臺(tái)“外交”越來(lái)越務(wù)實(shí)

吳新明

9月15日，第64屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)開(kāi)幕，臺(tái)灣沒(méi)有請(qǐng)所謂的“友邦”提交“入聯(lián)”提案，這是17年來(lái)的首次。

從“重返”到“新加入”的嬗變

自1993年以來(lái)，每年聯(lián)合國(guó)大會(huì)之前或期間，臺(tái)灣都通過(guò)各種方式、以各種名義向聯(lián)合國(guó)提案，要求重返或加入聯(lián)合國(guó)。上世紀(jì)90年代，臺(tái)灣正處于“亞洲四小龍”領(lǐng)頭雁位置，李登輝自信心膨脹，為了搞務(wù)實(shí)“臺(tái)獨(dú)”，極力想加入聯(lián)合國(guó)。當(dāng)時(shí)臺(tái)灣尚有30余個(gè)“邦交國(guó)”，每逢5月的世界衛(wèi)生大會(huì)、9月的聯(lián)合國(guó)大會(huì)，李登輝都大把大把地撒錢開(kāi)路，鼓動(dòng)“友邦”為臺(tái)灣搖旗吶喊，當(dāng)然無(wú)一例外都遭到大多數(shù)國(guó)家的反對(duì)。陳水扁當(dāng)政后，“入聯(lián)”訴求更是荒唐，手段變本加歷。2003年，臺(tái)灣要求聯(lián)大決議確認(rèn)“中華民國(guó)”(臺(tái)灣)2300萬(wàn)人民在聯(lián)合國(guó)擁有代表權(quán)，并采取適當(dāng)措施執(zhí)行這項(xiàng)決議。這是其首次在訴求中加入“臺(tái)灣”二字。2006年，臺(tái)灣又采取“參與案”與“和平案”兩案并陳策略，請(qǐng)求大會(huì)議程分別列入“臺(tái)灣2300萬(wàn)人民在聯(lián)合國(guó)代表權(quán)及參與問(wèn)題”，以及“聯(lián)合國(guó)維護(hù)東亞和平與安全方面的積極作用”。這次陳水扁首次徹底扔掉“中華民國(guó)”這頂帽子。2007年，臺(tái)灣請(qǐng)“友邦”提案“以臺(tái)灣名義的新會(huì)員身分申請(qǐng)入聯(lián)案納入聯(lián)合國(guó)大會(huì)議程”。至此，臺(tái)灣首次成了“新而獨(dú)立的國(guó)家”，不再是“重返”或“參與”，而是“新會(huì)員加入”。每次聯(lián)大會(huì)議，無(wú)權(quán)進(jìn)入會(huì)場(chǎng)內(nèi)的臺(tái)灣代表以“友邦”代表團(tuán)隨員身份偷偷摸摸混進(jìn)去，其目的不是要發(fā)言，而是監(jiān)督哪些“友邦”拿了臺(tái)灣錢，卻不為臺(tái)灣代言。會(huì)場(chǎng)外，不遠(yuǎn)萬(wàn)里從臺(tái)灣趕去的“臺(tái)獨(dú)”分子撒發(fā)傳單、聚會(huì)抗議，天上有氣球、飛機(jī)廣告，河里有游船廣告，地上燈箱廣告，聲勢(shì)可謂不小，結(jié)果卻總是鎩羽而歸。折騰十幾年下來(lái)，不僅聯(lián)合國(guó)沒(méi)有進(jìn)去，“邦交國(guó)”也從1993年的30余個(gè)，減少到當(dāng)前的23個(gè)。

