健全政府部門間協(xié)調(diào)機制初論

徐超華

摘要健全部門間協(xié)調(diào)機制,順應了我國深化行政管理體制改革的新目標與新要求。本文指出健全部門間協(xié)調(diào)機制,應該在大力精簡議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和加強協(xié)調(diào)制度建設的同時,尋求從政府職能的配置上、組織結(jié)構(gòu)的改造上取得根本性的突破,在這方面,可以嘗試進行決策的大部制與執(zhí)行的分散化、專業(yè)化的改革。

關鍵詞政府部門 協(xié)調(diào)機制 協(xié)同政府

中圖分類號:D63文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-190-02

一、健全部門間協(xié)調(diào)機制:我國行政管理體制改革的新目標與新要求

改革開放以來,我國不斷推進行政管理改革,取得了明顯的成效。主要表現(xiàn)在:初步建立起適應社會主義市場經(jīng)濟體制的行政管理體制;政府結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化;政府管理方式不斷創(chuàng)新,行政管理水平和效率有較大提高①。雖然行政管理改革取得了重要進展,但面對新形勢和任務,當前的行政管理體制還存在一些不相適應的方面:政府職能轉(zhuǎn)變還不到位,對微觀經(jīng)濟運行干預過多,社會管理和公共服務仍比較薄弱;部門職責交叉、權(quán)責脫節(jié)和效率不高的問題仍比較突出;政府機構(gòu)設置不盡合理,行政運行和管理制度不夠健全;對行政權(quán)力的監(jiān)督制約機制還不完善,濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在②。

對于這些問題,仍然只能通過進一步深化行政管理體制來解決。在經(jīng)過了以“簡政放權(quán)”為重點開始的行政管理體制改革和以“轉(zhuǎn)變政府職能”為重點的行政管理體制改革后,我國進入到了一個以推進政府管理模式為重點的新階段的行政管理體制改革。與前兩個階段相比,以建設公共服務性政府為目標的本階段行政管理改革,在政府行政理念、政府職能結(jié)構(gòu)重心和施政方式方面要有大的轉(zhuǎn)變,目的是通過政府自身的重塑,實現(xiàn)政府管理從管制向服務的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

對于政府管理的轉(zhuǎn)型,中共中央《關于深化行政管理體制改革的意見》這一指導未來行政改革的綱領性文件更是提出了具體的新的要求:

“合理界定政府部門職能,明確部門責任,確保權(quán)責一致。理順部門職責分工,堅持一件事情原則上由一個部門負責,確需多個部門管理的事項,要明確牽頭部門,分清主次責任。健全部門間協(xié)調(diào)配合機制”。

“按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求,緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責關系,進一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu),規(guī)范機構(gòu)設置,探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制,完善行政運行機制”。

從管制性政府向服務型政府的轉(zhuǎn)變是一場深刻的政府革命,要實現(xiàn)這個行政管理改革新目標,不僅要求政府要放下身段、貼近群眾,而且還意味著政府必須加強同社會的協(xié)調(diào)合作以及政府內(nèi)部門之間的協(xié)調(diào)合作,否則,政府部門之間各自為政不但不能滿足復雜形勢下公民的各種公共服務的需求,反而會降低政府的效能和服務質(zhì)量。

另外,作為政府權(quán)力運行機制的重要組成部分,我國政府部門間的內(nèi)部行政協(xié)調(diào)機制一直缺乏強制性的約束和規(guī)范。行政部門各自為政、相互扯皮、政令難行的現(xiàn)象屢有發(fā)生,政府對社會的綜合治理能力不足、行政權(quán)限割裂、效率低下,對社會組織和個人的合理訴求政府職能無法及時跟進等。這些問題的出現(xiàn)有政府部門職能設置的原因,更多的是政府部門間的協(xié)調(diào)能力不足、協(xié)調(diào)機制不健全導致的。所以,在改革行政體制的框架內(nèi)探討建立健全我國政府部門間協(xié)調(diào)機制,對推進行政管理體制改革具有重要的理論意義和實踐意義。健全政府部門間的協(xié)調(diào)機制也是符合當前行政管理體制改革的目標與要求的。

二、健全部門間協(xié)調(diào)機制的思路

政府部門間的協(xié)調(diào)機制問題,以前沒有引起人們的足夠重視,與協(xié)調(diào)被人們定位為一種領導藝術(shù)有關,與協(xié)調(diào)當中領導的主導性有關,也與部門間協(xié)調(diào)的不規(guī)范有關。但這并不意味著我們?nèi)狈Σ块T間的協(xié)調(diào)活動,相反,大量的臨時性協(xié)調(diào)機構(gòu)與頻繁的協(xié)調(diào)性會議存在于我們的行政運行當中,或者應一時之需,或者彰顯領導的權(quán)威以及對某個行政議題的重視。

