人事檔案丟失的法律責(zé)任探析

龔　燕

摘要：作者通過分析現(xiàn)行法律對(duì)人事檔案丟失所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任問題的相關(guān)規(guī)定，針對(duì)其中存在的不足，借鑒相關(guān)地方立法經(jīng)驗(yàn)，可以對(duì)人事檔案丟失所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任種類及承擔(dān)形式進(jìn)行一定的設(shè)想，以期對(duì)其改進(jìn)完善。

關(guān)鍵詞：人事檔案；法律責(zé)任：設(shè)想

本文擬立足現(xiàn)行檔案法律，對(duì)人事檔案丟失所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行一定的分析和探索，以期對(duì)這一問題在立法上的突破及現(xiàn)實(shí)中的順利解決有所裨益。

1明確人事檔案丟失法律責(zé)任的意義

人事檔案在檔案系統(tǒng)中是與公民個(gè)人利益聯(lián)系最為緊密的一種檔案。它記載了個(gè)人的自然情況、社會(huì)經(jīng)歷、思想品德、業(yè)務(wù)能力、專業(yè)水平、歷史和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，是公民進(jìn)行升學(xué)就業(yè)、調(diào)動(dòng)工作、辦理和領(lǐng)取社會(huì)保險(xiǎn)的重要依據(jù)，也是各級(jí)單位組織了解和選拔人才、進(jìn)行干部任用的參考標(biāo)準(zhǔn)。從以上我們可以知道，人事檔案與公民的社會(huì)政治利益及經(jīng)濟(jì)利益休戚相關(guān)。它極大地影響了公民的社會(huì)政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利這兩個(gè)重要權(quán)利的實(shí)現(xiàn)?？梢?，人事檔案一旦丟失，其后果是非常嚴(yán)重的。作為對(duì)檔案關(guān)系進(jìn)行規(guī)制的檔案法律必須對(duì)丟失人事檔案所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任加以明確規(guī)定。一方面發(fā)揮法律的教育警示作用，讓檔案管理部門以及各級(jí)對(duì)人事檔案負(fù)有保管責(zé)任的單位組織明確了解丟失人事檔案所要承擔(dān)的法律后果，從而在日常工作中注意培養(yǎng)檔案工作人員的職業(yè)道德，提高其工作素質(zhì)，妥善保管人事檔案，做到防患于未然；另一方面發(fā)揮法律的指引作用。通過對(duì)丟失人事檔案法律責(zé)任的明確，可以讓當(dāng)事人了解法律對(duì)這一違法行為進(jìn)行救濟(jì)的內(nèi)容，從而明確如何最大限度地彌補(bǔ)自身檔案被丟失所造成的損失。

2對(duì)現(xiàn)行檔案法律關(guān)于人事檔案丟失法律責(zé)任規(guī)定的分析

2．1人事檔案丟失法律責(zé)任的現(xiàn)行規(guī)定。《檔案法》第5章第24條規(guī)定，損毀、丟失屬于國家所有的檔案的，由縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門、有關(guān)主管部門對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；在利用檔案館的檔案中，發(fā)生上述行為的，由縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門給予警告，可以并處罰款；造成損失的，責(zé)令賠償損失。同時(shí)，《檔案法實(shí)施辦法》第29條規(guī)定：“違反《檔案法》和本辦法，造成檔案損失的，由縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門、有關(guān)主管部門根據(jù)損失檔案的價(jià)值，責(zé)令賠償損失?！?/p>

就人事檔案的歸屬權(quán)問題，當(dāng)前認(rèn)為人事檔案屬于國家所有的觀點(diǎn)居多，所以，丟失人事檔案是可以適用上述法律規(guī)定的，對(duì)上述規(guī)定加以歸納總結(jié)，我們大致可以了解到現(xiàn)行檔案法律規(guī)定丟失人事檔案應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任有行政處分、行政處罰、責(zé)令賠償損失以及刑事責(zé)任這幾種形式。

2．2對(duì)丟失人事檔案法律責(zé)任現(xiàn)行規(guī)定的分析，對(duì)前述現(xiàn)行法律對(duì)人事檔案丟失所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行考察，我們不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行檔案法律對(duì)這一問題的規(guī)定存在著眾多的缺陷和不足，使得丟失人事檔案的事件一旦發(fā)生，當(dāng)事人不能尋求到有效的法律幫助，進(jìn)而彌補(bǔ)人事檔案丟失所造成的損失。

