縣市長眼里的“省管縣”

肖　強(qiáng)

實現(xiàn)真正意義上的省管縣以后，現(xiàn)有的市一級領(lǐng)導(dǎo)去留何地。

2009年8月1日，中國首部推進(jìn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的省級政府規(guī)章——《浙江省加強(qiáng)縣級人民政府行政管理職能若干規(guī)定》正式實施，443項審批權(quán)限被一次性下放給縣級政府。

此前的6月22日，財政部下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政改革的意見》，為財政“省管縣”改革提出了具體時間表：2012年底前，力爭在全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)財政“省管縣”。

上溯到2008年3月18日，溫家寶總理曾感嘆：“一個國家的財政史是驚心動魄的?！薄霸诮窈?年，我們要下決心推進(jìn)財政體制改革，讓人民的錢更好地為人民謀利益?！?/p>

中國的財政體制甚至行政體制改革正在各省市全面展開。

“省管縣”的經(jīng)濟(jì)根源

從上世紀(jì)80年代我國開始推行“市管縣”的行政體制開始，浙江就一直延續(xù)“省管縣”的財政體制。浙江省政府咨詢委員會委員藍(lán)蔚青向《瞭望東方周刊》介紹說，今年8月浙江新一輪“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”實際上是歷次“省管縣”改革的自然發(fā)展。

1992年，浙江擴(kuò)大了13個經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣(市)部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，1997年，蕭山、余杭試行享受地(市)一級部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。2002年，浙江省政府決定“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，按能放都放的原則，將313項原本屬于地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給20個經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣(市、區(qū))。隨后又把省一級的審批事項從2500多項減少到800多項。

2006年，浙江省委、省政府又決定將金華市16項管理權(quán)限以延伸機(jī)構(gòu)方式、115項管理權(quán)限以委托或交辦方式下放給下屬的義烏市，擴(kuò)大義烏市472項原屬省級部門的管理權(quán)限。

“這幾次‘強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)使經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限幾乎涵蓋了省、市兩級政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的所有方面，事權(quán)和財權(quán)趨于統(tǒng)一?！彼{(lán)蔚青說，“省管縣”的體制優(yōu)勢，“促進(jìn)了浙江縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使浙江在全國第一個消滅了貧困縣，目前在全國‘百強(qiáng)縣中占有30席，所有縣的財政收入都已上億?？h域經(jīng)濟(jì)成為浙江省的一大亮點(diǎn)，長期以來大致占全省經(jīng)濟(jì)總量的70％左右?！?/p>

到底是省管縣體制促進(jìn)了縣域發(fā)展，還是縣域發(fā)展促成和鞏固了省管縣體制?溫州瑞安市副市長陳林對《瞭望東方周刊》說：“兩者兼而有之。”由此需要提醒那些陸續(xù)跟進(jìn)“省管縣”的省份，浙江縣域所展現(xiàn)的活力，有其深層原因。

陳林分析，改革開放之前，由于戰(zhàn)略上的考慮，中央在浙江特別是浙南地區(qū)極少投資，浙江省、地、市安排在縣級的投資也很少。那個時候的經(jīng)濟(jì)管理和控制關(guān)系，主要依從所有制上的隸屬關(guān)系，而這種隸屬關(guān)系又大都是經(jīng)由投資形成的。于是，浙江縣域，這些計劃經(jīng)濟(jì)下的薄弱部位，由于少有依賴和束縛，反而容易成為市場經(jīng)濟(jì)的先發(fā)地區(qū)。這個態(tài)勢早在80年代中后期就已經(jīng)比較明顯了。如溫州模式真正的發(fā)祥地不在溫州市區(qū)，而是在溫州、瑞安周邊的一些村鎮(zhèn)。

浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，甚至到上世紀(jì)90年代還有很多戴著“紅帽子”，但它們充其量只能掛靠到縣、鄉(xiāng)的某某部門單位?！叭绻髵炜康绞欣?、省里，人家也不敢收啊，更管不過來?！标惲终f，這樣一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，對于財政收入、分配和結(jié)算格局有著深遠(yuǎn)影響，使得縣、市、省的博弈中，重心不致過于失衡?！笆」芸h”體制由此能夠形成，并穩(wěn)定下來。

陳林介紹，多年以來，瑞安作為浙江經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣(市)之一，較早和較多擁有了一些“地級”的經(jīng)擠社會管理權(quán)限，財政上直接對省結(jié)算。瑞安所屬的溫州，對下轄的幾個縣(市)最重要的權(quán)限，恐怕還是在干部管理上。副縣級以上干部的考核、調(diào)配是溫州市委管理。至于一些黨政職能部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，就不是那么“緊”和“強(qiáng)”了。

