象牙塔為何變身“蛀蟲塔”？

王　婧

武漢大學(xué)兩名正廳級官員因涉嫌在基建工程中巨額受賄被捕,讓“象牙塔”在公眾心目中清水衙門的形象轟然坍塌。

與武大腐敗案被曝光的同一天,廣東湛江師范學(xué)院院長、黨委副書記郭澤深在學(xué)?；ā⒇攧?wù)等方面涉嫌存在經(jīng)濟問題,被當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)刑事拘留。4天后,又爆出武漢科技學(xué)院院長張建剛、副院長王志貴因涉嫌基建腐敗被“雙規(guī)”。

這只是高校基建腐敗的“冰山一角”。以武漢市武昌區(qū)為例——該區(qū)檢察院反貪局局長劉群在2009年5月接受媒體采訪時曾表示,因為在基建等領(lǐng)域“潛規(guī)則”大行其道,武昌區(qū)的8所部屬院校中,只有一所院校沒有人被司法調(diào)查。

象牙塔為何變身“蛀蟲塔”?在接受《中國新聞周刊》記者采訪時,清華大學(xué)建設(shè)管理系工程管理研究所副所長鄧曉梅表示,“高?；ǜ瘮∨c其他的基建腐敗存在著80%的共性,即在基建的各個環(huán)節(jié)都存在腐敗的可能,但也存在著一些獨特性?！?/p>

“高校成為封閉的小社會”——9年來一直研究工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗預(yù)防的鄧曉梅用這句話來詮釋她所指的“獨特性”。

溫床:高校的超常規(guī)發(fā)展

2001年8月,《中國新聞周刊》曾發(fā)表《腐敗新災(zāi)區(qū):高校》一文,分析高校腐敗的發(fā)生、蔓延經(jīng)歷了三個階段:20世紀90年代初期的萌芽,90年代中期的發(fā)展,以及90年代末開始大面積爆發(fā)。

7年后,南京工業(yè)大學(xué)基建處辦公室主任孫義分析了中國高校基建部門100份犯罪樣本,從數(shù)據(jù)上印證了《中國新聞周刊》關(guān)于20世紀90年代末高校腐敗大面積爆發(fā)的觀點——1999年,南京市高?；ú块T職務(wù)犯罪僅1件;2000年猛升至4件;2001年又翻番為8件;2002年頭3個月就查辦8件??

高校腐敗為何從90年代末開始大面積爆發(fā)?“高校腐敗多發(fā)生于體制改革啟動之際?！痹趯O義的論文中,他如是總結(jié)。

1999年開始的大學(xué)擴招是中國教育史上的一件大事。當(dāng)時,中國的高等教育毛入學(xué)率在5%左右,遠低于發(fā)達國家80%左右的水平。而從1999年開始,高校開始超常規(guī)發(fā)展。1998年,全國高校的招生人數(shù)為180萬,到了2005年飆升至530萬人——擴大了近3倍。

與招生人數(shù)同步增長的,是高校硬件設(shè)施的大幅度跟進?！皬?998年到2005年4月,平均每年新建校舍300萬平方米,大多數(shù)學(xué)校每年完成的基建工作量都在20萬至30萬平方米之間。新建、改建的學(xué)生宿舍和學(xué)生食堂的面積超過了過去50年的總和?！苯逃吭辈块L張保慶在一次研討會上稱。

自擴招至2001年起的3年間,中國政府累計投入資金70多億元。但這筆資金對擴張中的中國高校而言無異于杯水車薪。如果按照當(dāng)前北京大學(xué)約有3萬學(xué)生計算,當(dāng)年擴招的規(guī)模,需要在中國再建120所北京大學(xué)。而在短期內(nèi)出現(xiàn)如此巨量基建項目,無疑為高?；ú块T提供了腐敗的“溫床”。

同時,1998年《教育法》和《高等教育法》頒布,明確了高校應(yīng)“按照章程自主管理”,高校自主權(quán)得到了法律上的確認。

據(jù)某高校基建處的一名員工回憶,從1998年到2006年之間該省發(fā)展改革委員會、教育廳對該校立項的批復(fù)上都會有“資金自籌”字樣。而“資金自籌”也從那時起,逐漸取代了“政府投資”,成為高校最重要的資金來源。以武漢大學(xué)為例,2008年武漢大學(xué)基建投資計劃共計15大項,其中國家預(yù)算投資1820萬元,學(xué)校自籌7825萬元,自籌資金是政府投資的4倍還要多。