2．2．1現(xiàn)行檔案法律對(duì)人事檔案丟失的法律責(zé)任規(guī)定單一化?？梢钥吹剑瑏G失人事檔案的責(zé)任主體主要承擔(dān)的是一種行政責(zé)任?！稒n案法》和《檔案法實(shí)施辦法》中規(guī)定對(duì)丟失檔案的責(zé)任主體給予的行政處分以及警告、罰款均是行政責(zé)任。雖然規(guī)定了“責(zé)令賠償損失”，但是“責(zé)令”二字帶有明顯的行政責(zé)任特點(diǎn)。況且當(dāng)前大多數(shù)人認(rèn)為“責(zé)令賠償損失”是一種行政處罰，屬于行政法律責(zé)任。檔案法律關(guān)系是一種多向法律關(guān)系。它不僅是檔案管理活動(dòng)中發(fā)生在檔案行政管理部門和相對(duì)人之間的行政管理關(guān)系，還存在著公民、組織與檔案保管部門之間的檔案利用關(guān)系。由此相應(yīng)地便可能會(huì)出現(xiàn)多種法律責(zé)任，不是僅靠行政責(zé)任就可以解決現(xiàn)實(shí)中發(fā)生的所有檔案糾紛?，F(xiàn)行檔案法律過分側(cè)重行政責(zé)任的規(guī)定，使得公民、組織在利用檔案過程中特別是在利用人事檔案過程中發(fā)生了法律糾紛時(shí)，無法使用民事法律手段來保護(hù)受損的合法權(quán)益，也無法徹底解決因人事檔案丟失所造成的種種問題。

2．2．2現(xiàn)行檔案法律對(duì)丟失人事檔案法律責(zé)任的規(guī)定較為模糊，不易實(shí)際運(yùn)用操作。現(xiàn)行檔案法律規(guī)定，只有在利用檔案館的檔案中，發(fā)生丟失檔案造成損失的，才可能出現(xiàn)“責(zé)令賠償損失”的法律責(zé)任。實(shí)踐當(dāng)中，大家都知道，人事檔案的丟失并非均發(fā)生在“利用檔案館的檔案”這一特殊背景下，而是大多由于單位組織在保管人事檔案中疏忽大意，保管不善：或是在人員流動(dòng)過程中，移交檔案不夠規(guī)范而發(fā)生的。如此的話，是否能夠出現(xiàn)“責(zé)令賠償損失”的法律責(zé)任?此外，現(xiàn)行檔案法律只是對(duì)罰款數(shù)額作出了規(guī)定，對(duì)賠償損失沒有規(guī)定任何標(biāo)準(zhǔn)，使得在追究這一法律責(zé)任時(shí)不易操作。而從人事檔案的重要性我們可以知道，僅僅靠行政處分或行政處罰是根本無法彌補(bǔ)人事檔案丟失所造成的損失的，當(dāng)事人寄望的賠償損失這一法律責(zé)任在現(xiàn)行檔案法律的規(guī)定中，又存在著語義模糊、定性不明確、損失標(biāo)準(zhǔn)未規(guī)定的種種不足，從而使得公民意圖用金錢來彌補(bǔ)人事檔案丟失損失的希望落空。

根據(jù)以上的分析，我們已經(jīng)了解到現(xiàn)行檔案法律對(duì)丟失人事檔案法律責(zé)任的規(guī)定，是無法完成維護(hù)檔案管理秩序、解決檔案糾紛任務(wù)的?！稒n案法》的再度修改需要對(duì)這一問題給予足夠的重視，對(duì)丟失檔案的法律責(zé)任進(jìn)行明確充實(shí)，從而為解決這一在實(shí)踐中頻頻出現(xiàn)的檔案糾紛問題提供法律依據(jù)。

3立足現(xiàn)行檔案法律規(guī)定對(duì)丟失人事檔案法律責(zé)任的設(shè)想

3．1明確丟失人事檔案所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任種類。在檔案法律中，應(yīng)明確丟失人事檔案的法律責(zé)任由行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任三部分組成，不同的法律關(guān)系將會(huì)出現(xiàn)不同的法律責(zé)任。發(fā)生了丟失人事檔案的事件，檔案行政管理部門或主管部門應(yīng)該追究負(fù)有責(zé)任的單位或組織的行政責(zé)任：而被丟失人事檔案的當(dāng)事人可追究負(fù)有責(zé)任的單位或組織的民事責(zé)任；丟失檔案的情況嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，將要承擔(dān)刑事責(zé)任。如此，丟失人事檔案這一檔案違法行為的法律責(zé)任體系將成為一個(gè)完整的體系，真正起到糾正違法行為、維護(hù)公民合法權(quán)益的作用。

3．2明確法律責(zé)任的具體承擔(dān)形式，法律責(zé)任的追究是通過具體的承擔(dān)形式實(shí)現(xiàn)的，不明確具體的責(zé)任承擔(dān)形式將不利于實(shí)踐中的操作，無法實(shí)際解決法律糾紛問題?，F(xiàn)行檔案法律對(duì)丟失人事檔案的法律責(zé)任規(guī)定主要是行政責(zé)任的形式，在保留原有行政責(zé)任形式的基礎(chǔ)上，我們可以對(duì)丟失檔案的法律責(zé)任形式進(jìn)行以下的設(shè)想：