“地級市與所轄縣市既然有上下級的關(guān)系，就經(jīng)常是會議傳達(dá)會議、文件轉(zhuǎn)發(fā)文件，還經(jīng)常有這樣那樣的檢查評比交流考核，上上下下都是不勝其煩?！?/p>

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣與弱縣擴(kuò)權(quán)

與浙江的“省管縣”是歷史自然形成的不同，內(nèi)陸省份的“省管縣”則需要自上而下的強(qiáng)力推動。

四川省綿陽市市長曾萬明向《嘹望東方周刊》介紹，2007年，四川省政府選擇了27個經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣、百萬人口大縣、類區(qū)代表縣進(jìn)行第一批擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)。其中，綿陽市入選的有江油市(縣級市)和三臺縣。

2009年，四川省政府又將糧油生產(chǎn)和生豬調(diào)出大縣中發(fā)展較快的縣、縣域經(jīng)濟(jì)激勵考核先進(jìn)縣等32個縣納入了第二批擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣，綿陽市人選的有鹽亭縣、梓潼縣、安縣。

曾萬明說，實施省管縣以后，綿陽市著眼于更好更快地發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，反而加大了市級財政對試點(diǎn)縣的支持力度?！霸谪斦鶖?shù)清理和劃轉(zhuǎn)時，既保證了擴(kuò)權(quán)縣原來的既得利益，同時不再分享原擴(kuò)權(quán)縣稅收收入?！?/p>

雖然四川省政府明確了“擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣(市)行政區(qū)內(nèi)的事權(quán)由中央、省、試點(diǎn)縣(市)按事權(quán)劃分范圍分別承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，市級原則上不承擔(dān)試點(diǎn)縣(市)事權(quán)范圍內(nèi)的支出責(zé)任”，但綿陽市委、市政府仍然把擴(kuò)權(quán)縣作為全市重要的組成部分繼續(xù)給予支持，除按省政府要求將過去承擔(dān)的一些常規(guī)性的配套補(bǔ)助納入了對縣的補(bǔ)助基數(shù)外，對這兩年新增的農(nóng)房重建、提高村社干部報酬等涉及民生的事項給予擴(kuò)權(quán)縣專項補(bǔ)助。

同樣是“省管縣”，山西省晉中市走的卻是弱縣擴(kuò)權(quán)的道路。晉中下轄11個縣市，但三四年前就開始試點(diǎn)“省管縣”的只有兩個國家級貧困縣(和順、左權(quán))。

“我估計(山西)之所以搞‘省管縣，是省委、省政府為了對貧困縣的財政給予直接扶持，我們僅僅是才開始試行而已?！睍x中市副市長程錫景對《瞭望東方周刊》說。

不過，一些尚未實施“省管縣”的縣卻有點(diǎn)坐不住了。

太谷縣縣長郝向明給本刊記者算了一筆賬：太谷縣人口近30萬，年財政收入4.7億元，但扣掉上繳國家和省、市財政的錢之外，其可用財政收入不過1.7億元左右。

“為什么說‘省管縣對縣里面好?因為減少了管理層級，就可以把該留給市里面的這一塊返回縣里了?！睘榇?，郝向明去年參加省一級會議時提了一個議案，希望山西省能把太谷作為“省管縣”試點(diǎn)縣。

過渡期癥候

目前各省市所實行的“省管縣”幾乎都是從財政管理的角度而言的，幾乎沒有哪個省把最為敏感的組織人事權(quán)下放給縣。而幾乎所有的縣市長都認(rèn)為，行政體制上的“省管縣”是大勢所趨，目前的改革處于一個“過渡階段”。

正是由于改革處于過渡期，出現(xiàn)過渡期癥候或許就是一種必然。綿陽市市長曾萬明向本刊記者談改革感受時說：“‘?dāng)U權(quán)只是擴(kuò)大試點(diǎn)縣(市)部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，不涉及行政管理體制的改變。試點(diǎn)縣(市)所在地的黨委、政府對試點(diǎn)縣(市)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、跨縣域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及社會事業(yè)發(fā)展、重大突發(fā)事件處

理等仍然有著不可推卸的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。放權(quán)以后，市級有些具體審批權(quán)沒有了，但是組織領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)支持、監(jiān)督檢查、綜合協(xié)調(diào)的職能沒有變，而且要求更高了，如果所轄試點(diǎn)縣(市)在社會事業(yè)、公共服務(wù)、安全應(yīng)急等方面出了問題，責(zé)任還是在市上?！痹f明說。

“建議省在推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的同時，兼顧地級市的發(fā)展空間和產(chǎn)業(yè)布局，以便更好地發(fā)揮地級市的帶動和輻射作用?！痹f明說。

