試論公用事業(yè)市場化改革問題及前景

翟　齊

一、公用事業(yè)市場化概述

公共事業(yè)市場化是指政府通過租賃、合同、承包、采購、招標(biāo)等方式, 把原來由政府包攬的部分公共事務(wù)和提供的公共服務(wù)進(jìn)行民營化和市場化, 變以往由政府提供公共物品的單一主體模式變?yōu)橛墒袌銎髽I(yè)主體、中介組織、公民個(gè)人的多元主體模式。其實(shí)質(zhì)在于通過引用有效的競爭機(jī)制,改革市場結(jié)構(gòu),給予公眾更多的選擇空間, 使公眾自主選擇公共服務(wù)主體, 通過市場競爭機(jī)制來提高公共服務(wù)的質(zhì)量。其目的是在不擴(kuò)大政府規(guī)模, 不增加公共財(cái)政支出的情況下, 改善公共服務(wù)的提供水平, 提高行政效率, 增強(qiáng)政府能力。在我國嘗試公用事業(yè)市場化改革是一個(gè)趨勢,同時(shí)也是改革的摸索階段,市場化只是提高政府公共行政能力的手段而已,促進(jìn)公平與效率和諧發(fā)展,增加社會福祉,才是真正的目標(biāo)價(jià)值取向。 我國實(shí)施公用事業(yè)市場化改革是政府推進(jìn)公用事業(yè)發(fā)展的必然選擇。

二、我國公用事業(yè)市場化改革存在的主要問題

在中國,由于市場發(fā)展緩慢,很多市場規(guī)則尚未健全,由此市場化運(yùn)行過程中容易造成混亂局面。如果公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域引入競爭機(jī)制,政府面臨的另一大風(fēng)險(xiǎn)是市場監(jiān)管制度的建立與完善。中國至今還沒有制定一套完整的公共服務(wù)法案,由于法律規(guī)范和管理機(jī)制的缺陷,公共服務(wù)市場化中出現(xiàn)了不少損害公共利益的行為。如有的項(xiàng)目經(jīng)營主體利用公共服務(wù)的自然壟斷性,人為地抬高價(jià)格獲取超額利潤,損害了公眾和消費(fèi)者的利益;還有的利用公共權(quán)力和工程建設(shè)管理上存在的漏洞,大肆侵吞財(cái)政資金和公共財(cái)物,以致公共項(xiàng)目建設(shè)中的腐敗現(xiàn)象屢禁不止。在公用事業(yè)市場化過程中,基本上遵循著這樣一種改革費(fèi)用的承擔(dān)模式,那就是政府、企業(yè)、公眾三方付費(fèi)。對于公眾來說,公共物品的服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格是他們最關(guān)注的。公眾是公共物品的直接消費(fèi)者,他們是直接的收益者,反過來如果改革不成功,公眾也就成為了直接的受害者。

三、解決公用事業(yè)市場化改革過程中存在問題的方法

1.強(qiáng)化政府在公用事業(yè)管理中的責(zé)任,切實(shí)維護(hù)公眾利益。公共行政理論認(rèn)為,政府是一種委托代理機(jī)構(gòu),它必須對其委托人即公眾負(fù)責(zé),確保公眾利益得到維護(hù)是政府職能的重要組成部分。因此,無論公用事業(yè)市場化改革與否,政府在公用事業(yè)中維護(hù)公眾利益的責(zé)任不能忽視。我國20多年改革的經(jīng)驗(yàn)清楚地說明,把百姓利益放在第一位的改革措施,會有強(qiáng)大的社會推動(dòng)力,改革也會成功。因此,在公用事業(yè)市場化改革過程中,政府只有將公眾利益放在首位,改革才能成功。

2.確保公眾在公用事業(yè)市場化改革中的參與權(quán)。在政府、經(jīng)營者和消費(fèi)者三方利益關(guān)聯(lián)體中,消費(fèi)者雖然人數(shù)眾多,但比較分散,很難形成利益共同體,因此,在三方中處于劣勢地位。“在公用事業(yè)領(lǐng)域,消費(fèi)者幾乎沒有退出的選擇權(quán),自然壟斷企業(yè)則可能因?yàn)閿[脫了消費(fèi)者的威脅,不思進(jìn)取、侵犯消費(fèi)者的利益是非常可能的。”因此,在公用事業(yè)改革過程中,必須在監(jiān)管者、經(jīng)營者和消費(fèi)者間建立一套互動(dòng)的制度體系,使政府監(jiān)管者依法監(jiān)管經(jīng)營者;當(dāng)經(jīng)營者提供的產(chǎn)品和服務(wù)不合格時(shí),消費(fèi)者有權(quán)通過一定渠道監(jiān)督經(jīng)營者;當(dāng)政府監(jiān)管者不作為時(shí),消費(fèi)者能通過一定的手段監(jiān)督政府監(jiān)管者。只有公眾真正參與到公用事業(yè)改革中去,才有可能使公眾利益不受損害。