“活路外交”正式亮相

2007年，馬英九正式公布競(jìng)選白皮書(shū)，系統(tǒng)闡述“活路外交”理念。有學(xué)者把這一理念歸結(jié)為：摒棄民進(jìn)黨執(zhí)政時(shí)的“烽火外交”與“金錢外交”的做法，采取低調(diào)、務(wù)實(shí)的“外交”政策，以不犧牲“主權(quán)”、兼顧“尊嚴(yán)”為前提，以“九二共識(shí)”為基礎(chǔ)，改善兩岸關(guān)系，建立兩岸互信，達(dá)成“外交休兵”，以和解合作取代焦土對(duì)抗，通過(guò)兩岸協(xié)商為臺(tái)灣“國(guó)際空間”找到新的開(kāi)拓機(jī)會(huì)。質(zhì)言之，是以承認(rèn)“九二共識(shí)”、不搞對(duì)抗、注重協(xié)調(diào)、低調(diào)務(wù)實(shí)為籌碼，換取大陸不挖其“邦交國(guó)”，允許其與非邦交國(guó)拓展實(shí)質(zhì)關(guān)系，并進(jìn)而支持、幫助其加入國(guó)際組織。

馬英九上臺(tái)一年多來(lái)，臺(tái)主動(dòng)向大陸示好：一是“外交休兵”，不再重金收買“邦交國(guó)”，減少“機(jī)密預(yù)算”，不像陳水扁那樣搞“金錢外交”，不讓有些無(wú)德國(guó)家游走兩岸，漁翁得利。二是低調(diào)出訪。以前陳水扁在位時(shí)每次出訪，目標(biāo)國(guó)只是幌子，重頭戲是高調(diào)過(guò)境美國(guó)，隔三差五還要竄訪一下中東、東南亞一些小國(guó)。去年8月，馬英九首次率團(tuán)出訪。途中“過(guò)境”美國(guó)西海岸，行程低調(diào)，輕車簡(jiǎn)從，任務(wù)單純，不辦僑宴，不安排大規(guī)模接機(jī)，沒(méi)有媒體公開(kāi)采訪，也未與美國(guó)政要見(jiàn)面。三是不再尋求加入或重返聯(lián)合國(guó)。去年聯(lián)大期間，臺(tái)當(dāng)局僅要求聯(lián)大審查臺(tái)灣“有意義參與聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)活動(dòng)的基本權(quán)利”，目標(biāo)訴求降為聯(lián)合國(guó)旗下專門機(jī)構(gòu)，而不是聯(lián)合國(guó)會(huì)籍，操作手法也較溫和，取消了許多活動(dòng)，未大肆炒作，似有一種“推而不動(dòng)、光說(shuō)不做”的意味。四是采取“守勢(shì)國(guó)防”，主動(dòng)中止研發(fā)攻擊性武器，降低軍演烈度等。

大陸做出積極回應(yīng)

馬英九的示好舉動(dòng)，得到大陸的迅速回應(yīng)，也成就了“活路外交”成果。臺(tái)灣—是保住了“邦交國(guó)”數(shù)目未減少。在去年那樣的金融危機(jī)大形勢(shì)下，許多國(guó)家都向大陸伸手求援，臺(tái)“邦交國(guó)”如巴拿馬等，急于與大陸建交分一杯羹。如果大陸稍稍松一下手，恐怕不止一個(gè)臺(tái)“邦交國(guó)”要投靠過(guò)來(lái)。但大陸都技術(shù)性押后處理，給馬英九留夠了面子。二是在出訪方面，大陸也一改過(guò)去嚴(yán)正抗議的立場(chǎng)，對(duì)馬低調(diào)過(guò)境之事淡然處之。三是在國(guó)際組織上給臺(tái)灣讓渡了一些空間。去年，臺(tái)灣加入世界衛(wèi)生組織(WHO)下的“國(guó)際衛(wèi)生條例”(IHR)。今年5月，臺(tái)成為世界衛(wèi)生大會(huì)觀察員。7月，臺(tái)又先大陸一步加人吐界貿(mào)易組織下屬的“政府采購(gòu)協(xié)定”(GPA)，得以分享國(guó)際采購(gòu)的龐大商機(jī)。四是臺(tái)與非邦交國(guó)實(shí)質(zhì)關(guān)系得以進(jìn)一步深化。英國(guó)等一些歐洲國(guó)家給予臺(tái)灣入境免簽證待遇，日本給予臺(tái)灣學(xué)生假期打工機(jī)會(huì)。五是臺(tái)APEC代表層級(jí)提高。以前都是臺(tái)灣的商界人士出席APEC，去年連戰(zhàn)出席秘魯峰會(huì)，大幅提高了臺(tái)灣所謂國(guó)際能見(jiàn)度。六是兩岸僑務(wù)有了初步合作。以前不僅有擁護(hù)“中華民國(guó)”的“老僑”和擁護(hù)臺(tái)灣的‘‘新僑”之爭(zhēng)，還有與擁護(hù)中華人民共和國(guó)的“中僑”之爭(zhēng)。去年兩岸僑務(wù)休兵，并有一定合作。在泰國(guó)紅衫軍圍困曼谷時(shí)，大陸包機(jī)撤僑，一并連臺(tái)僑也安全接回。大陸上述行為表現(xiàn)，與當(dāng)年陳水扁在臺(tái)上時(shí)完全不同。按照陳水扁的總結(jié)，大陸當(dāng)年對(duì)臺(tái)是實(shí)行“把臺(tái)灣的邦交國(guó)挖光、國(guó)際政治生路堵光、對(duì)等談判籌碼擠光”的“三光政策”。

