論我國(guó)開放民間金融市場(chǎng)的政府行為選擇

陳　蓉

摘 要:政府是金融制度形成的決定性力量,其政策取向關(guān)系著民間金融能否克服發(fā)展中的障礙因素向更高形態(tài)演進(jìn),在一定程度上決定了民間金融的變遷路徑。20世紀(jì)50年代的日本和臺(tái)灣地區(qū)民間金融的演化進(jìn)程及演化規(guī)律表明,在開放我國(guó)民間金融市場(chǎng)進(jìn)程中,政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)兩種制度化模式將其納入法治框架、實(shí)施分類監(jiān)管,并通過(guò)法律制度引導(dǎo)民間金融市場(chǎng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞:政府;民間金融;演化規(guī)律;行為選擇

中圖分類號(hào):F832 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-7408(2009)07-0077-03

金融制度作為一種社會(huì)“游戲規(guī)則”,必然涉及一定的社會(huì)關(guān)系和利益平衡。因此,從某種程度上講,金融制度的確立及變革,實(shí)質(zhì)上是影響金融制度的各種力量的博弈?？梢哉f(shuō),在影響金融制度確立及變革的主要力量(政府、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、家庭和居民)當(dāng)中,政府承擔(dān)著界定產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)立市場(chǎng)規(guī)則、保證金融合約有效履行的重要職能,是決定金融制度最重要的力量,是金融制度的制定者和決策者。在我國(guó)金融改革與金融市場(chǎng)運(yùn)作過(guò)程中,無(wú)論是規(guī)章制度的出臺(tái)、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整,還是金融市場(chǎng)的生成以及金融產(chǎn)品的推出等,都能看到政府對(duì)金融資源配置與運(yùn)作的重要影響。

金融與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的數(shù)據(jù)顯示,在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中,始終存在著一個(gè)“增長(zhǎng)之謎”:低水平的金融體系與高速度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同時(shí)并存。這與現(xiàn)代金融與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)研究的理論預(yù)期是不一致的,民間金融①則為這個(gè)“增長(zhǎng)之謎”提供了部分解釋。2004年以后,民間金融對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極意義已逐漸為政府決策部門和實(shí)務(wù)部門所共識(shí),民間金融市場(chǎng)的生成和有效運(yùn)轉(zhuǎn)同樣離不開政府的推動(dòng)和保障。鑒于此,本文通過(guò)對(duì)日本、臺(tái)灣地區(qū)民間金融演化的比較與分析,為我國(guó)開放民間金融市場(chǎng)的政策取向提供參考依據(jù)。

一、日本:“輪轉(zhuǎn)基金”之變

日本的輪轉(zhuǎn)基金組織(ROSCAS,即所謂的“會(huì)”)演變成區(qū)域性互助銀行(mutual bank)是民間金融轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)金融的樣板案例。

在前工業(yè)化時(shí)代的日本,輪轉(zhuǎn)儲(chǔ)蓄和信貸協(xié)會(huì)(在日本被稱為Mujin)是一種很普遍的金融工具,作為一種民間自發(fā)的組織,政府對(duì)其往往不加管理。19世紀(jì)末,越來(lái)越多的輪轉(zhuǎn)儲(chǔ)蓄和信貸協(xié)會(huì)開始具有商業(yè)性,在極端的狀況下,ROSCAS是投資人為自身或別人籌措資金而組織的,所有資金都被用于會(huì)員以外的貸款以獲得利息收入,在很大程度上具備一定的銀行特征。

1915年,日本金融當(dāng)局(the Ministry of Finance,MOF)和日本銀行研究評(píng)估m(xù)ujin組織利弊的基礎(chǔ)上,日本國(guó)會(huì)通過(guò)了輪轉(zhuǎn)儲(chǔ)蓄和信貸協(xié)會(huì)金融法案(以下簡(jiǎn)稱《法案》),規(guī)定參加ROSCAS的人數(shù)不得超過(guò)100人,存續(xù)期不得超過(guò)5年,每人每期繳納的會(huì)金不得超過(guò)1萬(wàn)日元。最重要的規(guī)定是:所有的ROSCAS必須采用公司的組織形式,注冊(cè)資本金為15000日元。這一規(guī)定使得其后的ROSCAS與傳統(tǒng)會(huì)金(每次繳納然后分給某個(gè)會(huì)員使用)有了實(shí)質(zhì)性區(qū)別,也使得ROSCAS的出資人更加誠(chéng)實(shí)和有效的運(yùn)作,削弱其利用ROSCAS進(jìn)行詐騙的動(dòng)機(jī)。[1]

