為“接包方”。從農(nóng)民集體土地所有權(quán)基本理論和實(shí)地調(diào)研的角度出發(fā),我們認(rèn)為這一定義存在以下兩點(diǎn)難以自圓其說(shuō)和與實(shí)際不符之處:

第一,農(nóng)民集體土地所有權(quán)中的特定內(nèi)容(即使用、收益權(quán)能)依法定實(shí)現(xiàn)方式(即依《農(nóng)村土地承包法》的家庭承包)運(yùn)行后所形成的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)民集體組織各成員——農(nóng)戶(hù)之間的配置應(yīng)當(dāng)是均質(zhì)的,亦即,每戶(hù)享有一個(gè)統(tǒng)一的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),轉(zhuǎn)包只是對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所涵涉范圍內(nèi)的農(nóng)地進(jìn)行全部或部分事實(shí)上管領(lǐng)和支配權(quán)能的暫時(shí)改變,但這并不影響各個(gè)農(nóng)戶(hù)所享有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的統(tǒng)一性,只有當(dāng)發(fā)生“分戶(hù)”等農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體呈復(fù)數(shù)化分解等情形時(shí),才可能出現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法及依家事議事規(guī)則進(jìn)行“裂解”,成為復(fù)數(shù)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),因此,轉(zhuǎn)包不可能使農(nóng)戶(hù)均質(zhì)享有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身發(fā)生全部或部分的“轉(zhuǎn)給”,“轉(zhuǎn)給”的只能是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所涵涉的部分或全部農(nóng)地以及附隨其上的對(duì)農(nóng)地事實(shí)上的管領(lǐng)和支配權(quán)能。

第二,從我們的實(shí)地調(diào)研來(lái)看,轉(zhuǎn)包仍是現(xiàn)今大部分地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式,農(nóng)民對(duì)其有很強(qiáng)的認(rèn)同度,①其中有很大一部分轉(zhuǎn)包是不定期限的,這主要源于農(nóng)民對(duì)其基本生存權(quán)保障基礎(chǔ)——農(nóng)地的過(guò)分依賴(lài)和在追求富裕生活時(shí)的迫不得已,是農(nóng)民在理性衡量成本與收益基礎(chǔ)上的必然選擇②。對(duì)于尚未有穩(wěn)定和正式的非農(nóng)收入的兼業(yè)農(nóng)民(這在實(shí)踐中很普遍),保有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就是保有基本的生存權(quán)基礎(chǔ),但實(shí)現(xiàn)生存權(quán)的前提不僅是保有名義上的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),還必須保障農(nóng)地的質(zhì)量不降低或者一直具備基本的耕作條件,因此,轉(zhuǎn)包就成了他們的首選;又由于所從事兼業(yè)的不穩(wěn)定性,農(nóng)民希望在所從事兼業(yè)經(jīng)營(yíng)失敗時(shí),能迅速收回農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),使其實(shí)際掌握基本生存權(quán)保障的物質(zhì)基礎(chǔ),所以,不定期限的轉(zhuǎn)包又成了農(nóng)民迫不得已的選擇。為了補(bǔ)償接包方因不定期轉(zhuǎn)包的不可預(yù)期性而不能長(zhǎng)期投資并充分利用農(nóng)地的損失,轉(zhuǎn)包一般采取無(wú)償方式?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條第2款將“一定期限”作為轉(zhuǎn)包的定義構(gòu)成,意味著該規(guī)章規(guī)制的僅是有期限的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包行為,并不包括不定期限的轉(zhuǎn)包行為,從而使得這一規(guī)章在實(shí)踐中的適用性不強(qiáng)。

我們認(rèn)為對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包的概念界定,不但要講求法學(xué)理論上的合邏輯性,更重要的是要使其盡可能包括已發(fā)生的所有目前現(xiàn)實(shí),這才能使在該概念前提下所形成的轉(zhuǎn)包理論更能適應(yīng)社會(huì)實(shí)際,更能發(fā)揮制度構(gòu)建的指導(dǎo)作用。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包的法律本質(zhì)

(一)現(xiàn)行法律規(guī)定和相關(guān)法律關(guān)系

對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包的法律本質(zhì),很多學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包“實(shí)際上就是出租”[1],法律上“將轉(zhuǎn)包與出租分別規(guī)定實(shí)無(wú)必要,不僅不能豐富移轉(zhuǎn)方式,而且因未作嚴(yán)格區(qū)分,反而會(huì)導(dǎo)致重復(fù)規(guī)定” [2],我們認(rèn)為這種觀(guān)點(diǎn)不妥。

