寶雞“新農(nóng)?！奔o(jì)事

李　靜

“像我們這么大一個(gè)市，一年搞建設(shè)幾十個(gè)億，也不是花不起錢。核心就是領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)新農(nóng)保要不要做，要不要下決心的問題”

距離國務(wù)院辦公廳發(fā)布“關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見”正好兩個(gè)月，陜西省寶雞市官員的欣喜已經(jīng)明顯減弱。他們?nèi)缃竦南敕ㄊ?，如何在進(jìn)行3年試點(diǎn)后，從國家的大試點(diǎn)計(jì)劃里得到更充分的支持。

根據(jù)9月4日公布的這份指導(dǎo)意見，“新農(nóng)?！辈扇€(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和財(cái)政補(bǔ)貼三種相結(jié)合的籌資渠道。而政府補(bǔ)貼既補(bǔ)貼農(nóng)民繳費(fèi)，又補(bǔ)貼農(nóng)民的養(yǎng)老金。農(nóng)民60歲后可月領(lǐng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元。

全國試點(diǎn)的這個(gè)“新農(nóng)?！蹦Ｊ剑莵碜詫氹u。從2007年開始，寶雞有216個(gè)村的老人已經(jīng)可以“憑證領(lǐng)錢”。到2009年，則在寶雞市境內(nèi)推行了“全覆蓋”。參保農(nóng)民已達(dá)116萬人。

國家人保部部長尹蔚民2008年在寶雞考察時(shí)說，寶雞“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)具有推廣價(jià)值，“可以說是財(cái)政出小錢，為農(nóng)村辦一件大實(shí)事?！?/p>

事實(shí)上，在決定全面啟動(dòng)“新農(nóng)?！敝螅绾斡谩靶″X”辦“大事”已不只是寶雞官員考慮的事情。寶雞的“新農(nóng)?！惫适?，恐怕在不久的將來會(huì)在全國各地上演。

獨(dú)創(chuàng)“兩頭補(bǔ)”模式

2006年初，剛調(diào)入寶雞市勞動(dòng)保障局的趙文貴，接手了一項(xiàng)特別任務(wù)一“研究解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題”。此時(shí)，寶雞的“老農(nóng)?！币颜税四?。

1992年，寶雞市隨著民政部《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》頒布，啟動(dòng)了“老農(nóng)?！痹圏c(diǎn)，盡管在全市12個(gè)縣區(qū)大力推廣，參保人員卻只集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工作人員和學(xué)校學(xué)生，農(nóng)民的參保積極性很低。截至2006年，全市累計(jì)參保人數(shù)只有12.6萬人。

經(jīng)歷半年的研究，趙文貴和同事們認(rèn)為，“老農(nóng)?！弊畲蟮膯栴}是財(cái)政補(bǔ)貼沒跟上。這一結(jié)論經(jīng)過上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可，反映在當(dāng)年11月出臺(tái)的《寶雞市被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)辦法》：對(duì)所有交納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的農(nóng)民，繳費(fèi)部分由財(cái)政補(bǔ)貼40％或45％。

繼而，已擔(dān)任農(nóng)保處處長的趙文貴就接到一項(xiàng)新任務(wù)：“爭取年底前拿出辦法，解決寶雞其他農(nóng)民的養(yǎng)老問題，目標(biāo)是全覆蓋?！?/p>

寶雞市市長戴征社向本刊記者回憶說，農(nóng)村養(yǎng)老一直是讓市里頭疼的問題，“失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)”試點(diǎn)開始后，他感覺終于找到了突破口：必須有“政府參與”。

但是，對(duì)于由政府發(fā)放補(bǔ)貼來實(shí)現(xiàn)“新農(nóng)?！保瑢氹u市的領(lǐng)導(dǎo)層有著不同的看法。

有人提出，在全國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展較慢的情況下，寶雞作為一個(gè)財(cái)政并不寬裕的西部城市，大范圍搞財(cái)政補(bǔ)貼，太過超前。

也有人認(rèn)為，“新農(nóng)?！庇泻艽箫L(fēng)險(xiǎn)：“老農(nóng)保”更像一種商業(yè)行為，“新農(nóng)保”卻是一種政府行為，“是剛性的，一旦做了就退不回來?！?/p>

為了統(tǒng)一意見，“新農(nóng)?！北簧仙健罢J(rèn)識(shí)層面的問題”。戴征社說，經(jīng)過幾番激烈辯論，領(lǐng)導(dǎo)層最終達(dá)成共識(shí)，“像我們這么大一個(gè)市，一年搞建設(shè)幾十個(gè)億，也不是花不起錢。核心就是領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)新農(nóng)保要不要做，要不要下決心的問題。”