二戰(zhàn)后初期,日本的經(jīng)濟(jì)和金融市場(chǎng)處于混亂之中,出現(xiàn)許多專門向中小企業(yè)提供融資的財(cái)務(wù)公司(或稱為產(chǎn)業(yè)促進(jìn)公司)。只要向這些公司儲(chǔ)蓄60次,每次50日元,客戶就可獲10000日元的貸款。這些財(cái)務(wù)公司與ROSCAS并不相同,不需要有固定的會(huì)員,獲得資金使用權(quán)也不需要通過(guò)抽簽或競(jìng)價(jià)方式,但其與傳統(tǒng)ROSCAS一樣,要求分多次繳納份額資金,被稱為偽輪轉(zhuǎn)儲(chǔ)蓄和信貸協(xié)會(huì)(Bogus Mujin)。這種偽輪轉(zhuǎn)儲(chǔ)蓄和信貸協(xié)會(huì)的迅速流行,促使政府修正《法案》,將其適用范圍擴(kuò)大至這種新的金融形式。但隨著日本經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,《法案》的有關(guān)條款表現(xiàn)出越來(lái)越明顯的局限性。比如,貸款被限定在一定的轄區(qū),在大額度資金投資方面也有嚴(yán)格限制。因此,mujin協(xié)會(huì)要求政府起草新的法律,促進(jìn)其轉(zhuǎn)變成中小規(guī)模銀行——互助銀行。1951年5月,日本政府通過(guò)《互助銀行法案》(Mutual Bank Act),使得Mujin正式開始向小規(guī)模商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變。到1956年為止,大部分Mujin都轉(zhuǎn)變成互助銀行,其業(yè)務(wù)范圍包括(1)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)——接受定期“會(huì)金”;(2)吸納活期存款和定期存款;(3)發(fā)放貸款,辦理支票業(yè)務(wù)。[2]互助銀行系統(tǒng)運(yùn)作30多年后,其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與商業(yè)銀行沒(méi)有實(shí)質(zhì)性差別,將互助銀行轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈缘纳虡I(yè)銀行遂成為日本政府的一項(xiàng)重要議題。1985年,日本金融系統(tǒng)咨詢研究理事會(huì)建議將互助銀行轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀ㄉ虡I(yè)銀行,1989年至1990年間,所有的互助銀行轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)銀行。

二、臺(tái)灣:合會(huì)的演化

臺(tái)灣地區(qū)民間金融的傳統(tǒng)習(xí)俗根深蒂固,雖然目前其經(jīng)濟(jì)的二元性已經(jīng)隱退,但金融二元性卻仍廣泛存在,即現(xiàn)代的、正規(guī)的金融體系和傳統(tǒng)的、非正規(guī)的民間金融同時(shí)并存。在這些民間金融形式中,影響最大的是ROSCA(俗稱“合會(huì)”)、地下錢莊以及20世紀(jì)80年代初的地下投資公司。

對(duì)于合會(huì),臺(tái)灣地區(qū)的態(tài)度和政策經(jīng)歷了反復(fù)變化。在日據(jù)時(shí)期,殖民政府直接將1913年日本國(guó)內(nèi)制訂的《無(wú)盡業(yè)法》引入臺(tái)灣,試圖通過(guò)法律將其規(guī)范化并控制其負(fù)面影響。臺(tái)灣光復(fù)后,政府雖然在總體上對(duì)民間金融活動(dòng)采取取締和打壓政策,但打擊重點(diǎn)主要是非法地下錢莊,對(duì)合會(huì)則繼續(xù)引用日本殖民時(shí)期的相關(guān)政策。然而,諸多的倒會(huì)風(fēng)波造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)問(wèn)題,臺(tái)灣政府對(duì)合會(huì)加強(qiáng)了管制力度,先后進(jìn)行了1960年的取締、1975年對(duì)地下錢莊的打擊和1989年取締地下投資公司等多次大的行動(dòng)。但無(wú)論是數(shù)次打擊還是引導(dǎo),甚至在民營(yíng)銀行大規(guī)模設(shè)立之后,民間金融仍保持著嚴(yán)密的體系和高度的運(yùn)作效率。[3]在這種情況下,臺(tái)灣當(dāng)局轉(zhuǎn)而放松對(duì)民間金融的管制,在承認(rèn)其合法性的基礎(chǔ)上引導(dǎo)民間金融向規(guī)范化和正規(guī)化演變。