從法律和規(guī)章的規(guī)定來(lái)看,《農(nóng)村土地承包法》第39條第1款就將轉(zhuǎn)包與出租合并規(guī)定于一處,“承包方可以在一定期限內(nèi)將部分或者全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租給第三方,承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變”,《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條雖將轉(zhuǎn)包和出租分兩款規(guī)定,但從其規(guī)范內(nèi)容看,轉(zhuǎn)包和出租的區(qū)別僅在于流轉(zhuǎn)對(duì)象的不同,前者限于同一農(nóng)民集體組織成員之間,后者則無(wú)流轉(zhuǎn)對(duì)象的限制性規(guī)定。我們認(rèn)為,相關(guān)法律規(guī)范對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包和出租僅限于流轉(zhuǎn)對(duì)象的不同而法律效力幾乎相同的規(guī)定是不符合法理和實(shí)際的,這種規(guī)定并未顧及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民集體土地所有權(quán)特定內(nèi)容依法定承包方式實(shí)現(xiàn)的這一本質(zhì)和根源,忽視了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包中作為重要一方的集體組織與轉(zhuǎn)包雙方相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。

其實(shí),農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包與出租之間在法理上有著根本區(qū)別,在相應(yīng)的制度規(guī)制和法律效力上也存在著巨大差異,轉(zhuǎn)包限于同一農(nóng)民集體組織成員之間僅是一種外在表象而已,蘊(yùn)涵其中的法理問(wèn)題是十復(fù)雜的。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包的法律本質(zhì)是同一農(nóng)民集體組織內(nèi)部成員所享有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變更,亦即轉(zhuǎn)包雙方在保有抽象和名義上的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下,將權(quán)利所涵涉的標(biāo)的農(nóng)地及對(duì)農(nóng)地實(shí)際上的控制權(quán)能全部或部分的實(shí)現(xiàn)移轉(zhuǎn)。轉(zhuǎn)包方對(duì)所轉(zhuǎn)出的標(biāo)的農(nóng)地仍然享有除去實(shí)際占有和使用等直接控制內(nèi)容后的抽象的和名義上的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),接包方原有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自然覆蓋于所轉(zhuǎn)入的標(biāo)的農(nóng)地,附隨于標(biāo)的農(nóng)地上的對(duì)農(nóng)地的直接控制權(quán)能與接包方原有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相應(yīng)權(quán)重合,因此而產(chǎn)生的相關(guān)權(quán)利義務(wù)涉及到轉(zhuǎn)包雙方之間及其分別與集體組織之間的法律關(guān)系。

(二)農(nóng)民集體組織與轉(zhuǎn)包雙方的權(quán)利關(guān)系及相應(yīng)的基礎(chǔ)性規(guī)則

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包法律關(guān)系中,轉(zhuǎn)包方與接包方都可依其成員資格和對(duì)轉(zhuǎn)包標(biāo)的農(nóng)地抽象意義上的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),就轉(zhuǎn)包標(biāo)的農(nóng)地與集體組織之間發(fā)生相關(guān)法律關(guān)系,這是轉(zhuǎn)包與其他農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基本流轉(zhuǎn)方式相比較的特殊之處,主要體現(xiàn)在相關(guān)主體之間互相享有的權(quán)利方面,具體包括兩個(gè)權(quán)利關(guān)系層次,各層次權(quán)利的運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)要依據(jù)特定的基礎(chǔ)性規(guī)則,這些基礎(chǔ)性規(guī)則是構(gòu)建農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包法律制度框架和核心制度的前提和指導(dǎo)。從理論上講,這些基礎(chǔ)性規(guī)則來(lái)源于轉(zhuǎn)包相關(guān)主體的特定身份和與身份密切聯(lián)系的轉(zhuǎn)包所涉及的各種權(quán)利(主要是指農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán))的屬性、目的和內(nèi)容。

1.集體組織對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包行為的介入權(quán)、干預(yù)權(quán)和基于該權(quán)利的基礎(chǔ)性規(guī)則。具體體現(xiàn)為:集體組織有權(quán)要求轉(zhuǎn)包雙方遵守集體的團(tuán)體規(guī)約和對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的經(jīng)表決形成的團(tuán)體意志,這是因?yàn)檗D(zhuǎn)包雙方都是集體組織成員的緣故。集體組織有權(quán)要求轉(zhuǎn)包方依其名義上承包土地的數(shù)量承擔(dān)相關(guān)的集體公益設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、團(tuán)體事務(wù)管理等費(fèi)用分?jǐn)偭x務(wù),這是因?yàn)檗D(zhuǎn)包僅轉(zhuǎn)移對(duì)標(biāo)的農(nóng)地事實(shí)上的占有和使用權(quán)能,并不改變轉(zhuǎn)包方與農(nóng)民集體組織之間原有的承包關(guān)系。