3．2．1行政責(zé)任的承擔(dān)形式?，F(xiàn)行檔案法律已經(jīng)規(guī)定了丟失檔案的責(zé)任主體要承擔(dān)行政處分、行政處罰(警告、罰款)的行政責(zé)任形式。我們認(rèn)為這還不是足以彌補(bǔ)當(dāng)事人丟失人事檔案損失的責(zé)任形式，就人事檔案與公民社會(huì)政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利緊密聯(lián)系的特性而言，要起到法律責(zé)任糾錯(cuò)的作用，可以增加

對(duì)丟失人事檔案負(fù)有責(zé)任的單位或組織補(bǔ)救檔案的行政責(zé)任。這是一種表現(xiàn)為行為形式的行政責(zé)任，這種責(zé)任形式在行政法律中也是很常見的。目前，在地方檔案法律中已有這方面的嘗試，如《哈爾濱市檔案管理?xiàng)l例》和《南通市人事檔案救濟(jì)的暫行規(guī)定》中都規(guī)定了在人事檔案發(fā)生丟失時(shí)，對(duì)人事檔案進(jìn)行補(bǔ)救的救濟(jì)制度。這種責(zé)任形式的具體內(nèi)容可以是由檔案行政管理部門責(zé)令相應(yīng)的單位或組織采取補(bǔ)救措施，為被丟失人補(bǔ)救人事檔案，能夠重新出具檔案材料的重新出具，無法出具與原材料相同內(nèi)容的，則可以出具相關(guān)的證明材料以證明被丟失人的種種人事情況。同時(shí)規(guī)定，補(bǔ)救材料經(jīng)指定部門認(rèn)定后與原檔案具有同等的法律效力，從而最大限度地彌補(bǔ)被丟失人事檔案公民的損失。

3．2．2民事責(zé)任的承擔(dān)形式?，F(xiàn)行檔案法律對(duì)丟失檔案并沒有規(guī)定明確的民事責(zé)任。事實(shí)上，民事責(zé)任作為一種補(bǔ)償性的法律責(zé)任，對(duì)于權(quán)利受損的公民，其救濟(jì)方式是比較實(shí)際和有效的?，F(xiàn)行檔案法律中雖然規(guī)定了丟失檔案應(yīng)當(dāng)承擔(dān)“責(zé)令賠償損失”的法律責(zé)任，這種責(zé)任形式類似于民事責(zé)任，但是由于語義模糊，使人無法確定該法律責(zé)任的性質(zhì)。同時(shí)附加有“利用檔案館的檔案”的前置條件，從而無法徹底有效地使公民通過民事救濟(jì)途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益。因此在檔案法律中除應(yīng)明確規(guī)定負(fù)有丟失人事檔案責(zé)任的單位或組織應(yīng)對(duì)被丟失人承擔(dān)賠償損失這一民事責(zé)任形式，同時(shí)一方面去除適用的限制條件，擴(kuò)大賠償損失的適用范圍；另一方面要對(duì)賠償損失數(shù)額規(guī)定一定的標(biāo)準(zhǔn)，從而使得丟失人事檔案的公民都能夠通過民事法律手段來及時(shí)有效地維護(hù)自己的合法權(quán)益。

3．2．3刑事責(zé)任的承擔(dān)形式。大家都知道，一般而言，非刑事法律中對(duì)違法行為構(gòu)成犯罪的刑事責(zé)任規(guī)定，都采取省略的形式，即通常采用“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”的語句。要了解相應(yīng)違法行為的刑事責(zé)任形式，是通過具體的刑法條款獲知的?，F(xiàn)行檔案法律也是如此。關(guān)于丟失檔案，構(gòu)成犯罪應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的刑事責(zé)任形式應(yīng)該是在刑法中進(jìn)行規(guī)定的，然而，在刑法中，除了對(duì)搶奪、竊取國有檔案。擅自出賣、轉(zhuǎn)讓國有檔案以及玩忽職守，造成檔案損失嚴(yán)重的規(guī)定有相應(yīng)的罪名，對(duì)其他的檔案違法行為構(gòu)成犯罪的并未規(guī)定相應(yīng)的罪名及刑事責(zé)任形式。如此的話，就存在一個(gè)問題：丟失、損毀檔案，情節(jié)嚴(yán)重或是數(shù)量巨大的，是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任?實(shí)踐中丟失大量人事檔案、造成嚴(yán)重后果的事件也是存在的，對(duì)于這種嚴(yán)重的檔案違法行為，根據(jù)檔案立法的精神，顯然應(yīng)該追究責(zé)任人的刑事責(zé)任，但是在刑法中卻沒有相應(yīng)的罪名及刑事責(zé)任進(jìn)行適用，根據(jù)刑法“法無明文規(guī)定不為罪”的基本原則，這種嚴(yán)重的檔案違法行為將會(huì)逃脫刑法的制裁，因此對(duì)于丟失檔案需要承擔(dān)刑事責(zé)任的形式，需要刑事法律的修訂，增加丟失檔案的罪名及刑事責(zé)任規(guī)定，從而使得丟失檔案的嚴(yán)重違法行為，受到相應(yīng)的法律制裁。

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(作者單位：山西師范大學(xué)檔案館來稿日期：2009-05-24)