在金融二元格局的經(jīng)濟(jì)條件下,臺(tái)灣當(dāng)局于1975年和1989年兩次修訂《銀行法》,承認(rèn)民間金融的合法性,為部分經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的合會(huì)和地下錢莊轉(zhuǎn)化為地區(qū)性的民營(yíng)中小銀行提供法律依據(jù)。[4]與此同時(shí),對(duì)還不具備正規(guī)化條件的合會(huì),臺(tái)灣當(dāng)局沒(méi)有采取嚴(yán)格管制或放任不管,而是通過(guò)立法對(duì)其運(yùn)作加以規(guī)范。1999年臺(tái)灣“立法院”通過(guò)了《民法債編》,將合會(huì)列為已有民事法律體系規(guī)范的對(duì)象。由此,上千年來(lái)一直依靠民間自發(fā)規(guī)則維持的合會(huì),在臺(tái)灣地區(qū)成為由現(xiàn)代法律明確規(guī)范并制約的、可在民法框架內(nèi)依法發(fā)展的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

三、日本、臺(tái)灣地區(qū)民間金融的演化對(duì)我國(guó)的啟示

(一)演進(jìn)路徑與條件

從日本和臺(tái)灣地區(qū)民間金融的演化路徑來(lái)看,民間金融大體上有三個(gè)可能的演化方向。其一,保持其互助合作的“原始形態(tài)”,短期組織、只存不貸、定期運(yùn)營(yíng),主要存在于建立在自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的較為落后的地區(qū)。其二,由互助性民間金融演化為非法金融,非法存貸,投機(jī)逐利,比如,應(yīng)會(huì)、老鼠會(huì)等,以及詐騙性的各種集資性的合會(huì)。民間金融演變?yōu)樵p騙性非法金融對(duì)區(qū)域性的金融穩(wěn)定和秩序危害較大,其形成機(jī)制和背景較為復(fù)雜,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快而政府監(jiān)管缺乏效率的地區(qū)多有存在。其三,從合作性非正規(guī)金融逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)營(yíng)利性機(jī)構(gòu),即經(jīng)過(guò)立法程序加以規(guī)范,演變?yōu)槊駹I(yíng)金融機(jī)構(gòu)。從日本和臺(tái)灣地區(qū)民間金融轉(zhuǎn)化的實(shí)體經(jīng)濟(jì)環(huán)境來(lái)看,這種趨勢(shì)發(fā)生在發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū),或者是現(xiàn)代發(fā)達(dá)國(guó)家由傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中。這是因?yàn)榘殡S著民間金融組織的擴(kuò)張,突破人數(shù)和地域的限制,不僅使得來(lái)源于各個(gè)成員的金融資產(chǎn)數(shù)量急劇增加,客戶層次從原有的金融弱勢(shì)群體逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)移,更重要的是喪失了相對(duì)于正規(guī)金融所具有的成本優(yōu)勢(shì),最終難堪重負(fù),被迫采用正規(guī)金融的貸款模式和技術(shù)來(lái)降低成本,逐漸從“互助性金融組織”走向“過(guò)渡性金融組織”,最終成為“營(yíng)利性金融機(jī)構(gòu)”。[5]日本的“無(wú)盡”(合會(huì))于1951年轉(zhuǎn)化為互助銀行,進(jìn)而于1968年升級(jí)為普通銀行;臺(tái)灣的合會(huì)公司(tontine company)于1976年轉(zhuǎn)化為中小商業(yè)銀行銀行。這些民間金融組織盡管經(jīng)營(yíng)形式仍然保留了原來(lái)組織形式的某些風(fēng)格,但是其基本內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生很大變化,經(jīng)過(guò)注冊(cè)和規(guī)范,已成為正規(guī)金融的一部分。