集體組織有權(quán)要求轉(zhuǎn)包雙方將轉(zhuǎn)包合同備案,以便監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)相關(guān)的轉(zhuǎn)包行為。對(duì)轉(zhuǎn)包行為的管理、監(jiān)督體現(xiàn)的就是集體組織以團(tuán)體權(quán)利的形式約束團(tuán)體成員權(quán)權(quán)益內(nèi)容的實(shí)現(xiàn),管理和監(jiān)督的內(nèi)容多涉及對(duì)為法律所承認(rèn)的團(tuán)體義務(wù)的遵守、對(duì)團(tuán)體規(guī)約的遵守和對(duì)經(jīng)表決機(jī)制形成的特定團(tuán)體意志的遵從等。對(duì)轉(zhuǎn)包行為的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)體現(xiàn)的則是集體組織以非強(qiáng)制性的號(hào)召、勸導(dǎo)、勸告等方式干預(yù)團(tuán)體成員權(quán)權(quán)益內(nèi)容的實(shí)現(xiàn),協(xié)調(diào)和指導(dǎo)的內(nèi)容多涉及號(hào)召向特定成員轉(zhuǎn)包,以形成規(guī)模經(jīng)營(yíng),勸導(dǎo)轉(zhuǎn)包向特定的目標(biāo)模式發(fā)展,避免盲目、分散轉(zhuǎn)包,勸告非理性的轉(zhuǎn)包行為等。

集體組織有權(quán)采取相應(yīng)措施保證轉(zhuǎn)包標(biāo)的農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途和效能質(zhì)量,這在法理上實(shí)質(zhì)就是所有權(quán)人對(duì)所有物效能質(zhì)量的維護(hù)權(quán)。具體說(shuō)來(lái),集體組織享有兩方面的權(quán)利,一是監(jiān)督勸告權(quán),二是處理權(quán)。前者既包括對(duì)轉(zhuǎn)包農(nóng)地進(jìn)行破壞性開(kāi)發(fā)和改變農(nóng)業(yè)用途等違法行為的監(jiān)督權(quán)和對(duì)有這種行為傾向與意圖的行為人的勸告權(quán),還包括對(duì)轉(zhuǎn)包后拋荒農(nóng)地行為人的監(jiān)督和勸告權(quán);后者則是指在勸告無(wú)果的基礎(chǔ)上進(jìn)行相關(guān)處理的權(quán)利,這種權(quán)利的行使既可能使標(biāo)的農(nóng)地重新回歸原權(quán)利人,也可能徹底消滅農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),這要依違法行為的過(guò)錯(cuò)程度和結(jié)果而定。

