論我國(guó)政府律師制度的建設(shè)

陳　靜　王晨晞

我們目前所追求的政府律師制度與上世紀(jì)80年代恢復(fù)律師制度初期制度持謹(jǐn)慎態(tài)度,甚至存在抵觸情緒。實(shí)踐證明,沒有政府法制部門的支持和配合,政府律師工作難以開展。由此,如何協(xié)調(diào)政府律師與政府法制部門的關(guān)系,成為目前在我國(guó)建立政府律師制度面臨的一個(gè)主要問題。

一、建立我國(guó)政府律師制度應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則

1.堅(jiān)持適度發(fā)展原則。在中國(guó)當(dāng)下法律服務(wù)市場(chǎng)不成熟的狀況下,政府律師制度究竟應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)發(fā)展還是應(yīng)當(dāng)適度地控制發(fā)展,這是需要我們認(rèn)真思考的問題。筆者以為,在目前政府法制部門存在的情況下,政府律師的發(fā)展空間實(shí)際上相當(dāng)有限。但考慮我國(guó)政府法制機(jī)構(gòu)面臨的種種困境以及新時(shí)期政府依法行政的迫切需求,現(xiàn)階段在我國(guó)開展政府律師工作是必要的,但應(yīng)堅(jiān)持適度發(fā)展的原則,而不應(yīng)過度放開,否則容易產(chǎn)生形式主義和盲目發(fā)展的問題。

2.堅(jiān)持面向基層原則。司法部《關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的意見》規(guī)定,“開展公職律師試點(diǎn)工作的試點(diǎn)范圍應(yīng)限于縣(區(qū))級(jí)以上地方”。實(shí)踐中,各地轟轟烈烈展開的政府律師試點(diǎn)工作也大都集中于省市級(jí)政府部門。然而,考慮我國(guó)法治發(fā)展現(xiàn)狀,中央、省市層面的政府法律服務(wù)市場(chǎng)比較規(guī)范,法律人才比較集中,整體素質(zhì)也比較高,因此,對(duì)于專業(yè)政府律師的需求并不是非常迫切。而廣大基層政權(quán)單位,包括區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,作為同人民群眾接觸最經(jīng)常、聯(lián)系最直接的依法行政“前沿陣地”,其法治狀況則令人堪憂。雖然縣級(jí)政府都配有法制工作機(jī)構(gòu),但基層政府法制機(jī)構(gòu)普遍存在機(jī)構(gòu)不健全,人員配置少、業(yè)務(wù)素質(zhì)低等問題,致使其很難滿足政府依法行政的需求。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法制工作更是出現(xiàn)“空檔”,由于沒有專門的法制工作機(jī)構(gòu),實(shí)踐中多由司法員或辦公室兼顧。這樣就導(dǎo)致依法行政的大量具體工作到鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法落到實(shí)處。

全面推進(jìn)依法行政,建設(shè)法治政府,重點(diǎn)在基層,難點(diǎn)也在基層?；诖?筆者認(rèn)為,目前政府律師工作的重心應(yīng)該下移。在中國(guó)法治最薄弱的基層政府環(huán)節(jié),配備一定數(shù)量的政府律師,對(duì)于提高基層政府依法辦事和依法執(zhí)政的能力,切實(shí)抓好基層依法行政工作,具有迫切的社會(huì)需要和強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義。

3.堅(jiān)持多種模式并行原則。政府律師的組織形式是政府律師執(zhí)業(yè)的載體,在目前我國(guó)政府律師試點(diǎn)階段,統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)模式固然在管理上有其優(yōu)越性,但其在操作上的高成本我們也不能忽略。因此,司法部在《試點(diǎn)工作意見》中并沒有對(duì)政府律師的組織模式作統(tǒng)一的規(guī)定。實(shí)踐中,各地在開展政府律師試點(diǎn)工作過程中,綜合考慮本地方、本部門的實(shí)際采取了不同的組織管理模式。筆者認(rèn)為,由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況和政府機(jī)構(gòu)組成的本身情況較為復(fù)雜,這些形式多樣的政府律師組織模式在我國(guó)政府律師制度試點(diǎn)階段有其存在的合理性,對(duì)于實(shí)踐中各地創(chuàng)造出來的政府律師的制度不同的模式,主管部門應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)其在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷完善,使之更加有效地服務(wù)于政府及其部門。

二、構(gòu)建我國(guó)政府律師制度的路徑設(shè)想

鑒于政府機(jī)構(gòu)改革往往牽一發(fā)而動(dòng)全身,實(shí)施起來困難重重,筆者認(rèn)為,建立我國(guó)政府律師制度可考慮分兩步走:

1.近期設(shè)計(jì)。建立政府律師制度,應(yīng)圍繞我國(guó)建立廉潔高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制目標(biāo)和“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的機(jī)構(gòu)改革原則,充分考慮對(duì)政府法律服務(wù)資源的優(yōu)化整合,做到既能使之發(fā)揮最大作用,又不因動(dòng)作過大而無法推進(jìn)?？紤]到目前政府法制工作的現(xiàn)實(shí)困境和我國(guó)政府法律服務(wù)資源狀況,筆者認(rèn)為現(xiàn)階段開展政府律師工作可采用如下模式:以現(xiàn)有政府法制機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ),搭建政府律師發(fā)揮作用的平臺(tái)。在組織構(gòu)建上可以考慮在保留政府法制機(jī)構(gòu)的同時(shí),采取政府雇員制的方式,適當(dāng)吸收部分社會(huì)執(zhí)業(yè)律師充任政府律師,履行政府律師的職責(zé)。為了保證政府律師服務(wù)的專門性,需要對(duì)其禁止執(zhí)業(yè)行為作出規(guī)定,即凡被聘用為政府律師的社會(huì)律師自受聘之日起,不得在律師事務(wù)所及其他法律服務(wù)機(jī)構(gòu)兼職,不得以律師身份辦理本單位以外的訴訟與非訴訟案件。為了實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),共同為政府提供優(yōu)高效的法律服務(wù),應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有政府法制部門的職能進(jìn)行整合并在政府法制工作機(jī)構(gòu)與政府律師之間重新配置:由法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政府規(guī)范性文件的起草、審查;負(fù)責(zé)指導(dǎo)政府組成部門對(duì)法律法規(guī)的貫徹實(shí)施;協(xié)調(diào)部門間的行政執(zhí)法活動(dòng),開展執(zhí)法監(jiān)督。政府律師主要負(fù)責(zé)代理政府參加訴訟、仲裁活動(dòng);為政府招商引資等重大經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的談判提供法律咨詢,并對(duì)其合法性進(jìn)行論證;草擬、修改政府簽訂或?qū)徟母鞣N合同。

2.遠(yuǎn)期規(guī)劃。(1)健全和完善相關(guān)法律法規(guī),為政府律師制度提供法律保障修改《律師法》,制定《政府律師工作條例》,使政府律師制度步入規(guī)范化、法制化的軌道?！堵蓭煼ā肥且?guī)范我國(guó)律師制度的基本法律,政府律師制度的建立必需得到法律上的認(rèn)可。因此,為了回應(yīng)實(shí)踐的發(fā)展,《律師法》應(yīng)將政府律師納入其調(diào)整的范圍,通過對(duì)相關(guān)條文進(jìn)行修改,對(duì)政府律師制度作出宏觀性、指導(dǎo)性的規(guī)定,使政府律師制度的建立有法可依。而對(duì)于政府律師的具體的管理規(guī)定以及行為規(guī)則可以采用單行法規(guī)的形式加以明確。相關(guān)部門可以在總結(jié)政府律師試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定《政府律師工作條例》,作為對(duì)《律師法》中關(guān)于政府律師制度的細(xì)化和補(bǔ)充,明確政府律師的職責(zé)、權(quán)利義務(wù)、組織形式和管理體制,為政府律師制度的建立與發(fā)展奠定法律基礎(chǔ)。

(2)探索適宜的組織管理形式,推進(jìn)政府律師規(guī)范化發(fā)展。建立政府律師制度應(yīng)著眼于政府法制工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè),從政府法制工作機(jī)制的協(xié)調(diào)性、科學(xué)性和有效性考慮,統(tǒng)籌規(guī)劃和全面整合政府法律事務(wù)辦理機(jī)構(gòu)。在各級(jí)政府法制部門的基礎(chǔ)上,通過嚴(yán)格規(guī)范政府法制部門工作人員準(zhǔn)入制度,對(duì)現(xiàn)有政府現(xiàn)法制部門和法制工作力量進(jìn)行重構(gòu),逐步實(shí)現(xiàn)政府律師對(duì)法制工作力量的“置換”,進(jìn)而建立統(tǒng)一而精簡(jiǎn)的政府大力發(fā)展政府律師隊(duì)伍建立與社會(huì)律師同步的專業(yè)評(píng)價(jià)體系。允許政府律師與社會(huì)律師一樣參加職稱評(píng)聘、授予有關(guān)的專業(yè)稱號(hào)、享受與社會(huì)律師相同的執(zhí)業(yè)待遇,與此同時(shí),暢通政府律師與社會(huì)律師的互換渠道,政府律師可以辭去公職轉(zhuǎn)為社會(huì)執(zhí)業(yè)律師,社會(huì)執(zhí)業(yè)律師也可以被錄用或任命為政府律師。政府律師申請(qǐng)專為社會(huì)律師時(shí),擔(dān)任政府律師的經(jīng)歷計(jì)入執(zhí)業(yè)年限。

建立政府律師的教育培訓(xùn)及交流機(jī)制。加強(qiáng)政府律師的崗前培訓(xùn)、繼續(xù)教育以及交流機(jī)制建設(shè)。各地律師協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)政府律師的培訓(xùn)培訓(xùn)、交流、研討和進(jìn)修等工作。政府律師加入律師協(xié)會(huì),接受律師協(xié)會(huì)的統(tǒng)一培訓(xùn)與業(yè)務(wù)指導(dǎo),參與各種業(yè)務(wù)培訓(xùn)和信息交流。除了律師協(xié)會(huì)的培訓(xùn)外,各地司法行政機(jī)關(guān)也應(yīng)根據(jù)本地的實(shí)際組織相關(guān)的培訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)交流,以促進(jìn)政府律師執(zhí)業(yè)水平的不斷提高?！?編輯/李舶)