(二)政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行的靈活性

民間金融市場(chǎng)并非是一個(gè)統(tǒng)一的市場(chǎng),既包括直接融資類型的活動(dòng),也包括金融中介類型的活動(dòng);即是一種提供資金融通服務(wù)的經(jīng)濟(jì)制度,又是一種兼具保障性質(zhì)的社會(huì)制度?；诿耖g金融的復(fù)雜性,日本和臺(tái)灣地區(qū)在民間金融演化進(jìn)程中的政策設(shè)計(jì)及執(zhí)行保持了較好的靈活性,即根據(jù)民間金融的不同層次和類型采取不同策略。如臺(tái)灣當(dāng)局一方面通過(guò)法律引導(dǎo)規(guī)模較大的合會(huì)演變?yōu)槊駹I(yíng)銀行,并納入政府的金融監(jiān)管范圍,而另一方面規(guī)模較小的合會(huì),政府原則上對(duì)其不進(jìn)行監(jiān)管,只在通過(guò)修訂債法,通過(guò)法院在事后給予必要的救濟(jì)。在日本,盡管地域銀行和新金庫(kù)和信用組合同為民間金融的范疇,但政府對(duì)二者的法律限制、稅收待遇等監(jiān)管特征是不同的。[6]

(三)法律對(duì)民間金融演化的先導(dǎo)作用

法律作為制度中最重要的組成部分對(duì)一國(guó)金融制度的發(fā)展有著決定性意義。不論是日本的互助銀行演變?yōu)閰^(qū)域性銀行,抑或是臺(tái)灣合會(huì)的演化,都是法律發(fā)揮了先導(dǎo)工作。在日本,由于合會(huì)等民間金融組織存在已久,日本政府對(duì)合會(huì)的運(yùn)作及影響亦關(guān)注己久。1915 年國(guó)會(huì)通過(guò)的ROSCA的金融法案是管理和規(guī)范合會(huì)的第一部法律。戰(zhàn)后初期專門向小企業(yè)提供融資的財(cái)務(wù)公司的出現(xiàn),促使日本政府立即擴(kuò)大《法案》的適用范圍,以調(diào)整這種新的民間金融組織形式。隨著日本戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,1951年日本國(guó)會(huì)又通過(guò)了共同銀行法案,引導(dǎo)Mujin像商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變。臺(tái)灣模式之所以成功與臺(tái)灣當(dāng)局審慎對(duì)待民間金融的策略密切相關(guān)。為改造合會(huì),1948年臺(tái)灣制訂《臺(tái)灣合會(huì)儲(chǔ)蓄業(yè)管理?xiàng)l例》,明確合會(huì)的法律地位。針對(duì)合會(huì)產(chǎn)生的負(fù)面問(wèn)題,1999年臺(tái)灣"立法院"通過(guò)了《民法債編》,將合會(huì)列為已有的民事形式法律體系規(guī)范的對(duì)象,首次以法律形式對(duì)民間合會(huì)的定義、契約條款、競(jìng)標(biāo)程序、會(huì)首會(huì)員責(zé)任義務(wù)等進(jìn)行詳盡規(guī)范,使合會(huì)契約(會(huì)單)成為要式契約。既保證了合會(huì)在更規(guī)范的環(huán)境中運(yùn)行,也有效地約束了會(huì)首利用合會(huì)詐騙的動(dòng)機(jī)。即使在發(fā)生倒會(huì)的情況下,會(huì)員的權(quán)益也能受到法律的保障。

