城管欲摘“黑帽”

舒泰峰

8月11日，河北元氏縣，距離這個縣城的城管監(jiān)察大隊被取締已經(jīng)過去了一個多月。

此前的7月10日，石家莊市紀(jì)委經(jīng)調(diào)查，撤銷違規(guī)違法收費的元氏縣城管監(jiān)察大隊；該縣縣長夏生華因行政不作為，也被免職；同時還處分了另兩名副縣長。從此，元氏縣成了一個沒有城管的特殊城市。

從石家莊南焦客運站坐車，只需40分鐘就可以抵達(dá)元氏縣城。沒有城管的縣城，一片熙熙攘攘，在主街槐陽路的兩旁，停放著各種各樣的小攤車。

“城管撤銷了我們都很高興，最好永遠(yuǎn)沒有城管!”一位攤主告訴《瞭望東方周刊》。另一位開三輪車的師傅說：“沒有城管，城里熱鬧多了!”

但是市民劉永杰不這么認(rèn)為，他說，沒有城管的日子里，市容市貌還是亂了許多。他指了指街邊的一個水泥坑，坑里的垃圾正被當(dāng)街焚燒，黑煙彌漫，風(fēng)一吹，一陣刺鼻的焦糊味。“擱以前，這是要罰款的?！?/p>

300公里外的首都北京，關(guān)于城管與小販的爭議也在火熱上演。這一回，首先坐不住的是城管局長們。

城管集體發(fā)聲，希望影響立法

7月21日，國務(wù)院法制辦向全社會發(fā)布《個體工商戶條例》征求意見稿(下稱《條例》)?！稐l例》名稱看似與流動商販無關(guān)，但媒體敏銳地抓住了第九條對流動商販申請成為個體工商戶時，登記事項“不包括經(jīng)營場所”的規(guī)定。

“流動商販合法化!”媒體的解讀不無興奮。不過，城管們不這么看。

7月28日，一場精心籌備的新聞發(fā)布會召開，全國城管(執(zhí)法)局長聯(lián)席會議執(zhí)行會長兼秘書長羅亞蒙，代表100多名城管局長發(fā)出了呼聲：“城管執(zhí)法局長們不贊同‘流動商販合法化的說法?！?/p>

在城管局長們眼中，《條例》非但沒有使流動商販合法化，反而可能縮小和限定他們的經(jīng)營范圍，并強化工商行政許可。

同時，城管局長們也將矛頭對準(zhǔn)工商部門。“這次《條例》的規(guī)定是為了增加工商部門的規(guī)費收入和國家稅收?！绷_亞蒙說，“本著‘誰許可審批，誰管理，誰負(fù)責(zé)的原則，工商部門應(yīng)成為流動攤販的主管部門。”

“流動攤販?zhǔn)欠窈戏?，跟城管其實沒有關(guān)系，是工商部門來鑒定的，城管管的就是攤販?zhǔn)欠袂终剂顺鞘泄部臻g?！痹诮邮鼙究稍L時，羅亞蒙這樣厘清城管與工商的職責(zé)劃分。

羅亞蒙和全國大多數(shù)城管執(zhí)法局局長一樣，心中存有委屈：城管做了很多好事，卻被戴了一頂“黑帽”。

羅亞蒙認(rèn)識到這是一個城管集體發(fā)聲、影響立法進(jìn)程的時機。于是，聯(lián)席會議的100多位城管執(zhí)法局長，就《條例》遞交了五條修改意見。對“流動商販合法化”問題，城管部門認(rèn)為應(yīng)當(dāng)增加條款，即“無固定經(jīng)營場所個體工商戶如果流動經(jīng)營的區(qū)域較為固定，經(jīng)營時間較長，也可以進(jìn)行工商登記?！?/p>

羅亞蒙說：“全社會都應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到，無固定經(jīng)營場所個體工商戶全部進(jìn)行工商登記是做不到的，但是都宣布非法也是不現(xiàn)實的?！币虼顺鲇趯θ鮿萑后w的保護(hù)，不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行強制許可，而應(yīng)當(dāng)是提倡、鼓勵，讓無固定經(jīng)營場所的個體工商戶，自愿選擇是否登記。

除了這件事，羅亞蒙最近還在張羅著讓幾個城管局長上央視《大家看法》欄目，他的目的是為了給城管“正名”，摘掉“黑帽”。

“過去管城管叫土匪，我覺得不為過”

費了“老鼻子勁”，工作人員才把北京流動攤販崔麗請上了8月4日的《大家看法》錄制現(xiàn)場。剛開始，大家還以為她是怕出鏡會被城管認(rèn)出來，遭到報復(fù)。畢竟，賣水果的她，曾多次被城管攆走，甚至被搜身。