集體組織對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包行為享有的這些權(quán)利多數(shù)由集體組織常設(shè)的集體意志執(zhí)行機(jī)構(gòu)依團(tuán)體規(guī)約或法律的授權(quán)直接行使,而象對(duì)破壞或拋荒轉(zhuǎn)包標(biāo)的農(nóng)地違法行為的處理權(quán)等直接影響農(nóng)民集體組織成員生存權(quán)基礎(chǔ)的權(quán)利,則應(yīng)由集體組織依特定表決機(jī)制形成團(tuán)體(集體)意志,再由執(zhí)行機(jī)構(gòu)具體實(shí)現(xiàn)。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包雙方針對(duì)轉(zhuǎn)包標(biāo)的農(nóng)地的相關(guān)權(quán)利和基于這些權(quán)利的基礎(chǔ)性規(guī)則。具體體現(xiàn)為:農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包方對(duì)集體組織享有的,涉及到轉(zhuǎn)包標(biāo)的農(nóng)地團(tuán)體行為的參與權(quán)。具體而言,就是指轉(zhuǎn)包方得依集體組織成員資格及抽象意義上的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保有而參與集體組織發(fā)起和組織的農(nóng)地改良、農(nóng)地調(diào)整、農(nóng)地集中利用等團(tuán)體行為,并享有相應(yīng)的團(tuán)體成員權(quán)利,包括參加會(huì)議表決、參與團(tuán)體行為計(jì)劃形成、信息公開(kāi)等共益權(quán)和享受團(tuán)體行為對(duì)轉(zhuǎn)包標(biāo)的農(nóng)地所帶來(lái)利益的自益權(quán),當(dāng)然也要因此而承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用分?jǐn)偱c繳納等義務(wù)。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的接包方依其集體組織成員資格及其農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)轉(zhuǎn)包標(biāo)的農(nóng)地效力的自然覆蓋得依法律規(guī)定和團(tuán)體規(guī)約對(duì)集體組織主張?zhí)峁┡c轉(zhuǎn)包標(biāo)的農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相關(guān)的統(tǒng)一服務(wù),包括統(tǒng)一修繕、建設(shè)小型農(nóng)田水利設(shè)施,統(tǒng)一修繕和建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用路、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電網(wǎng)絡(luò),統(tǒng)一采取病蟲(chóng)害防治措施,統(tǒng)一提供特定的農(nóng)業(yè)科技服務(wù)和信息等。由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包僅在同一集體組織各成員之間發(fā)生,并且各自都保有抽象的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),因此,接包方作為集體組織成員,在享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下,仍然身處農(nóng)民集體土地所有權(quán)的運(yùn)行機(jī)制中,該機(jī)制中各權(quán)利體系對(duì)于接包方而言是應(yīng)當(dāng)完全享有的,亦即,統(tǒng)一服務(wù)請(qǐng)求權(quán)是接包方原始固有的權(quán)利體系中的重要內(nèi)容,在標(biāo)的農(nóng)地的實(shí)際使用權(quán)移轉(zhuǎn)到接包方手中時(shí),雖然可以在理論上分清所轉(zhuǎn)入的標(biāo)的農(nóng)地及其上附隨的對(duì)集體組織的統(tǒng)一服務(wù)請(qǐng)求權(quán)與接包方原先固有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)標(biāo)的農(nóng)地及其上的統(tǒng)一服務(wù)請(qǐng)求權(quán),但在實(shí)際上不可能也沒(méi)有必要進(jìn)行區(qū)分,因?yàn)榻影讲豢赡茉趯?shí)際使用農(nóng)地時(shí)刻意的將轉(zhuǎn)包標(biāo)的農(nóng)地與原農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所涵涉的農(nóng)地區(qū)別開(kāi)來(lái)。更重要的是,如若使接包方分別對(duì)轉(zhuǎn)入的標(biāo)的農(nóng)地和原農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)涵涉的農(nóng)地依不同程序(對(duì)轉(zhuǎn)包的標(biāo)的農(nóng)地,先由接包方依轉(zhuǎn)包合同請(qǐng)求轉(zhuǎn)包方,再由轉(zhuǎn)包方依其成員資格與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保有向集體組織行使統(tǒng)一服務(wù)請(qǐng)求權(quán);對(duì)原有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所涵涉的標(biāo)的農(nóng)地,接包方則可直接依其成員資格,在保有原農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上向集體組織主張統(tǒng)一服務(wù)請(qǐng)求權(quán))向集體組織主張兩個(gè)性質(zhì)與內(nèi)容完全相同并且主張依據(jù)也相同的“統(tǒng)一服務(wù)請(qǐng)求權(quán)”,非但在制度設(shè)計(jì)上不合理,而且易生理論上的混亂。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包的法律規(guī)制

在對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包的具體法律規(guī)制上,現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》均無(wú)詳細(xì)規(guī)定,僅是對(duì)一些諸如轉(zhuǎn)包法律效力等基本法律問(wèn)題的規(guī)定,難以對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包提供直接的行為模式,一些內(nèi)容亟待完善。我們認(rèn)為制度完善的重點(diǎn)在于以下幾個(gè)方面:

(一)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包法律關(guān)系終止的規(guī)制

對(duì)于不定期限的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包法律關(guān)系的終止,由于沒(méi)有已存的制度范例和理論分析可資借鑒,因此,我們認(rèn)為,只可類(lèi)推適用現(xiàn)行法制和民法理論中不定期限租賃法律關(guān)系的終止規(guī)則③,因?yàn)樵诂F(xiàn)行法制和理論上,只有租賃法律關(guān)系的表面特征與轉(zhuǎn)包最為相近,而這正是類(lèi)推使用的基本前提。根據(jù)債法原理,“租賃未定期限者,各當(dāng)事人得隨時(shí)終止契約……其終止之意思表示,應(yīng)預(yù)先通知”[3],具體到農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包上,轉(zhuǎn)包方有隨時(shí)請(qǐng)求終止轉(zhuǎn)包合同,并請(qǐng)求接包方返還轉(zhuǎn)包標(biāo)的農(nóng)地的權(quán)利,但必須提前一定的期限通知接包方,并給接包方充分的準(zhǔn)備時(shí)間。但基于現(xiàn)實(shí)中,不定期限轉(zhuǎn)包的接包方多數(shù)為人多地少的農(nóng)戶(hù),接包是為了解決新增人口的生存問(wèn)題這一現(xiàn)行情況,我們認(rèn)為有必要對(duì)不定期限的轉(zhuǎn)包中,轉(zhuǎn)包方隨時(shí)得請(qǐng)求終止轉(zhuǎn)包合同的權(quán)利進(jìn)行一些限制,即當(dāng)轉(zhuǎn)包方請(qǐng)求終止轉(zhuǎn)包合同有可能危及接包方家庭成員的生存權(quán)時(shí),轉(zhuǎn)包方不得行使終止權(quán),但可以基于此請(qǐng)求變更無(wú)償轉(zhuǎn)包合同為有償合同,或請(qǐng)求提高原轉(zhuǎn)包合同中約定的轉(zhuǎn)包費(fèi)數(shù)額。

這里還存在一個(gè)問(wèn)題,即在前述情況下,有可能轉(zhuǎn)包方行使轉(zhuǎn)包合同終止權(quán)也是為了保障自己的生存權(quán)基礎(chǔ)(如非農(nóng)兼業(yè)經(jīng)營(yíng)失敗而回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)),這時(shí)就出現(xiàn)轉(zhuǎn)包方與接包方二者生存權(quán)的沖突,因此產(chǎn)生法律糾紛時(shí),就要對(duì)二者沖突的生存權(quán)進(jìn)行利益權(quán)衡,以保障生存權(quán)最需要保護(hù)的一方權(quán)益。

對(duì)于定有期限的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包,依合同法原理,只要不出現(xiàn)法定情形,雙方均應(yīng)切實(shí)維護(hù)合同效力,期限屆至?xí)r,接包方負(fù)有將轉(zhuǎn)包標(biāo)的農(nóng)地回復(fù)原狀并及時(shí)交還發(fā)包方的義務(wù)。如果在定有期限的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包合同履行過(guò)程中,接包方出現(xiàn)嚴(yán)重違約行為時(shí),法律應(yīng)賦予轉(zhuǎn)包方法定解除權(quán)和請(qǐng)求相應(yīng)損害賠償之權(quán)利,解除權(quán)行使的情形應(yīng)規(guī)定為:接包方擅自改變轉(zhuǎn)包標(biāo)的農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途;接包方對(duì)轉(zhuǎn)包標(biāo)的農(nóng)地進(jìn)行破壞性或掠奪性開(kāi)發(fā),致使轉(zhuǎn)包標(biāo)的農(nóng)地質(zhì)量嚴(yán)重下降或有下降可能;在有償轉(zhuǎn)包中,接包方無(wú)正當(dāng)理由拒交轉(zhuǎn)包費(fèi)用達(dá)一定數(shù)額或一定期限。

(二)對(duì)是否允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包的接包方以再轉(zhuǎn)包或出租的方式進(jìn)行再流轉(zhuǎn)的規(guī)制

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第13條規(guī)定“受讓方將承包方以轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)的土地實(shí)行再流轉(zhuǎn),應(yīng)當(dāng)取得原承包方的同意”,可見(jiàn),規(guī)章是允許接包方再流轉(zhuǎn)的,但我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)禁止接包方任何形式的再流轉(zhuǎn)行為,接包方若違反規(guī)定再流轉(zhuǎn),則轉(zhuǎn)包方有法定解除權(quán),這主要是基于理論和實(shí)務(wù)兩點(diǎn)考慮。

如前所述,在理論上,農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包在法律性質(zhì)上不同于出租,并不對(duì)接包方設(shè)定任何新的權(quán)利,而僅是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所涵涉標(biāo)的農(nóng)地及附隨于其上的使用權(quán)能的事實(shí)上的變更,既然接包方不會(huì)因轉(zhuǎn)包行為而享有權(quán)利,那么再流轉(zhuǎn)也就缺少權(quán)源基礎(chǔ)。在實(shí)務(wù)上,有相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)包方轉(zhuǎn)包是為了保有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一生存權(quán)基礎(chǔ),如果允許接包方再流轉(zhuǎn),就會(huì)增加因轉(zhuǎn)包而產(chǎn)生的法律關(guān)系鏈條,不但使法律關(guān)系復(fù)雜化,而且會(huì)使轉(zhuǎn)包方保有生存權(quán)基礎(chǔ)的目的實(shí)現(xiàn)更加困難。