四、我國(guó)開放民間金融市場(chǎng)的政府行為選擇

(一)通過(guò)兩種制度化模式將民間金融納入法治框架

1.模式之一:轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)金融。如何更好利用民間領(lǐng)域的資金和儲(chǔ)蓄,為增長(zhǎng)提供融資,是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融制度設(shè)計(jì)的一個(gè)重要問(wèn)題。日本和臺(tái)灣地區(qū)的民間金融的演化顯示,在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)程中,將民間金融納入到組織良好的正規(guī)金融系統(tǒng),能更好地發(fā)揮其融資功能和促進(jìn)財(cái)富積累的作用。鑒于此,筆者認(rèn)為,根據(jù)日本、臺(tái)灣地區(qū)民間融資演化的條件,在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲地區(qū)、浙江地區(qū),市場(chǎng)化程度較高,民間金融機(jī)構(gòu)之間激烈的競(jìng)爭(zhēng)使利率更接近于資金的成本和真實(shí)的供求狀況,具有較好的利益驅(qū)動(dòng)性和防止損失性,也有動(dòng)力引入更新的服務(wù)手段防范風(fēng)險(xiǎn)、固化服務(wù)對(duì)象和拓寬服務(wù),已經(jīng)具備向營(yíng)利性正規(guī)金融演化的初始條件和動(dòng)力,比較典型的例子就是浙江臺(tái)州地區(qū)的路橋城市信用社和泰隆城市信用社。

基于我國(guó)金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)非均衡的現(xiàn)實(shí)狀況,筆者傾向于將民間金融正規(guī)化為服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的社區(qū)銀行。即在一定的社區(qū)范圍內(nèi),接受當(dāng)?shù)鼐用?、家庭和企業(yè)的存款并為他們提供包括發(fā)放信貸等各種交易服務(wù),并在收集信息上相對(duì)于大型金融機(jī)構(gòu)具有優(yōu)勢(shì)的地方性銀行。其作為內(nèi)生于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融制度安排,不僅可以彌補(bǔ)大型商業(yè)銀行的不足,并能給體制僵化且效率低下的國(guó)有金融施加強(qiáng)大的外部壓力,通過(guò)多元化產(chǎn)權(quán)形式之間的競(jìng)爭(zhēng),提高金融市場(chǎng)的整體效率。

2.模式之二:保留固有的非正式性。日本、臺(tái)灣地區(qū)的歷史經(jīng)驗(yàn)證明,一國(guó)(地區(qū))的持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展絕不僅僅依賴于標(biāo)準(zhǔn)金融理論所強(qiáng)調(diào)的“現(xiàn)代金融部門深化”,而同樣依賴于其固有的“傳統(tǒng)的”、“民間的”和“非正規(guī)”金融體系。

雖然由正規(guī)金融部門提供金融服務(wù)的情況下福利水平最高,但經(jīng)濟(jì)發(fā)展中表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)主體的數(shù)量與其希望或者能夠得到的資金融通量是不對(duì)稱、不均衡的。對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū),尤其是在以小型個(gè)體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)戶為主的農(nóng)村地區(qū),盡管其資金需求較多,但正規(guī)金融由于受到規(guī)模效益、成本和農(nóng)戶抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱的制約,難以追求到利潤(rùn),只能忽視乃至放棄相對(duì)弱勢(shì)的地區(qū)和經(jīng)濟(jì)群體,形成資金融通方面的空白點(diǎn),使得傳統(tǒng)的互助性民間金融賴以生存的需求基礎(chǔ)依然存在,這一現(xiàn)象在我國(guó)中西落后和貧困地區(qū)表現(xiàn)較為明顯。因此,在這些地區(qū)仍應(yīng)保留民間金融所固有的非正式特性以構(gòu)建多層次的信貸市場(chǎng),從事多種不同層次的資金融通活動(dòng),以滿足市場(chǎng)主體不同層次的資金需求。

(二)納入監(jiān)管體系并實(shí)施分類監(jiān)管

由于民間金融長(zhǎng)期游離于政府監(jiān)管體制外,不可避免會(huì)引發(fā)這樣或那樣的負(fù)面問(wèn)題,日本和臺(tái)灣地區(qū)在承認(rèn)其合法性的同時(shí),也都無(wú)一例外地通過(guò)立法將其納入到本國(guó)的監(jiān)管體系,并根據(jù)民間金融形式所賴以形成的特點(diǎn)和運(yùn)作模式的特征,對(duì)其實(shí)施監(jiān)管,降低交易成本(包括事前交易成本和事后交易成本),并鼓勵(lì)其由低級(jí)形式向高級(jí)形式轉(zhuǎn)變。