對于“資金自籌”,北京某高?；ㄌ幰幻麊T工解讀——“言下之意,項目我批,但從哪里出錢我不管,至于如何用錢那就更不好管了?！?/p>

根源:一把手權(quán)力集中

在高校擴張的幾年間,學(xué)校基建部門忙碌了起來。“以前就管零星的修建,偶爾有稍大一點的項目。但那幾年不一樣了,很多項目甚至是同時上馬?！编嚂悦氛f,“對高?；ú块T的人來說,項目管理的要求提高了?！?/p>

這個時期,高校的基建部門多采取了矩陣式的管理模式。以武漢大學(xué)為例,基建管理部由部長總負責(zé),下設(shè)機構(gòu)為部辦公室、校園建設(shè)規(guī)劃與土地管理辦公室、基建項目管理辦公室、項目投資與預(yù)決算辦公室、技術(shù)管理辦公室,然后由各辦公室配合同時完成幾個項目。

孫義認為:這一模式存在著天然的缺陷——部長擁有計劃審批權(quán)、合同簽訂權(quán)、付款批準(zhǔn)權(quán)、決算結(jié)算審批權(quán)、工程分包審批權(quán)等等。由于所有職能科室都設(shè)在基建部門,基建處長有權(quán)干涉、決定一切基建業(yè)務(wù)流程,權(quán)力過于集中。 “這種管理模式是基建領(lǐng)域通用的,如果說有問題,那也是基建腐敗的共性所在,就像招投標(biāo)制度的各個環(huán)節(jié)都可能存在腐敗一樣?！编嚂悦繁硎?。

而高校的基建腐敗的“個性”,很大程度上源于部門的基層人員素質(zhì)不夠高。

鄧曉梅曾經(jīng)考察過北京奧運場館的基建項目管理,高校和政府分別承擔(dān)其中一部分場館的建設(shè),鄧曉梅印象頗為深刻的是,“當(dāng)時高校自管的基建項目和由北京2008工程建設(shè)指揮部集中管理的基建項目相比管理水平有明顯差距?！彼f。這是因為政府設(shè)置的集中式專業(yè)管理機構(gòu)有條件從全社會聚合起“精兵強將”來管理項目,但高校主要還是只在學(xué)校范圍內(nèi)找一些懂基建的人來做項目,甚至有的就是普通老師兼職,時間精力投入和專業(yè)化水準(zhǔn)都難以有保障。

鄧曉梅分析說,“具體操辦人員的專業(yè)化能力對預(yù)防腐敗也是有相當(dāng)大的作用的。比如負責(zé)采購的人,如果他不是很清楚兩個東西究竟哪個對項目更好,當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)作出錯誤決定的時候,他就沒有辦法從專業(yè)角度去反駁,去讓領(lǐng)導(dǎo)清楚了解錯誤決定的風(fēng)險后果。而本著誰做決定誰擔(dān)責(zé)任的原則,他們更不愿意去承擔(dān)做決定的風(fēng)險。這就使得一把手的權(quán)力過大?！?/p>

比如在阜陽師范學(xué)院,盡管每一個工程都要走招投標(biāo)程序,但時任阜陽師范學(xué)院黨委副書記、院長的張登歧利用分管新校區(qū)建設(shè)的職務(wù)便利,“想讓哪家建筑單位入圍就入圍,想給誰打多少印象分就打多少分,傾向于誰中標(biāo)誰就能中標(biāo),少有人能提出不同意見”,最終因受賄50余萬元而被判刑。

在孫義調(diào)查的100名高?；ú块T犯罪人員中,原任單位或部門“一把手”(起決策作用的分管基建校領(lǐng)導(dǎo)、基建處長、其他部門正職負責(zé)人)的為75人,占到總?cè)藬?shù)的3/4,其中,原任正廳級職務(wù)的為12人。

膨脹:監(jiān)管的空白

根據(jù)孫義的調(diào)查統(tǒng)計,高?；ǚ缸锶藛T從初次犯罪到被查處為止,犯罪持續(xù)時間最長的為12年以上,平均持續(xù)時間為4.56年。人均犯罪次數(shù)為11.47次,最多的達74次。