多“專業(yè)性”，少“政治性”

今年臺(tái)不提案“重返或參與”聯(lián)合國(guó)大會(huì)，但新目標(biāo)已經(jīng)鎖定聯(lián)合國(guó)下屬的國(guó)際民航組織(ICAO)和聯(lián)合國(guó)氣候變化綱要公約(UNFCCC)。臺(tái)認(rèn)為，全球氣候變化和環(huán)境保護(hù)目前是熱門話題，這次臺(tái)灣遭逢莫拉克風(fēng)災(zāi)重創(chuàng)，不僅提高島內(nèi)對(duì)于氣候變遷的注意程度，也向國(guó)際凸顯臺(tái)灣未加入氣候變化綱要公約的災(zāi)難性后果。1992年5月聯(lián)合國(guó)通過(guò)氣候變化綱要公約，1994年3月正式生效，目前已有192個(gè)國(guó)家加入，幾乎涵蓋所有國(guó)家。臺(tái)灣要求加入理由充分，難度較小。另外，臺(tái)北飛行情報(bào)區(qū)位于東亞中心，覆蓋17.6萬(wàn)平方海里的空域，有數(shù)十條國(guó)際航線在此交匯。如臺(tái)灣仍不能參加國(guó)際民用航空組織舉行的會(huì)議，無(wú)法獲得關(guān)鍵資料制定符合國(guó)際規(guī)則的民用航空規(guī)則和措施，會(huì)對(duì)全球航空安全帶來(lái)一定危險(xiǎn)。從一年來(lái)的臺(tái)灣已加入和想要加入的國(guó)際組織延伸開(kāi)來(lái)，可以看出臺(tái)灣未來(lái)要求加入的國(guó)際組織的大致特征：一是強(qiáng)調(diào)“功能性”、“專業(yè)性”、“經(jīng)濟(jì)性”，少?gòu)?qiáng)調(diào)政治性。二是該國(guó)際組織最好設(shè)置有觀察員，便于臺(tái)灣模糊身份，打擦邊球。三是強(qiáng)調(diào)“普世價(jià)值”和人類關(guān)懷，主打衛(wèi)生、人道援助、貿(mào)易、投資、交通、金融、環(huán)保、人權(quán)、氣候變遷、永續(xù)生態(tài)等議題。四是強(qiáng)調(diào)“公共外交”和“柔性外交”，支持各類非政府組織(NGO)進(jìn)行海外人道救助，協(xié)助邦交國(guó)發(fā)展生態(tài)旅游，鼓勵(lì)重要NGO在臺(tái)舉辦國(guó)際會(huì)議，與臺(tái)灣民主基金會(huì)合辦“亞洲民主人權(quán)獎(jiǎng)”，協(xié)辦設(shè)置境外“臺(tái)灣書(shū)院”，以及提供獎(jiǎng)學(xué)金鼓勵(lì)外國(guó)優(yōu)秀學(xué)生來(lái)臺(tái)進(jìn)修等，樹(shù)立正面形象。五是擠進(jìn)國(guó)際組織下的條約或安排，如世界衛(wèi)生組織架構(gòu)下的國(guó)際食品安全網(wǎng)絡(luò)(INFOSAN)、全球疫情警報(bào)與反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)(GOARN)、結(jié)核病伙伴網(wǎng)絡(luò)(STOPTB PARTNERSHIP)、煙草控制框架公約(FCTC)、國(guó)際反偽藥工作小組(IMPACT)。六是爭(zhēng)取締結(jié)雙邊自由貿(mào)易協(xié)議(FTA)，如臺(tái)美、臺(tái)日自貿(mào)協(xié)議，或與此差別不大的經(jīng)濟(jì)合作架構(gòu)協(xié)議(ECFA)等。七是擠入?yún)^(qū)域多邊機(jī)制，特別是東盟10＋3＋1(即東盟加中日韓再加臺(tái)灣)，或加入新加坡、新西蘭、智利與文萊四國(guó)所簽署的“跨太平洋策略性經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定”(簡(jiǎn)稱P4)。臺(tái)灣不光是這樣想的，也是這樣做的，這從最近臺(tái)“外交”部門換負(fù)責(zé)人就可看出。前“外交部長(zhǎng)”歐鴻煉長(zhǎng)期派駐南美小國(guó)，精通西班牙語(yǔ)。馬英九去年起用歐鴻煉，即是看中其在南美“邦交國(guó)”中的人脈，讓其鞏固南美“邦交”，嚴(yán)防丟失。新任“外長(zhǎng)”楊進(jìn)添曾任駐澳大利亞、印尼代表，對(duì)東盟事務(wù)較有發(fā)言權(quán)。今年底兩岸洽簽經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)定后，臺(tái)將以此為跳板，爭(zhēng)取與東盟、南太諸國(guó)洽簽自由貿(mào)易協(xié)定。