由于民間金融的復(fù)雜性,應(yīng)根據(jù)其不同層次和類型采取不同策略。我們可以大致地把民間金融分成兩類,第一種是在諸多方面接近于正規(guī)金融的民間金融形式,第二種是純粹的本土自發(fā)生成的民間金融形式。對(duì)于第一種形式,將民間金融從目前的壓制性管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉龀中怨芾?放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入條件,允許其在較小的范圍內(nèi)從事金融業(yè)務(wù),在利率決定、經(jīng)營(yíng)管理方面給予其較大自主權(quán),并將其納入監(jiān)管體系,保護(hù)合約雙方的正當(dāng)權(quán)益,通過(guò)制度創(chuàng)新和立法監(jiān)管等手段引導(dǎo)其向規(guī)范化和正規(guī)化方向改革,成為正規(guī)金融有益補(bǔ)充的金融形式。對(duì)于第二種民間金融形式則不必干預(yù),仍然保持其非正規(guī)的特性。如對(duì)于互助性借貸活動(dòng)不必干預(yù),只是在法律上對(duì)民間金融活動(dòng)中形成的契約進(jìn)行有效保護(hù),促使其逐步走向契約化和規(guī)范化。對(duì)于企業(yè)內(nèi)部集資,雖然存在一定的風(fēng)險(xiǎn),但無(wú)疑是民營(yíng)企業(yè)成長(zhǎng)階段正規(guī)金融制度供給不足約束下的次優(yōu)選擇。因此,對(duì)于企業(yè)集資,筆者建議可通過(guò)具體的法律制度設(shè)計(jì)來(lái)嚴(yán)格區(qū)分合法集資與非法集資的界限,把企業(yè)集資的審批制改為核準(zhǔn)制。只要其履行登記備案手續(xù),其資金用途與流向符合法律規(guī)定的條件就是合法的。對(duì)于黑社會(huì)等非法組織結(jié)合,從事洗錢、炒賣外匯、高利貸等非法活動(dòng)的民間金融組織予以堅(jiān)決打擊。

(三)通過(guò)法律引導(dǎo)民間金融的規(guī)范化與合法化

而我國(guó)現(xiàn)有民間金融法律制度對(duì)其否定性的制度安排,不利于其朝著更高級(jí)形態(tài)演化。為確保法律對(duì)開放民間金融市場(chǎng)的引導(dǎo)作用,應(yīng)當(dāng)采取以下法律對(duì)策:

1.制定民間金融專門性法律或法規(guī)。目前,我國(guó)尚無(wú)一部專門的法律或行政法規(guī)對(duì)民間金融做出全面系統(tǒng)地規(guī)定與調(diào)整,筆者建議盡快制定一部有關(guān)民間金融的專門性法律或法規(guī),明確民間金融的法律地位,保護(hù)正當(dāng)?shù)拿耖g融資行為,通過(guò)法律引導(dǎo)其從“地下”轉(zhuǎn)入“地上”有序發(fā)展,并鼓勵(lì)其由低級(jí)形式向高級(jí)形式轉(zhuǎn)變。當(dāng)其交易規(guī)模擴(kuò)大、組織化程度提高、不再具有信息優(yōu)勢(shì)和降低交易成本優(yōu)勢(shì)時(shí),應(yīng)適時(shí)將其納入正規(guī)金融的制度體系。同時(shí),建議修改《刑法》、《商業(yè)銀行法》、《公司法》、《合同法》、《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》、《貸款通則》等相關(guān)法律法規(guī),消除民間金融發(fā)展的限制性條款,重新明確合法與違法金融活動(dòng)及機(jī)構(gòu)的界限。

在立法模式方面,考慮到我國(guó)各地區(qū)民間金融的狀況差異甚大,很難用一部法律來(lái)具體規(guī)定,立法條件尚未成熟,可在民間金融發(fā)達(dá)的地區(qū)內(nèi)指定一定區(qū)域作為試點(diǎn),再逐步擴(kuò)大范圍,最終制定出一部相對(duì)詳盡的法律在全國(guó)統(tǒng)一推行。在此法的框架下,地方政府可根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況制定不同的規(guī)章和具體的實(shí)施細(xì)則。在這部法律的基礎(chǔ)上,還可以針對(duì)不同的金融形式區(qū)別對(duì)待,制訂各種民間金融形式的規(guī)章制度。

