從食品安全監(jiān)管看政府監(jiān)管的缺失

王　芳　尹　潔

【摘 要】 政府監(jiān)管制度是解決和矯正市場(chǎng)失靈問題的有效手段。本文以“三鹿奶粉事件”為例,說明由于法律不完善,監(jiān)督體制落后,導(dǎo)致了政府監(jiān)管失靈。為此,應(yīng)健全監(jiān)管法律體系,規(guī)范政府監(jiān)管行為;要建立中央層面的監(jiān)管機(jī)構(gòu);加大違法成本,強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 食品安全;政府監(jiān)管;缺失;治理

“民以食為天”,道出了食品在公眾生活中舉足輕重的地位,但近幾年來,我們屢屢遭遇各類食品安全事故。2008年的“三鹿奶粉事件”以其危害面之大,影響范圍之廣,震驚中外而為世人矚目。雖然導(dǎo)致這些悲劇發(fā)生的因素很多,但政府監(jiān)管不力是造成這些悲劇的重要原因。

一、中國(guó)食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀

2009年6月1日,《食品安全法》正式實(shí)施,其目的在于扭轉(zhuǎn)我國(guó)食品安全不良態(tài)勢(shì)?！妒称钒踩ā返念C布實(shí)施,使食品安全監(jiān)管向前邁進(jìn)了一大步,特別是國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)意義重大。但是,我國(guó)的監(jiān)管體制沒有觸及到根本,是因?yàn)楝F(xiàn)行監(jiān)管體制只是在原來基礎(chǔ)上進(jìn)行的結(jié)構(gòu)性微觀調(diào)整。從2003年開始,就逐漸由衛(wèi)生部門主管變成多部門監(jiān)管,2004年國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》,對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管體制再次作出了重大調(diào)整,實(shí)行“分段管理”體制,將“從農(nóng)田到餐桌”的食物鏈分為4段,由4個(gè)部門負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管,即:農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管;質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管(這是將由衛(wèi)生部門承擔(dān)的食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)劃歸質(zhì)檢部門);工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管;衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

到目前為止,我國(guó)還沒有一部把食品安全建立在“從田頭到餐桌”的全程監(jiān)控基礎(chǔ)上的《食品安全法》,為執(zhí)法留下空隙和隱患。

二、“三鹿奶粉事件”反映了當(dāng)前政府監(jiān)管的制度缺失

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代,政府的角色是“市場(chǎng)守夜人”,必須擔(dān)當(dāng)起健全法治規(guī)則、監(jiān)管市場(chǎng)秩序、保護(hù)公眾安全等職責(zé)。但是由于法律的不完善,監(jiān)督體制的落后,導(dǎo)致了政府監(jiān)管缺失現(xiàn)象。

1、法律不完善導(dǎo)致政府監(jiān)管體制缺失

政府監(jiān)管須是依法監(jiān)管,只有依據(jù)法律行事,才能做到公平、公正,才能保證監(jiān)管的有效、有力。但是如果所依據(jù)的法律是不完善的,則會(huì)使政府的監(jiān)管行為失去法律的限制,最終導(dǎo)致政府監(jiān)管失靈。

(1)監(jiān)管主體職能法律界定不明確,分段監(jiān)管導(dǎo)致責(zé)任模糊。長(zhǎng)期以來,我國(guó)食品安全相關(guān)法律法規(guī)對(duì)各監(jiān)管執(zhí)行部門的職能沒有給出明確的法律定位,各部門各管一攤事,職能分散、交叉、重疊的現(xiàn)象嚴(yán)重,食品安全事故時(shí)有發(fā)生。從已經(jīng)查證的事實(shí)來看,三鹿事件禍起于奶站往原料奶中摻假。而對(duì)原料奶的管理,農(nóng)業(yè)畜牧部門、質(zhì)檢部門、工商部門、衛(wèi)生部門都有一定的監(jiān)管權(quán),但是奇怪的卻是奶站處于監(jiān)管的真空。誰都可以管,卻誰都沒有管。這就是我國(guó)食品領(lǐng)域多部門分段監(jiān)管所造成的職責(zé)不清的弊端的典型體現(xiàn)。食品監(jiān)管應(yīng)該具備一個(gè)完整的鏈條,但是“分段監(jiān)管割裂了這一鏈條,不是重復(fù)監(jiān)管浪費(fèi)行政資源,就是形成‘監(jiān)管真空?！盵1]在食品安全綜合監(jiān)管方面主要依靠行政手段,缺乏強(qiáng)有力的法律依據(jù)和權(quán)威性,綜合管理難度較大。由于監(jiān)督管理部門多,部門間的職能交叉、重復(fù)執(zhí)法、重復(fù)抽檢、執(zhí)法缺位、監(jiān)管空白等現(xiàn)象較為突出,部門之間形不成合力,監(jiān)管責(zé)任難以落到實(shí)處。