3.建立有效的公用事業(yè)監(jiān)管體制。公用事業(yè)監(jiān)管體制的構(gòu)建主要包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)及保障政府監(jiān)管活動(dòng)健康有序進(jìn)行的監(jiān)管法律兩方面。一是要建立獨(dú)立公正的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。由于世界各國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國家制度、歷史文化等的不同,各國都形成了一套符合本國國情的監(jiān)管體制和監(jiān)管機(jī)構(gòu),通過法律的授權(quán)和限定來明確界定監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍是發(fā)展的趨勢。所謂監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“獨(dú)立性”,一方面指監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管企業(yè)的獨(dú)立。另一方面是監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實(shí)施監(jiān)管時(shí)與政府其他相關(guān)機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立。一個(gè)成功的監(jiān)管體制首先應(yīng)做到政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的職責(zé)分離,即政府設(shè)定政策框架,監(jiān)管機(jī)構(gòu)在這一政策框架內(nèi)進(jìn)行監(jiān)管。因此,我國應(yīng)改革和清理公用事業(yè)多頭監(jiān)管的局面,盡量將公用事業(yè)監(jiān)管職能集中到一個(gè)部門,避免多頭監(jiān)管。二是要完善公用事業(yè)監(jiān)管的法律體系。法律、法規(guī)是政府監(jiān)管行為的重要依據(jù),其作用主要是控制壟斷,保證服務(wù)質(zhì)量,維護(hù)公眾利益。

4.制定科學(xué)的監(jiān)管政策。在公用事業(yè)改革過程中,政府應(yīng)保證公眾利益不因公共服務(wù)提供者的趨利性而受到侵害。具體應(yīng)完善以下政策:一是建立公共服務(wù)定價(jià)政策。由相關(guān)方共同參與,根據(jù)不同行業(yè)及公眾的承受程度對公共服務(wù)進(jìn)行合理定價(jià),并嚴(yán)格監(jiān)督。二是建立公共服務(wù)績效考核機(jī)制,由相關(guān)方以及專家、中介機(jī)構(gòu)共同組成考評小組,定期對公共服務(wù)提供者提供的產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行考核,獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。三是建立信息公開機(jī)制。要求公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的提供者及時(shí)公開生產(chǎn)、運(yùn)營、質(zhì)量、成本、安全等信息,便于接受公眾的監(jiān)督。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及外部條件的變化,公用事業(yè)市場化已成為必然。第一,由于技術(shù)進(jìn)步,許多曾被視為自然壟斷的公用事業(yè)不再具備自然壟斷的條件,為競爭機(jī)制的引入創(chuàng)造了條件。同時(shí),隨著技術(shù)進(jìn)步,一些純公共物品具備了部分競爭性和排他性。第二,改革開放以來,民營企業(yè)不斷壯大,且外資大量引入,為民營、外資進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域提供了資金保證。第三,公用事業(yè)是具有良好市場前景、能迅速成長的產(chǎn)業(yè),其風(fēng)險(xiǎn)低、收益回報(bào)穩(wěn)定的特點(diǎn)受到民營、外資等各種社會資金的青睞。第四,近幾年,國家出臺許多鼓勵(lì)非公有制企業(yè)進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域和推進(jìn)公用事業(yè)市場化的政策,為我國公用事業(yè)市場化改革創(chuàng)造了條件。

因此在市場化的過程中,公眾能否享受到政府所預(yù)期的改革效果,市場化能否保證從源頭上提高公共物品的質(zhì)量、效率,使公眾享受到高質(zhì)量、高服務(wù)的待遇事關(guān)公眾面臨的改革風(fēng)險(xiǎn)。因此,完善市場監(jiān)管能力,建立有效的市場行為監(jiān)督體系,對于確保公眾利益的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。□(編輯/劉佳)