此次武大腐敗案,如果從2000年修建校外公寓時算起,至今已有9年時間。而根據(jù)媒體報道,此前不斷有人檢舉,但都沒有確鑿的證據(jù)。更有甚者,今年5月在相關(guān)部門調(diào)查武大基建工程腐敗案時,陳昭方、龍小樂兩人被“圈定”。可在接下來的6月24日的“全校干部大會”上,校黨委書記卻宣讀了來自教育部的文件——《教育部關(guān)于陳昭方等職務(wù)任免的通知》,任命陳昭方等為武漢大學(xué)常務(wù)副校長(正廳級)。

類似于這樣“帶病提拔”的狀況,在孫義調(diào)查的100人中,在平均持續(xù)4年半的犯罪持續(xù)期內(nèi),沒有一個人因為實施犯罪行為而職務(wù)下降,相反還有32人因為“工作實績突出”得到提拔重用,接近總?cè)藬?shù)的1/3。

要發(fā)現(xiàn)高?；I(lǐng)域的腐敗為何會如此之難?除去龍小樂這樣的人有很強的反偵查能力之外,在監(jiān)管上也存在著諸多不完善。

孫義表示,高校紀檢審的干部對基建管理——尤其是工程技術(shù)及預(yù)決算等方面,并不在行。盡管他們也全程參與項目建設(shè)的全過程,但所起到的作用“往往是形式大于內(nèi)容”。譬如工程招標(biāo),由于并不懂得工程預(yù)算等方面的專門知識,因此也就不能發(fā)現(xiàn)評標(biāo)過程中黑箱交易;由于沒有工程專業(yè)技術(shù)知識,對于現(xiàn)場簽證的必要性不能把握,由此也就不能發(fā)現(xiàn)可能產(chǎn)生的各種作弊行為等。

而鄧曉梅則表示,由于高校項目很少外部審計,而內(nèi)部的審計部門、會計部門與基建部門都同屬于一個學(xué)校,又都由校領(lǐng)導(dǎo)主管;大家相互之間是“抬頭不見低頭見”,對上級領(lǐng)導(dǎo)則更難以有約束,因此內(nèi)部審計的獨立性很難得到切實保證。

按照高校自主管理原則,對于上述問題,加強校內(nèi)民主監(jiān)督或許可以彌補其不足。但實踐中,高校的教職員工由于對基建不能深入其中,教代會以及校務(wù)公開等監(jiān)督也沒有真正形成氣候。在對武漢大學(xué)的采訪中,《中國新聞周刊》記者接觸到的多名教師均認為,教代會難以發(fā)揮大的作用?！澳憬o我各部門的財務(wù)報表,我也看不明白。最好是能給我提供一份由獨立的第三方審計機構(gòu)的審計結(jié)果報告?！币幻處煷砣缡顷愂鼋坦ご淼谋O(jiān)督權(quán)的實際缺乏。

高校之外,主管部門則“鞭長莫及”。比如對武漢地區(qū)教育部所屬高校,以及在十堰、恩施等武漢外市州的省教育廳所屬高校,當(dāng)?shù)亟逃?、財政部門“既管不了它的帽子,又管不了它的票子”。即使是對省屬高校,湖北省省財政廳行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理處處長周學(xué)武也曾對媒體坦陳,過去主要只管其經(jīng)費的劃撥,報表的審核等,至于高校怎么“花錢”,主要靠高校自主管理。“因為高校經(jīng)費來源是多渠道的,不光是財政撥款,所以許多不必經(jīng)國庫集中支付這一關(guān)”。

頑疾:改革滯后

事實上,教育部對高校的基建腐敗知根知底。

2008年,中紀委、教育部、監(jiān)察部就聯(lián)合出臺高校反腐倡廉政策,對高校反腐倡廉工作首次作出明確規(guī)定。2009年4月,教育部制定的《高等學(xué)校信息公開實施辦法(征求意見稿)》開始征求意見。根據(jù)此辦法,包括高校重大改革與決策、物資設(shè)備采購等被列入高校須向?qū)W校內(nèi)部或社會公開的信息內(nèi)容。同時,教育部直屬基建處還成立了“高?；ūO(jiān)管體系調(diào)研組”,開始就高?；ūO(jiān)管工作情況開展調(diào)研。