事實上,近年來,中央、地方也注意到了部門間協(xié)調(diào)機制在化解部門間沖突推進各項工作上的重要性。在中央,有2005年9月1日生效的由國家發(fā)展改革委牽頭11部門參加的“招標投標部際協(xié)調(diào)機制”、2006年成立“電子信息產(chǎn)品污染控制部際工作協(xié)調(diào)機制”等協(xié)調(diào)機制;在地方,一些地方也紛紛成立部門間協(xié)調(diào)機制,如,上海市為解決經(jīng)典廉價藥緊缺問題由衛(wèi)生局、財政局等9部門成立的協(xié)調(diào)機制。

但是,在實際的行政運行中,大量的協(xié)調(diào)機制是低效或無效的代名詞,造成部門間協(xié)調(diào)機制的泛化與虛置并存的原因,既有領導觀念的誤區(qū)造成的協(xié)調(diào)機構(gòu)的膨脹,也有部門間協(xié)調(diào)制度的不健全,更根本的原因在于部門之間職權(quán)的交叉與部門利益割據(jù)。相應地,要健全部門間協(xié)調(diào)機制,應該在大力精簡議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和加強協(xié)調(diào)制度建設的同時,尋求從政府職能的配置上、組織結(jié)構(gòu)的改造上取得根本性的突破。

(一)清理和規(guī)范議事協(xié)調(diào)機構(gòu)

根據(jù)《國務院行政機構(gòu)設置和編制管理條例》與《地方各級人民政府機構(gòu)設置和編制管理條例》規(guī)定:設立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)應當嚴格控制,并須經(jīng)由編辦審核、提出方案。而且,《國務院行政機構(gòu)設置和編制管理條例》規(guī)定:可以交由現(xiàn)有機構(gòu)承擔職能的或者由現(xiàn)有機構(gòu)進行協(xié)調(diào)可以解決問題的,不另設立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。如果嚴格執(zhí)行這些規(guī)定,是能夠控制議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的數(shù)量的,但事實上,我國議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的設立是政策主導型,中央和地方政府有權(quán)根據(jù)需要設立臨時性行政管理機構(gòu),這就導致了議事協(xié)調(diào)機構(gòu)泛濫到需要清理的程度。

從中央到地方,以各種形式存在的議事協(xié)調(diào)機構(gòu),大多都是紅頭文件確立、都有組織架構(gòu),也召開協(xié)調(diào)會議,甚至有的地方還制定了類似“行政執(zhí)法協(xié)調(diào)辦法”的政府規(guī)章③,但是這些議事協(xié)調(diào)機構(gòu)大多流于形式,很難實質(zhì)性地解決本應快速、高效解決的問題;更有甚者,有的地方辦一件事就成立一個領導小組,搞一個臨時機構(gòu),表面上是對工作加強領導,實際上是削弱了職能部門應盡的責任,有的地方,領導小組之類的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)在數(shù)量上超過了正式機構(gòu),有些只是在成立之時召開了一次會議后就悄無聲息了。由于這些議事協(xié)調(diào)機構(gòu)大量的沒有發(fā)揮協(xié)調(diào)功能,清理和規(guī)范議事協(xié)調(diào)機構(gòu)顯得十分必要,中央和一些地方政府已經(jīng)有所行動,國務院去年的清理行動和北京市政府今年的清理整頓就是很好的例子。

事實上,這只是開始,我們認為,即使從清理后現(xiàn)存的協(xié)調(diào)機構(gòu)看,數(shù)量仍然不少,比如北京市在撤銷了16個機構(gòu)后還有56個議事協(xié)調(diào)機構(gòu),是不是這56個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)就都是必要的呢?未必是這樣。今后仍然要繼續(xù)清理那些設置不科學、存在的意義不大的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。對于以后新成立議事協(xié)調(diào)機構(gòu),要根據(jù)根據(jù)《國務院行政機構(gòu)設置和編制管理條例》與《地方各級人民政府機構(gòu)設置和編制管理條例》等規(guī)定的原則、精神嚴格、規(guī)范管理。

(二)加快部門間協(xié)調(diào)制度的建設

一方面要清理議事協(xié)調(diào)機構(gòu),另一方面,為了有效發(fā)揮部門間協(xié)調(diào)機制的效能,還必須加快部門間協(xié)調(diào)制度的建設。

針對政府部門間協(xié)調(diào)中存在的問題,在部門間協(xié)調(diào)制度的建設上,要建立如下的基本制度:一是建立協(xié)調(diào)啟動制度,在這方面,可以借鑒行政許可法確立的“一個窗口對外”的制度,即:有相對人提出申請的,相對人向哪個部門提出申請,只要事項屬于該部門的職責范圍,該部門需要與其他部門進行協(xié)調(diào)解決的,就應該由受理申請的部門啟動協(xié)調(diào)機制,否則,就要承擔相應的責任;如果事項涉及公共政策的制定,沒有具體的相對人,但如果受益人或相關人向有關部門提出動議或質(zhì)詢的,該部門屬于公共政策制定的參與部門就必須立即啟動協(xié)調(diào)機制,若該部門不屬于公共政策制定的參與部門,也必須及時將動議或質(zhì)詢移送給有權(quán)部門,該受移送的有權(quán)部門必須立即啟動協(xié)調(diào)機制。