“活路外交”對(duì)大陸有利亦有弊。有利方面是，馬英九摒棄了民進(jìn)黨時(shí)期在國(guó)際上與大陸針?shù)h相對(duì)、耗資源拼“外交”的策略，力爭(zhēng)在承認(rèn)“九二共識(shí)”、建立兩岸互信的基礎(chǔ)上，通過(guò)與大陸協(xié)商、溝通來(lái)解決臺(tái)灣的“國(guó)際空間”問(wèn)題，降低了兩岸斗爭(zhēng)烈度，減少了大陸在國(guó)際上“競(jìng)價(jià)”的成本，節(jié)省了大陸寶貴的外交資源。而且如果操作得當(dāng)，還能夠形成“臺(tái)灣不是一個(gè)主權(quán)獨(dú)立國(guó)家、大陸是臺(tái)灣宗主國(guó)、對(duì)有關(guān)臺(tái)灣的國(guó)際事務(wù)有最終決定權(quán)”的印象。但不利方面，一是臺(tái)灣成為世界衛(wèi)生組織觀察員后，民眾對(duì)參與國(guó)際組織的要求越來(lái)越高，存在許多不切實(shí)際的幻想。二是臺(tái)當(dāng)局存有“先觀察員再正式成員、先登堂再入室、先看人吃飯?jiān)偕献烙貌汀钡南敕ǎ^“人心苦不足，得隴復(fù)望蜀”。三是臺(tái)每取得一項(xiàng)“外交成果”，就會(huì)宣揚(yáng)“中華民國(guó)(臺(tái)灣)是一個(gè)主權(quán)獨(dú)立國(guó)家”，激發(fā)民粹主義熱忱，并可能在國(guó)際和島內(nèi)形成一中一臺(tái)或兩個(gè)中國(guó)的印象。這些動(dòng)向雖未大露頭，但大陸宜深入探討研究，未雨綢繆。