而在本刊的追問下，崔麗說，遲遲不肯出鏡的原因僅僅是“不好意思”，“那些破城管，有什么好怕的!”她甩下一句狼話。

就連只是兼職做流動攤販、正式工作是做策劃的張廣，提及城管也是咬牙切齒：“全國的城管沒有一個好東西，都是打砸搶?！?/p>

自從1997年第一支城管隊伍試點以來，城管和流動攤販之間的對立愈演愈烈。

“過去管城管叫土匪，我覺得不為過?！眮碜詵|部地區(qū)某地級市的一位城管執(zhí)法局局長說，以前的城管隊伍中大多是退伍軍人和閑散工人，良莠不齊。

“他們處理問題比較簡單、粗暴，某種程度上敗壞了城管的形象。”他說，自主罰款的往往就是這些人。

據(jù)他介紹，在許多地方，由于沒有編制，經(jīng)費來源又無保障，只能招聘協(xié)管和其他非正式隊員，這造成了管理的混亂。

以該市為例，該市城管局正式在編人員200多名，管轄3個區(qū)，另外還招募了100多名協(xié)管員，他們屬于合同制工人，每月工資1000元左右，不及正式隊員的一半，因此人員進(jìn)出較頻繁，不利于管理，執(zhí)法時必須有正式隊員帶著他們。

其他地方也大多如此。元氏縣城管被取消后更是被曝出，40多人的城管大隊，只有隊長一人為在編人員，其他均為聘用。

7月11日，上海閔行區(qū)5名城管隊員在執(zhí)法過程中，對攤主彭林進(jìn)行毆打，致其右側(cè)肢體偏癱，被迫在重癥監(jiān)護(hù)室接受治療。事后調(diào)查發(fā)現(xiàn)，5名隊員均為協(xié)管員。

上述這位局長告訴《瞭望東方周刊》，目前的情況是，城管局只能管到市區(qū)，下邊的街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)又各自招聘一些人來充當(dāng)城管，他們沒有事業(yè)編制，沒有文化基礎(chǔ)，也未經(jīng)過培訓(xùn)，并不具備執(zhí)法條件，但也穿著城管服裝，也配有執(zhí)法車。城管局對他們無法形成有效領(lǐng)導(dǎo)。

“其實，近年來城管隊伍的素質(zhì)已經(jīng)有了很大提高?！边@位局長說，自2006年開始，該市城管執(zhí)法局只招收有全日制本科學(xué)士學(xué)位以上的人員，其中不乏名校法學(xué)、新聞專業(yè)的畢業(yè)生。

但是，在各地，城管局仍不得不大量招聘文化素質(zhì)相對較差的協(xié)管?！瓣P(guān)鍵是編制問題，”該局長說。編制背后又是行政改革的大問題，“隨著城市的發(fā)展，以往帶有計劃經(jīng)濟色彩的一些部門，職能已經(jīng)弱化，但他們?nèi)匀徽加弥幹?，由于利益牽制，要裁掉這些機構(gòu)又很難?！?/p>

與公安局“互動執(zhí)法”

面對城管“人人喊打”甚至要求取締的呼聲，羅亞蒙覺得很冤?！俺枪艿?00多項職能中，管理流動商販只是很小一部分，但卻把城管弄得聲名狼藉。城管其實做了很多，你一天不清理垃圾，城市就臭了，一天不供水，城市就要癱瘓了?！?/p>

在城管局長們看來，媒體對城管進(jìn)行輿論監(jiān)督是好事，“但往往沒有深究其背后的原因?！?/p>

多位接受本刊采訪的城管系統(tǒng)人士均表示，他們苦惱的問題是城管職能過多，政府經(jīng)常將一些受累不討好的職能轉(zhuǎn)給城管，使城管系統(tǒng)宛如一個飽受妖魔化的“巨人”。

“不要說老百姓了，連一些機關(guān)行政人員都不知道城管的體制究竟是什么樣的，各地城管的職能也不一樣?！鄙鲜鼍珠L說，城管管理職能邊界模糊。

他說，該市曾對各職能部門做過一次民意調(diào)查，結(jié)果顯示，市民把一些不應(yīng)由城管負(fù)責(zé)的問題也都算到了城管頭上?！氨热绻珗@自己有管理機構(gòu)，但里面的臟亂差，老百姓認(rèn)為是城管不作為，小區(qū)屬于物業(yè)管理，歸口建設(shè)局，但小

區(qū)里的問題，老百姓也指責(zé)城管。”

這種職能邊界的模糊，使得城管的執(zhí)法依據(jù)有時并不充分。羅亞蒙舉例說，本來應(yīng)該持有環(huán)保局鑒定才具有法律效力的噪音污染問題，在有些城市反而歸城管局管，“你處罰，人家告你，一告一個準(zhǔn)，城管只好花錢請環(huán)保部門配合工作?！?/p>

在這種混亂的權(quán)力架構(gòu)下，多數(shù)城管局長只好尋求“變招”，其中重要的一條是與相關(guān)職能部門聯(lián)合執(zhí)法。

南方某市城管局局長告訴本刊記者，該局與當(dāng)?shù)毓簿诌M(jìn)行“互動執(zhí)法”——公安局在城管執(zhí)法時派一個人在旁邊“撐腰”，以便應(yīng)對可能發(fā)生的暴力抗法。