(三)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包關(guān)系終止后相關(guān)補(bǔ)償問(wèn)題的規(guī)制

《農(nóng)村土地承包法》對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包關(guān)系終止后的相關(guān)補(bǔ)償未作任何規(guī)定,《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第14條僅對(duì)流轉(zhuǎn)終止后的補(bǔ)償作了極為原則的規(guī)定,即“受讓方(包括接包方、承租方——作者注)在流轉(zhuǎn)期間因投入而提高土地生產(chǎn)能力的,土地流轉(zhuǎn)合同到期或者未到期由承包方依法收回承包土地時(shí),受讓方有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。具體補(bǔ)償辦法可以在土地流轉(zhuǎn)合同中約定或雙方通過(guò)協(xié)商解決”,對(duì)此原則性規(guī)定應(yīng)作具體分析。

一般而言,接包方在流轉(zhuǎn)期間的投入主要有兩種,一種是改善農(nóng)地外在利用條件,構(gòu)置農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等有形投入,另一種則是測(cè)土配方施肥、土壤改良、提高地力等無(wú)形投入,對(duì)二者的補(bǔ)償原則上均應(yīng)依流轉(zhuǎn)終止后尚存在的價(jià)值為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),但具體的補(bǔ)償內(nèi)容和程序卻大不相同。對(duì)于有形投入,在流轉(zhuǎn)終止時(shí),可依現(xiàn)存地上構(gòu)筑物的現(xiàn)有價(jià)值或者構(gòu)建成本減去折舊使用費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)償;而對(duì)于無(wú)形投入,在流轉(zhuǎn)終止時(shí),要確定無(wú)形投入的現(xiàn)存價(jià)值則十分困難,必須要建立專(zhuān)門(mén)的測(cè)定投入量并計(jì)算其存在價(jià)值的科學(xué)技術(shù)規(guī)程和評(píng)估制度,因此,絕非《農(nóng)村土地承包法》及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)專(zhuān)門(mén)規(guī)章的原則性規(guī)定所能解決問(wèn)題的。

對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包來(lái)講,一般期限都較短或不定期限,接包方由于沒(méi)有穩(wěn)定而長(zhǎng)遠(yuǎn)的預(yù)期,多不會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)入的標(biāo)的農(nóng)地進(jìn)行規(guī)模較大的有形和無(wú)形投入,即使有些投入,也多在轉(zhuǎn)包期內(nèi)將價(jià)值耗損殆盡,因此,我們認(rèn)為,構(gòu)建相關(guān)的補(bǔ)償規(guī)則對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包的意義不大,但對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的出租卻意義重大。

注 釋:

①這在其他調(diào)研中也有反映,如一份有關(guān)農(nóng)業(yè)大省黑龍江省 的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況的調(diào)研報(bào)告顯示,2005年黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式”。一份 關(guān)于葫蘆島市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)查報(bào)告指出, 2004年,全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中,轉(zhuǎn)包占71%。 一份2004年有關(guān)廣東省南海市農(nóng)民流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)方式選擇的調(diào)查中顯示有91.5%的農(nóng)戶(hù)選擇轉(zhuǎn)包方 式。分別參見(jiàn)《黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況調(diào) 查報(bào)告》,載《北方經(jīng)貿(mào)》2005年第12期;王翠蓮等:《關(guān)于 葫蘆島市農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查報(bào)告》,載《農(nóng)業(yè) 經(jīng)濟(jì),2004,(1).余鵬翼等.中國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)地使用 權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究.中國(guó)軟件科學(xué),2004,(6).

②上海市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理站專(zhuān)題調(diào)研組在2006年組織的一次 關(guān)于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn),既使許多從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民收入高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),但仍不愿意流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),“崇明縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說(shuō),非農(nóng)就業(yè)不穩(wěn)定,流動(dòng)性 大,農(nóng)民把土地作為最后保障”,參見(jiàn)《關(guān)于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng) 的調(diào)研報(bào)告[N].上海農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2006,(5).

③這并不意味著轉(zhuǎn)包和出租在法律本質(zhì)上是相同的,這里只 是表面特征上的相似.

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(責(zé)任編輯:陳合營(yíng))