站在地方政府的角度，陳林更擔(dān)心縱向上的一些主管部門越來越得到強(qiáng)化的部門利益。陳林認(rèn)為，表面看到的上下級“塊塊”之間的問題，實際深層是“條塊”問題。

省管縣、市管區(qū)、劃小省、強(qiáng)監(jiān)督

雖然身為晉中市副市長，程錫景還是認(rèn)為，“現(xiàn)在好多機(jī)構(gòu)的設(shè)置已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。實際上，市這一級就是原來的地區(qū)，是省政府的派出機(jī)構(gòu)，不是一級政府，它是代表省政府督促、協(xié)調(diào)某幾個方面的工作的。但是，現(xiàn)在它膨脹成了一級政府，機(jī)構(gòu)越來越龐大，人浮于事。它真正能管什么事?它不是制訂政策的，底下要解決的問題它解決不了。現(xiàn)在我們搞市場經(jīng)濟(jì)，它又給不了下面錢，只能給下面增加負(fù)擔(dān)?！?/p>

最近，藍(lán)蔚青寫了不少關(guān)于“省管縣”的研究報告，而其主旨都是為了回答程錫景們所考慮的這些問題。

在藍(lán)蔚青看來，“省管縣”的核心是要把市縣關(guān)系從上下級關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶值荜P(guān)系”。今后，省直管縣，市只管市區(qū)；對于輻射能力較強(qiáng)的副省級城市可以繼續(xù)實行市管縣，也可根據(jù)情況將周邊縣并為其市區(qū)；對于那些確實需要擴(kuò)大城區(qū)才能充分發(fā)揮中心城市功能的地級市，可以確定若干個與中心城市關(guān)系特別密切、將來有條件融入中心城市的縣由地級市代管，以后逐步實行縣改區(qū)。同時，強(qiáng)縣也可以發(fā)展成市。

藍(lán)蔚青的觀點(diǎn)幾乎得到了所有被采訪縣市長的贊同。問題是，以后只管市區(qū)的市長和縣長的行政級別應(yīng)該等同嗎?藍(lán)蔚青的意見是，以后根據(jù)各市的發(fā)展程度，市領(lǐng)導(dǎo)可以拉開級別，但歷史上形成的級別不宜變動。

“其實也沒有什么關(guān)系，比如晉中市可以多劃幾個縣進(jìn)去成為區(qū)，其他的縣還是縣的級別，市還是市的級別?！焙孪蛎魈岢隽艘粋€現(xiàn)實的方案。

實現(xiàn)真正意義上的省管縣以后，現(xiàn)有的市一級領(lǐng)導(dǎo)去留何地?

“‘省管縣和劃小省應(yīng)該同時進(jìn)行。省一劃小，比如說增加到50個省，新增的省里面可以再吸收一部分市里面的干部。退一部分，用年齡卡一部分，提一部分，就地消化一部分，總是有辦法的?！背体a景說。

藍(lán)蔚青說，還必須考慮到一個管理幅度的問題?！罢憬《嗄甑膶嵺`證明，省政府直接管理六七十個市縣的管理幅度可行?！钡渤姓J(rèn)，劃小省很難，因為我國的省級區(qū)劃形成的時間較長，動起來會引起很多矛盾。

藍(lán)蔚青曾經(jīng)在黑龍江省工作。上世紀(jì)70年代末期，曾經(jīng)傳過黑龍江要劃為兩省一市：哈爾濱變成直轄市，東邊、西邊各一個省。當(dāng)時省直機(jī)關(guān)馬上就人心惶惶——如果真那么改，省直機(jī)關(guān)就得離開哈爾濱這個大城市了。

陳林對“省管縣”的下一步有自己的研究。在他看來，即便劃小省份，縣級干部(副縣及以上)除了主要領(lǐng)導(dǎo)之外，不可能都由省里直接管理，因為“管不過來”?！拔业挠^點(diǎn)是撤銷地級市，恢復(fù)地委。地委作為省委的派出機(jī)構(gòu)，專門管所轄縣(市、區(qū))的干部，它只要設(shè)一個組織部就夠了。其他各項政府職能，縣里該怎么干就怎么干就是了。”

“當(dāng)然還有一個更深層的問題，特別是對于縣鄉(xiāng)兩級，上面果真對它放權(quán)，最后又怎么制約這些地方官呢?這在邏輯上必然要發(fā)展地方民主。”陳林說，“問題是，權(quán)力收上去，果真都是在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)手里嗎?不然。這些權(quán)力大都被一些部門利益集團(tuán)牢牢掌握了，然后假中央之名號令全國。這樣的事例難道還少嗎?”