(2)制度超越法律規(guī)定范圍。雖然現(xiàn)在食品領(lǐng)域免檢制度已被廢止,但是讓政府狠下此決心的最終還是由于“三鹿事件”的爆發(fā),因此我們不得不從這一制度來分析政府監(jiān)管的不力。按照《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定:“國(guó)家鼓勵(lì)推行科學(xué)的質(zhì)量管理方法,采用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù),鼓勵(lì)企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量達(dá)到并且超過行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量管理先進(jìn)和產(chǎn)品質(zhì)量達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平、成績(jī)顯著的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)?！笨瑟?jiǎng)勵(lì)并不是鼓勵(lì)、同意政府隨意增設(shè)“國(guó)家免檢產(chǎn)品”稱號(hào),為食品安全架設(shè)豁免的檢測(cè)通道?？梢?一貫實(shí)行的“國(guó)家免檢”制度不僅一直是師出無名的政府意志,而且已然超越了法律的規(guī)定。

(3)法律責(zé)任太輕,違法成本太小。雖然現(xiàn)有的關(guān)于食品安全的法律、法規(guī)對(duì)食品生產(chǎn)、加工、銷售等環(huán)節(jié)均有立法規(guī)范,但是總體來說,現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)違法責(zé)任設(shè)計(jì)不科學(xué),處罰普遍較低,消費(fèi)者懲罰性賠償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,違法成本遠(yuǎn)低于違法效益。此外,政府監(jiān)管部門之間缺乏有效的預(yù)警、監(jiān)督、管理和懲戒機(jī)制、未能形成一張涵蓋和統(tǒng)領(lǐng)食品安全整個(gè)流程的監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò),致使安全事故頻繁發(fā)生。即使出了重大事件,監(jiān)管執(zhí)法部門的清查也多是搗毀窩點(diǎn)、查封加工點(diǎn)或企業(yè)整頓,食品安全事故的責(zé)任者得不到應(yīng)有的法律制裁,因而起不到有效的懲戒作用。

2、監(jiān)管體制落后

政府監(jiān)管體制落后,使監(jiān)管執(zhí)法效果很難得到提高,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(1)政企同盟。在競(jìng)爭(zhēng)和可競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)上,政府與企業(yè)之間同甘苦、共患難的同盟關(guān)系對(duì)政府監(jiān)管及其效果的消極影響是致命的。首先,既是行政部門又兼行業(yè)主管的監(jiān)管者不可能站在中立的立場(chǎng)上平等對(duì)待所有的市場(chǎng)參與者,新的市場(chǎng)進(jìn)入者很可能受到歧視;第二,這種政企同盟一旦形成,便完全有可能在立法和執(zhí)法過程中藐視消費(fèi)者的力量,置他們的合法權(quán)益于不顧[2]。拿三鹿事件來說,雖然早有人舉報(bào)其奶粉質(zhì)量問題,但是舉報(bào)信息卻屢屢被質(zhì)監(jiān)部門隱藏。任由含三聚氰胺的奶粉在貨架上繼續(xù)售賣。

(2)地方保護(hù)主義。在政績(jī)與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相密切掛鉤的前提下,各級(jí)地方政府為了提高政績(jī),從而片面追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo),因此,地方政府會(huì)竭力扶持本地企業(yè),為其實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化大開“綠燈”和“方便之門”,官商勾結(jié)和權(quán)力尋租是屢見不鮮;更為關(guān)鍵的是,許多地方政府職能部門在業(yè)務(wù)上接受中央政府職能部門的領(lǐng)導(dǎo),但在行政經(jīng)費(fèi)和人事任命上則須仰仗地方政府。三鹿集團(tuán)涉及上萬噸“問題奶粉”,問題即使已經(jīng)到了無比嚴(yán)重的程度,對(duì)廣大消費(fèi)者的危害十分巨大,而當(dāng)?shù)卣活檶?duì)人民健康的責(zé)任,仍然在隱瞞真相,暗中“保”三鹿,試圖低調(diào)處理此事件,地方保護(hù)主義心態(tài)昭然若揭。