在2007年3月出爐的第一份“新農(nóng)?！币庖姼逯校粌H要在“進(jìn)口”即農(nóng)民參保繳費(fèi)時(shí)，給予補(bǔ)貼，還要在“出口”即農(nóng)民年滿60歲、領(lǐng)取個(gè)人賬戶養(yǎng)老金時(shí)，再給予每人每月80元的補(bǔ)貼。

“之前各地要么只補(bǔ)進(jìn)口，要么只補(bǔ)出口，這么補(bǔ)是第一例。”趙文貴說，這種模式很快受到國家人保部的關(guān)注。

后來，根據(jù)國家人保部農(nóng)保司司長趙殿國的建議，基礎(chǔ)養(yǎng)老金被調(diào)至60元。而在戴征社看來，這樣的調(diào)整并非一蹴而就。因?yàn)檎麄€(gè)政策設(shè)計(jì)過程中，始終潛伏著一種擔(dān)憂：地方財(cái)政能否承受得起。

貧困縣的爭奪戰(zhàn)

在寶雞勞動(dòng)保障局副局長楊天明的印象中，“新農(nóng)?！贝_定后，外界確實(shí)有過不少質(zhì)疑，“有些專家直接說，它只是看上去很美?！?/p>

根據(jù)寶雞市勞動(dòng)保障局聯(lián)合財(cái)政部門的調(diào)研和預(yù)測，寶雞市若在2012年實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保全面覆蓋，財(cái)政預(yù)計(jì)每年提供繳費(fèi)補(bǔ)貼3000萬至5000萬。每年需政府財(cái)政養(yǎng)老補(bǔ)貼1.8億，占地方財(cái)政收入的3％。

“每年拿出兩億就可以解決農(nóng)民養(yǎng)老問題，還是很值得。”楊天明說，有不同意見的市領(lǐng)導(dǎo)在看到這個(gè)結(jié)果后，態(tài)度有所轉(zhuǎn)變。

不過為了穩(wěn)妥，在2007年的第一次試點(diǎn)中，寶雞決定先選擇一個(gè)縣進(jìn)行整體試點(diǎn)。而且必須是貧困縣，“最窮的地方能推得開，其他就好說了。”

當(dāng)年6月，正當(dāng)市里為“動(dòng)員哪一個(gè)貧困縣先開展‘新農(nóng)保試點(diǎn)”斟酌不下的時(shí)候，寶雞兩個(gè)貧困山區(qū)縣太白、麟游的書記、縣長連夜趕到了市里，同一天到勞動(dòng)保障局和市長辦公室“公關(guān)”。

當(dāng)時(shí)市長剛剛吃完晚飯，正在打乒乓球。兩縣領(lǐng)導(dǎo)不好意思進(jìn)去，一直在門外守著。市長打完球，剛進(jìn)辦公室，兩縣領(lǐng)導(dǎo)就搶著上前匯報(bào)，并且當(dāng)場跟市長拍胸膛，一定把“新農(nóng)?！弊龊?。

以太白縣為例，這個(gè)國家級(jí)貧困縣一年地方財(cái)政收入僅1520萬。“因?yàn)槎ㄎ粸閲壹?jí)生態(tài)建設(shè)示范區(qū)，縣內(nèi)基本沒有工業(yè)和礦業(yè)。除了少量能源工業(yè)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留的加工企業(yè)外，主要以蔬菜種植為主?！碧卓h農(nóng)保中心主任張志維告訴本刊記者，每年國家向太白轉(zhuǎn)移支付約2.19億資金。

不過趙文貴說，“新農(nóng)?！痹谥贫ㄟ^程中，向各縣都征求過大量意見，所以各縣領(lǐng)導(dǎo)對(duì)“新農(nóng)保”情況已非常清楚。

縣領(lǐng)導(dǎo)最關(guān)注的是，在“新農(nóng)?！苯Y(jié)構(gòu)中，市里出“大頭”。特別對(duì)貧困縣，在基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼這塊，由市里拿45元，縣上只拿15元。

兩縣領(lǐng)導(dǎo)的積極態(tài)度，讓市里一時(shí)難以抉擇。2007年7月1日，“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)在太白、麟游兩縣同時(shí)啟動(dòng)。