每個季度，該局還要請法院、司法局、法制辦等部門開聯(lián)席會議，解決那些疑難雜癥。統(tǒng)一認(rèn)識后，有時群眾到法院投訴城管，法院就不受理。以前，違規(guī)建設(shè)的工地老板可以“打點”派出所，趕走城管執(zhí)法隊員，但如今派出所和城管結(jié)成了“統(tǒng)一戰(zhàn)線”。

“今天你敢拋灑漏，明天我就敢停你的工?！边@位局長說起經(jīng)驗來不無激動。

學(xué)會爭取書記市長的支持

莫說職能，事實上城管這個機構(gòu)本身“是什么”，也一直是個大問題。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心研究員翟寶輝，不久前完成了“中國城市管理體制及其運行機制研究”課題，并于8月7日起面向全社會征求意見。據(jù)悉，該課題報告已經(jīng)獲得住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可。

根據(jù)這份課題報告，目前全國共有8種城管體制模式，有的城管執(zhí)法局是一級局，有的則是掛靠在建設(shè)局、規(guī)劃局等單位的二級局。

前述那位南方某市城管局長說，他們只能收編為市政府辦公室的下設(shè)機構(gòu)，依靠市規(guī)劃局、建設(shè)局等單位的委托來執(zhí)法。

另一位城管局長告訴本刊記者，全國尚無統(tǒng)一的城管體制。“以前歸原建設(shè)部管，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部成立后，把城市管理的職能劃到各個城市政府，于是全國城管體制五花八門。城市管理如同一個燙手山芋，知道矛盾比較集中，都不想管?！?/p>

如何才能從根本上摘掉戴了多年的“黑帽”，他認(rèn)為：“首先要立法，全國沒有一部規(guī)范的城市管理法，就沒法規(guī)范城管的管理?！?/p>

翟寶輝研究員認(rèn)同以上看法，但他認(rèn)為，在立法之前，需要解決一個根本問題：“城管是什么，到底該管什么?！?/p>

他提出了“大城管”的概念，建議以江蘇省淮安市的成功經(jīng)驗為藍(lán)本，統(tǒng)一全國各色的城管模式，組成城市管理綜合委員會，市長任主任，城管執(zhí)法局長任辦公室主任，指導(dǎo)城市綜合管理。

各城管局長很清楚，他們必須努力爭取市領(lǐng)導(dǎo)的支持。

本刊記者獲得的一份全國城管(執(zhí)法)局長聯(lián)席會議內(nèi)部刊物上顯示，有關(guān)人士曾在今年舉行的第三屆城管(執(zhí)法)局長聯(lián)席會議年會閉幕式上，向與會100多位城管局長強調(diào)：“今后大家要堅決擯棄幻想，學(xué)會爭取書記、市長的支持?！?/p>

一位城管局長私下里對本刊表示，為爭取市長支持，他創(chuàng)造各種條件與市長多接觸，“必須讓領(lǐng)導(dǎo)知道城管的重要性?！?/p>

城管代表年會上首次統(tǒng)一著裝

然而，還是有部分城管局長懷念以前歸口原建設(shè)部的時光，當(dāng)時中央層面有相關(guān)部門撐腰，而如今，莫說中央，到了省一級，城管局都沒有歸口主管部門。

翟寶輝的課題報告建議，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以城市建設(shè)司為基礎(chǔ)，設(shè)立城市建設(shè)與城鄉(xiāng)綜合管理指導(dǎo)司，或單獨設(shè)立城市綜合管理指導(dǎo)司，以構(gòu)建“大城管”的中央行政指導(dǎo)機構(gòu)。

2009年4月，在第二屆和諧城管論壇、全國城管(執(zhí)法)局長聯(lián)席會議第三屆年會上，來自22個省區(qū)170多個市縣區(qū)的300多位代表參加了會議。

大會開幕式上，升起了全國城管(執(zhí)法)局長聯(lián)席會議的會旗，會旗為橙色，繡有城管執(zhí)法統(tǒng)一形象標(biāo)志和：“親民、文明、和諧”六個大字。與會代表身著08式制服，首次統(tǒng)一嶄新亮相。

全國城管(執(zhí)法)局長聯(lián)席會不隸屬任何部門，不是社會團(tuán)體，也不是組織機構(gòu)，而是城管(執(zhí)法)局長自愿發(fā)起、自由參與的會議交流機制，于2007年成立。第三屆年會上的特殊儀式安排，足見城管為自己“正名”的良苦用心。

元氏縣文化宮廣場上的煎餅攤主胡翠俠，如今不再向城管繳納每月300元的管理費了，但是她的一句話令記者感到意外：“城管還是得要，但他們不能亂罰款，不能越權(quán)?！?/p>

城管要摘除“黑帽”，看來還需從“城管是什么”這個最基本的問題起步。