二是要建立部門間的協(xié)調(diào)程序制度。這里面包括了要明確協(xié)調(diào)時效,明確協(xié)調(diào)的依據(jù)與標準,明確協(xié)調(diào)參與方的權(quán)利與義務,明確協(xié)調(diào)議決的方案的法律效力以及協(xié)調(diào)議決方案的執(zhí)行主體。

三是要建立部門間協(xié)調(diào)的監(jiān)督和追責制度。前已述及,正是由于監(jiān)督和追責制度的缺失,部門間協(xié)調(diào)隨意性很強,所以必須建立部門間的監(jiān)督和追責制度。可以考慮在各級政府建立一個直屬行政首長的部際協(xié)調(diào)監(jiān)管機構(gòu),由該機構(gòu)制定部門間協(xié)調(diào)的政府協(xié)調(diào)守則,同時,該監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)對部門間的權(quán)限爭議進行處理,在明確部門權(quán)限的基礎上確定各部門參與協(xié)調(diào)的義務,并以此為依據(jù)追究其協(xié)調(diào)責任。

四是要建立部際信息共享平臺。在部門間協(xié)調(diào)中,信息傳遞與共享十分重要。電子政務在我國普遍還只是停留在表層,離真正的信息共享、網(wǎng)上辦公還有一定的距離。我們注意到,大量的部門間協(xié)調(diào)還是以傳統(tǒng)的會議形式存在的,越是在基層政府,協(xié)調(diào)性的會議越多。如果能夠在各級政府建立起部際信息共享平臺,很多協(xié)調(diào)會議就不用開了。通過信息共享平臺獲取信息、通過在技術(shù)上完全可行的網(wǎng)絡溝通平臺或者電視電話平臺進行多方溝通從而高效、快捷地協(xié)調(diào)就會成為現(xiàn)實。

(三)決策大部化與執(zhí)行分散化、專業(yè)化

議事協(xié)調(diào)機構(gòu)設置的不規(guī)范、部門間協(xié)調(diào)的隨意與低效,從深層原因來看,是我國政府部門設置的不科學、不合理造成的。我國政府部門的設置及其職責范圍是形成于計劃經(jīng)濟時代,幾經(jīng)精簡,幾經(jīng)膨脹,并非按照管理要素進行的科學設置。轉(zhuǎn)型期的當代中國,部門利益化進一步加劇了部門權(quán)力的分割和部門職能的交叉,因此,要真正發(fā)揮部門間協(xié)調(diào)機制的效能,比較徹底的方案是:借鑒國外的成熟經(jīng)驗,按照管理要素對行政管理權(quán)力進行科學的橫向配置,并加以法定化。

這個重塑政府結(jié)構(gòu)的可能選擇,我們認為,就是在每一層級的政府,根據(jù)該級政府的職能、權(quán)力情況,合理劃分出決策職能和執(zhí)行職能,然后在決策職能方面,設置幾個適當數(shù)量的大部門,由大部門集中行使決策職能;而執(zhí)行職能,則引入市場機制、競爭機制,由政府部門中眾多的執(zhí)行中心與在社會上招標引入的社會組織一同競爭由決策部門提供的執(zhí)行合同,專事決策的大部與數(shù)量眾多而且專業(yè)化程度很高的執(zhí)行機構(gòu)通過績效合同形成松散的合作關系。這樣重構(gòu)政府的好處是,由于決策中心只負責決策,而且基本上能做到一個領域的問題由一個決策部門承擔,從而,部門之間的協(xié)調(diào)需求大大減少,在部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)相對要較為容易,而且決策部門的決策還要接受執(zhí)行部門的檢驗,所以,對決策大部內(nèi)部的協(xié)調(diào)產(chǎn)生了一種正向的動力和激勵;另外,由于執(zhí)行部門是專業(yè)化,也是分散的,執(zhí)行領域涉及的部門間協(xié)調(diào)的需求也大為減少,即使需要與決策部門或其他執(zhí)行部門協(xié)調(diào),由于執(zhí)行的績效決定了執(zhí)行部門的“市場價值”,執(zhí)行部門會自覺主動地與相關部門展開協(xié)調(diào),從而在很大程度上克服了在現(xiàn)有政府結(jié)構(gòu)下協(xié)調(diào)激勵不足的問題。

注釋:

①俞可平.中國治理變遷三十年(1978—2008).中國社會科學出版社.2009年版.第100-101頁.

②中共中央《關于深化行政管理體制改革的意見》.

③省級的,如湖北省2006年6月1日起施行的《湖北省行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)辦法》,縣級的,如重慶榮昌縣2007年頒布的《行政執(zhí)法協(xié)調(diào)辦法(試行)》.

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