7月6日，太白縣在最窮的焦家山村先行試點(diǎn)。不到十天，全村參保率達(dá)到87％，60歲以上的老人家庭全部參保。后來太白縣的總體參保率不僅超出預(yù)期的80％，還提前一個(gè)月完成繳費(fèi)。

“在太白全面推行后，縣級(jí)財(cái)政一年投入大約100萬，市級(jí)財(cái)政投入300萬。這種負(fù)擔(dān)還不是太重。”張志維很自信。

太白縣的試點(diǎn)效應(yīng)引起了上級(jí)的關(guān)注。2007年11月，國家人力資源和社會(huì)保障部將寶雞市列為首家“全國新型農(nóng)村和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)城市”。

人口大縣的呼聲

鼓舞之下，寶雞將經(jīng)濟(jì)情況稍好的鳳縣納入試點(diǎn)，但在出口部分的財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)上，由市、縣各負(fù)擔(dān)一半。此后隨著試點(diǎn)繼續(xù)推廣，以太白縣為代表的“被照顧”模式、包括鳳縣在內(nèi)多數(shù)縣的“不照顧”模式并行。

“不照顧”的縣區(qū)不久就發(fā)出了“減負(fù)”的要求。“2009年初，到各縣一走訪才了解到，原先按照對(duì)半分的模式，在小范圍還行。隨著試點(diǎn)大規(guī)模推開，縣里壓力太大。特別是農(nóng)業(yè)人口眾多的大縣，比如鳳縣、陳倉區(qū)。”楊天明說。

這種壓力甚至讓一些經(jīng)濟(jì)不錯(cuò)的人口大縣也感到“承受不起”。岐山縣農(nóng)保中心辦公室主任李志斌告訴本刊記者，岐

山縣一年總的財(cái)政支出在4.5億，單是發(fā)放黨政機(jī)關(guān)工資，一年就要支出3億左右。

該縣如果實(shí)現(xiàn)全覆蓋、100％綜合參保率，就要投入1800多萬，“已接近縣地方財(cái)政收入的五分之一。”岐山縣副縣長武勇超表示，縣里的財(cái)力還是相當(dāng)緊張，自己分管的教育、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生各方面都需要縣財(cái)政的支持?！袄^續(xù)按‘對(duì)半分模式走，縣里的積極性會(huì)受到影響。”

于是，寶雞市政府決定，從2009年起全部調(diào)整為縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)15元，其余由市級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌解決?！耙肴嫱菩?，必須減輕縣級(jí)財(cái)政壓力。如果不調(diào)整政策硬性推，就脫離實(shí)際了。”趙文貴解釋說。

如此，寶雞市內(nèi)所有縣區(qū)，從2009年開始全部按照太白縣的財(cái)政分擔(dān)模式，享受原屬于國家級(jí)貧困縣的“待遇”。這次調(diào)整，讓岐山縣等人口大縣的領(lǐng)導(dǎo)，松了一口氣。武勇超特地算了一筆賬。“按照對(duì)半分的模式，一年下來光是出口補(bǔ)，縣財(cái)政就要投入1440萬。調(diào)整后，減少縣級(jí)財(cái)政支出720多萬?！?/p>

對(duì)于市級(jí)財(cái)政不斷增加的壓力，戴征社表示，這跟寶雞目前的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)有關(guān)，“市上財(cái)政好一點(diǎn)，縣上財(cái)政弱一點(diǎn)?！?/p>

“政策調(diào)整之前，去年財(cái)稅收入77億，地方財(cái)政收入為23.9億。全市整體財(cái)政支出在75億，其中勞動(dòng)保障支出占6％到7％。在‘新農(nóng)保這塊市財(cái)政共支出3700多萬?！贝髡魃缯f，全面推開后，預(yù)測一年新農(nóng)保支出在2億左右，“這對(duì)市財(cái)政來說，不存在問題?！?/p>

超額參保之后

不過，就在市里以為負(fù)擔(dān)了“大頭”，可以繼續(xù)順利推進(jìn)“新農(nóng)?！钡臅r(shí)候，扶風(fēng)縣的一些農(nóng)民跑到市勞動(dòng)保障局反映，在縣里想?yún)⒈?，但參不進(jìn)去。

楊天明說，市里因擔(dān)心個(gè)別縣壓力較大，不能保證養(yǎng)老金發(fā)放，就要求各縣明確一個(gè)繳費(fèi)限定時(shí)間，超過時(shí)間的改為次年參保。這些人就是沒有在第一次限定時(shí)間內(nèi)繳費(fèi)參保。