2.完善配套法律制度。第一,確立民間金融的產(chǎn)權(quán)制度。筆者建議在貫徹和執(zhí)行憲法對(duì)私有制經(jīng)濟(jì)地位規(guī)定的基礎(chǔ)上,強(qiáng)調(diào)對(duì)民間金融投資者產(chǎn)權(quán)的保護(hù),重視權(quán)利的授予與保護(hù)以及產(chǎn)權(quán)保護(hù)對(duì)于構(gòu)造現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)投融資關(guān)系的基礎(chǔ)作用,修改《公司法》、《商業(yè)銀行法》等相關(guān)法律,制定《合會(huì)管理辦法》等,確立民間金融創(chuàng)新的組織形式。第二,放松民間金融的利率管制。與正規(guī)金融貸款不同,民間金融額度小、成本高,只有較高的存貸差才能彌補(bǔ)其經(jīng)營(yíng)成本。鑒于此,可借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),確定一定的規(guī)模邊界,對(duì)限額以內(nèi)的貸款,采取市場(chǎng)化的利率水平,允許民間金融組織根據(jù)市場(chǎng)供求自由擬訂貸款利率,只需在監(jiān)管部門登記備案即可,對(duì)超過(guò)限額的貸款則設(shè)定一定的利率上限。第三,擴(kuò)大貸款擔(dān)保物的范圍和擔(dān)保方式的創(chuàng)新。由于農(nóng)民作為貧困人群,缺乏可供擔(dān)保的物品,筆者建議制訂專門的民間金融組織放貸業(yè)務(wù)的擔(dān)保規(guī)則,明確借款人原則上無(wú)需提供擔(dān)保。特殊情況下可增加有效擔(dān)保物的種類,將設(shè)備、農(nóng)產(chǎn)品、使用權(quán)證、存貨、應(yīng)收賬款以及生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)權(quán)利等納入合格擔(dān)保物的范圍,增加民間金融擔(dān)保物適用的靈活性。同時(shí),小組聯(lián)保是一種有效的擔(dān)保模式,我國(guó)部分銀行在農(nóng)村嘗試的聯(lián)保貸款取得了積極的效果。因此,擔(dān)保規(guī)則還應(yīng)當(dāng)確認(rèn)小組聯(lián)保為有效的擔(dān)保方式,并為其制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。第四,將破產(chǎn)法的適用范圍擴(kuò)大至自然人。由于民間金融以個(gè)人信用為基礎(chǔ),且其業(yè)務(wù)對(duì)象主要是那些在正規(guī)金融難以獲得貸款的中小企業(yè)和低收入人群,絕大多數(shù)是合伙企業(yè)或獨(dú)資企業(yè)、個(gè)人,均不具備法人資格,建立個(gè)人破產(chǎn)制度顯得尤為重要。而我國(guó)2006年8月27日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》未設(shè)置個(gè)人破產(chǎn)制度,對(duì)民間金融的合法化與規(guī)范化形成一定的障礙。鑒于此,筆者建議適時(shí)將破產(chǎn)法的適用范圍擴(kuò)大至自然人,主要包括破產(chǎn)申請(qǐng)制度、自由財(cái)產(chǎn)制度、破產(chǎn)免責(zé)制度、破產(chǎn)失權(quán)與復(fù)權(quán)制度等。

開放民間金融市場(chǎng)是一個(gè)系統(tǒng)工程,在很大程度上還要受到一國(guó)的金融政策、宏觀調(diào)控政策的影響。因此,政府僅從上述角度采取對(duì)策是有限的,還需要其它配套機(jī)制的建立與完善。如利率的市場(chǎng)化改革、政府主導(dǎo)的征信系統(tǒng)、信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)、信用評(píng)級(jí)、民間金融服務(wù)體系的建立等等,這些都影響著民間金融市場(chǎng)的有效運(yùn)作。

注 釋:

①本文所稱的民間金融泛指自然人、企業(yè)及其他經(jīng)濟(jì)主體在政府批準(zhǔn) 設(shè)立并進(jìn)行監(jiān)管的正規(guī)金融體系之外所從事的資金融通活動(dòng)。

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(責(zé)任編輯:孫 巍)