武大腐敗案案發(fā)后,教育部開展了工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理工作視頻會。會上,教育部黨組副書記、副部長袁貴仁介紹,教育系統(tǒng)工程建設(shè)專項治理工作自今年9月開始,至2011年5月基本結(jié)束。各單位要“嚴肅查處違紀違法案件”。

“高校基建腐敗牽涉到大學(xué)城內(nèi)80%以上的高校。對基建引發(fā)的腐敗,政府和司法部門想了很多方法,但沒有收到滿意效果。”一位參與多起高校腐敗案偵查的檢察官說。

鄧曉梅認為,這是因為“高校自身缺乏對反腐敗的關(guān)注,相關(guān)改革滯后于社會”。原因又在于,反腐敗相對于高校的教學(xué)科研任務(wù)而言顯然是副業(yè),得不到應(yīng)有重視;而“高校辦社會”,自己各項基建、會計、審計、紀檢監(jiān)督等職能一應(yīng)俱全,外部專業(yè)化的工程管理和監(jiān)督審計力量也很難插手到高校內(nèi)部,這就造成高校在反腐敗的相關(guān)制度化建設(shè)問題上嚴重滯后。

如從2000年《招投標(biāo)法》實施以來。全國各地幾乎所有省市都建設(shè)了網(wǎng)上招投標(biāo)信息平臺和有形建筑市場,這對于減少招投標(biāo)環(huán)節(jié)的腐敗是一項重要的制度建設(shè)。社會項目——凡屬法定招標(biāo)范圍的,幾乎都必須要進入有形建筑市場,招標(biāo)公告都在網(wǎng)上招投標(biāo)信息平臺上發(fā)布,這就使眾多的市場主體都有機會公平參加招標(biāo)項目的競爭,減少了招投標(biāo)中的暗箱操作。但由于高校自成小社會,尤其是類似于武漢大學(xué)這樣的部屬高校,其招投標(biāo)信息,甚至不用經(jīng)過當(dāng)?shù)氐恼型稑?biāo)中心,而只是在自己學(xué)校的網(wǎng)站上發(fā)布,這使得《招投標(biāo)法》的威力到了高校就大打折扣。

政府的基建工程制度,這些年也有不少成功的探索。鄧曉梅介紹,比如深圳市政府設(shè)立了建筑工務(wù)署,撤銷各部門的基建辦、項目辦,收回相應(yīng)的權(quán)力,所有政府投資工程項目由建筑工務(wù)署負責(zé)操辦。工務(wù)署的設(shè)立使政府工程管理的專業(yè)化水準(zhǔn)得到了極大提高,并使各種外部監(jiān)管力量得到了有的放矢的集中利用,政府工程的監(jiān)督力度得到了極大的增強。在工務(wù)署運行的前3年,即為深圳市政府節(jié)省建設(shè)資金20多億元?！耙皇侨藛T素質(zhì)高,二是所有的人都在盯著工務(wù)署怎樣花錢,這種高聚焦的監(jiān)管力度,使得他們很難出現(xiàn)腐敗。這也是與國際接軌的做法。”鄧曉梅說。

在北京市,政府則大力推行代建制。即政府通過招標(biāo)的方式,選擇專業(yè)化的項目管理單位,負責(zé)項目的投資管理和建設(shè)組織實施工作,項目建成后交付使用單位。這樣也避免了各使用單位分散管理的非專業(yè)化的問題,減少了各使用單位的腐敗問題。但與深圳的集中管理模式相比,政府發(fā)包機構(gòu)本身缺乏工程建設(shè)的專業(yè)化能力,其他外部監(jiān)督力量的運用還相對分散,有待進一步發(fā)展。但無論如何,畢竟在反腐敗的探索上都邁出了一步。

但由于高校自主管理的特殊性,加上經(jīng)費自籌成為辦學(xué)的主要資金來源,使得大量高?；椖侩y以納入政府投資項目的管理渠道,其基建制度仍然沿襲著各使用單位分散自管的傳統(tǒng)模式,專業(yè)化能力難以發(fā)展,強化腐敗預(yù)防和監(jiān)督相關(guān)制度建設(shè)也得不到足夠的重視、缺乏投入,使相關(guān)改革嚴重滯后于社會。這也就注定了象牙塔成為“蛀蟲塔”的悲劇一而再,再而三地上演。 ★