雖然扶風(fēng)是按市里規(guī)定辦理，但考慮到在新農(nóng)保推廣階段，農(nóng)民的參保積極性很重要，寶雞市決定，超過截止日仍可參加。而這人數(shù)不多的“額外納入”，讓扶風(fēng)縣壓力倍增。因?yàn)?，之前扶風(fēng)參保已經(jīng)超過市里計(jì)劃的120％?！柏?cái)政預(yù)算還是按原定任務(wù)走，縣里就不得不把其他企業(yè)、廠礦的錢補(bǔ)充過來?！睂氹u市勞動(dòng)保障局一位熟悉此事的工作人員告訴本刊記者。

扶風(fēng)縣領(lǐng)導(dǎo)專門把農(nóng)保中心主任叫去談話，要求嚴(yán)格按照任務(wù)指標(biāo)參保。說到最后，領(lǐng)導(dǎo)幾乎發(fā)了火。

楊天明告訴本刊記者，寶雞市原來設(shè)想?yún)⒈Ｂ蔬_(dá)到50％，現(xiàn)在達(dá)到了88.6％。好在市里在財(cái)政預(yù)算上預(yù)留了空間，確保了全部9000萬元的實(shí)際投入。

由此，縣市兩級(jí)的投入似乎都需要預(yù)留更大空間。“寶雞市城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)做了十幾年，現(xiàn)在是43萬人。新農(nóng)保試點(diǎn)才第三年，已是百萬大軍?！睏钐烀髡f。

事實(shí)上，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)保中心的硬件包括電腦等辦公用品，全部由市財(cái)政統(tǒng)一出錢。甚至一些縣農(nóng)保中心的購車費(fèi)和油費(fèi)，市里也支持了部分資金。

自2007年起的3年中，寶雞的“新農(nóng)?！睅缀鯖]有獲得省里的財(cái)政補(bǔ)貼。直到今年9月初，隨著國家級(jí)試點(diǎn)啟動(dòng)，省里答應(yīng)負(fù)擔(dān)進(jìn)口補(bǔ)部分的一半。不過看起來出口補(bǔ)才是大頭。

年初省里開會(huì)，曾提出要按每人20元補(bǔ)貼出口部分。但在正式文件上，還是刪除了這一決定。

不過，省里也希望市里進(jìn)一步提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。在9月份的一份征求意見稿中，陜西省提出，“對(duì)符合基礎(chǔ)養(yǎng)老金人員，70歲以上加發(fā)10元，80歲以上加發(fā)20元，加發(fā)資金由市縣負(fù)擔(dān)?！倍鴮氹u市則反饋，“條件還不成熟，必將進(jìn)一步加大市縣財(cái)政壓力。”

趙文貴說，其實(shí)市里也在設(shè)想“加發(fā)資金”，只是國家對(duì)個(gè)人補(bǔ)貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金沒有到位。

“中央補(bǔ)貼”，似乎成了寶雞市目前最大的期待。各個(gè)縣“新農(nóng)保”分管領(lǐng)導(dǎo)，在采訪中都表達(dá)了這種期待。“中央的55元養(yǎng)老金一旦下發(fā)，不僅能減輕市、縣兩級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)市、縣完善這個(gè)制度的積極性，市、縣還可以根據(jù)中央的制度，進(jìn)一步做加法。中央給55元，市上給10元，縣上給5元，養(yǎng)老金就有70元，標(biāo)準(zhǔn)自然提高了?！蔽溆鲁硎?。

然而，這卻并不能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)。按照國務(wù)院有關(guān)“新農(nóng)保”試點(diǎn)的32號(hào)文件，2009年試點(diǎn)覆蓋面為全國10％的縣。

“這樣寶雞可能只有一個(gè)名額，能享受國家財(cái)政補(bǔ)貼?！睏钐烀髡f，中央的試點(diǎn)政策啟動(dòng)后，市里和省里就形成了統(tǒng)一意見，要在與中央相關(guān)部門的溝通中盡量把寶雞全部12個(gè)縣區(qū)，全部拉入國家級(jí)新農(nóng)保試點(diǎn)縣的范圍。

“地方財(cái)政支持一部分把這個(gè)事先辦了，如果中央財(cái)政能夠錦上添花，各級(jí)財(cái)政包括省級(jí)財(cái)政，能積極跟進(jìn)，那么各級(jí)財(cái)政都負(fù)擔(dān)得起。‘新農(nóng)保會(huì)走得更好?！壁w文貴感嘆。