(3)地方利益和部門利益的權(quán)力博弈。行政管理職能分散,交叉、重疊除了導(dǎo)致管理效率低下外,還造成部門之間爭(zhēng)權(quán)奪利和互相推諉、互相扯皮的諸多問題。有利的事情(如收費(fèi)、罰款等)各部門爭(zhēng)著管,但若出了問題,各部門則是互相踢皮球推卸責(zé)任。就拿免檢制度來說,其實(shí),國(guó)家最初出臺(tái)免檢政策是為了抵制地方利益保護(hù)和部門主義,對(duì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)扶優(yōu)助強(qiáng),可最終這一制度在各方權(quán)利的博弈下也變得千瘡百孔。從某種程度上說,三鹿毒奶粉事件反映的不是一個(gè)企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量事故的個(gè)案,而是反映了處于轉(zhuǎn)型期中國(guó)社會(huì)權(quán)利博弈的現(xiàn)狀,這種博弈不僅僅體現(xiàn)在集權(quán)的各利益部門之間,也體現(xiàn)在各地方以及利益團(tuán)體對(duì)權(quán)力的濫用、壟斷、相互制衡的復(fù)雜局面上[3]。

三、完善政府監(jiān)管的相關(guān)建議

1、健全監(jiān)管法律體系,規(guī)范政府監(jiān)管行為

健全監(jiān)管法律體系,使監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使職權(quán)時(shí)做到有法可依,并且從法律上明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位、職責(zé),將政府的所有者職能與監(jiān)管者職能相區(qū)分,打破受監(jiān)管市場(chǎng)上的“政企同盟”,通過法律手段約束政府、企業(yè)及所有市場(chǎng)參與者的行為,保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠真正成為被監(jiān)管市場(chǎng)中企業(yè)和消費(fèi)者博弈的公正的仲裁者。

2、建立中央層面的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

建立中央層面的監(jiān)管審查和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),不僅可以避免監(jiān)管沖突和重復(fù),而且還可以避免監(jiān)管者被利益集團(tuán)(被監(jiān)管者)俘獲,同時(shí)還能摒除分段監(jiān)管的弊端,避免狹隘的部門偏見和部門利益,廣泛征求相關(guān)利害關(guān)系人、專家學(xué)者、同行評(píng)議人的意見,能夠保證規(guī)章條例的執(zhí)行質(zhì)量,提高監(jiān)管績(jī)效。

3、加大違法成本,強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制

雖然新的《食品安全法》對(duì)違法者的處罰力度明顯加大,但是對(duì)企業(yè)違法成本還是不能起到強(qiáng)大的威懾力量,建議引入從業(yè)人員禁止制度,對(duì)被吊銷生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證的企業(yè),其直接負(fù)責(zé)的主管人員幾年內(nèi)不得從事相關(guān)經(jīng)營(yíng)管理工作。支持、鼓勵(lì)公眾、媒體及各利益相關(guān)人等參與對(duì)企業(yè)違規(guī)行為、政府監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行事前、事中、事后的全程監(jiān)督。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 杜曉?三鹿隕落關(guān)鍵詞潛規(guī)則?捂蓋子?監(jiān)管缺失?法制日?qǐng)?bào),2009-1-7.

[2] 余暉?中國(guó)藥業(yè)政府管制制度形成障礙的分析?管理世界,1997.5.6.

[3] 仇里?三鹿:免檢的毒奶粉?中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng),2008.9.18.

【作者簡(jiǎn)介】

王芳(1976-)女,漢族,陜西長(zhǎng)安人,西安理工大學(xué)碩士研究生,研究方向:行政管理學(xué).

尹潔(1963-)女,西安市人,教授,管理學(xué)博士,西安理工大學(xué)人文學(xué)院行政管理方向碩士研究生導(dǎo)師.