進(jìn)入法制化軌道的官員問責(zé)

邱祥吉　周麗萍

7月25日,石首市委書記鐘鳴因處置“6·17”事件不力被免職。鐘鳴成為了《規(guī)定》頒布后第一位被公開問責(zé)的地方官員。作為黨委一把手,鐘鳴被問責(zé)是意料之外,情理之中。一切都蘊(yùn)涵在新近出臺(tái)的《規(guī)定》之中。

以上所說的《規(guī)定》就是中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)。這部醞釀了兩年的官員問責(zé)法規(guī)對(duì)問責(zé)的對(duì)象、情形、方式及問責(zé)程序作了明確規(guī)定。輿論廣泛認(rèn)為,《規(guī)定》的出臺(tái)和實(shí)施,標(biāo)志著官員問責(zé)制正式走上了法制軌道。

為更深入地解析《規(guī)定》,近日,本刊記者專訪了中央紀(jì)委法規(guī)室副主任侯覺非。

黨委領(lǐng)導(dǎo)有權(quán)必有責(zé)

背景:過去被問責(zé)的對(duì)象主要是行政首長,如非典、松花江污染等事件,包括去年的山西潰壩事件。但近來對(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)也漸露端倪,如甕安、三鹿奶粉事件中都有書記被問責(zé)。黨政共同被問責(zé),體現(xiàn)了權(quán)責(zé)罰的一致,打破了有權(quán)無責(zé)或有責(zé)無權(quán)的規(guī)則。

記者:自非典事件中孟學(xué)農(nóng)、張文康等官員被問責(zé)后,問責(zé)在我國政治生活中漸成氣候,幾乎年年都有官員因重大責(zé)任事件被問責(zé)。但由此引起的議論也不絕于耳。《規(guī)定》的出臺(tái)是直接基于這一背景嗎?

侯覺非:雖然《規(guī)定》是今年6月30日才出臺(tái)的,但是在黨的十六大、十七大上已經(jīng)提出,此次更系統(tǒng)全面地出臺(tái)問責(zé)制度,意味著黨對(duì)人民負(fù)責(zé),政府對(duì)人民負(fù)責(zé)的態(tài)度。中央講有權(quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督。這是指行使權(quán)力必須依法,擅權(quán)或失職必受追究。

從非典到三鹿奶粉到山西潰壩等一系列事件都進(jìn)行了嚴(yán)厲的問責(zé),雖然問責(zé)了官員,但仍引起了輿論的熱議。為什么會(huì)引起熱議呢?這昭示:必須將問責(zé)納入制度化、法制化軌道。以前對(duì)一個(gè)事故,該問誰的責(zé)、誰來問、怎么問、問責(zé)后如何重新任用的問題等等,都缺乏明確規(guī)定,所以社會(huì)上的議論很多?！兑?guī)定》出來后,按程序辦事,議論會(huì)減少。

問責(zé)不是什么新鮮事物,實(shí)際上,中國從先秦開始,就有了問責(zé),問責(zé)是一項(xiàng)常態(tài)工作。此次由中央紀(jì)委和中央組織部共同起草的此文件,由中央政治局審議通過,集合了全黨的智慧和經(jīng)驗(yàn),是一部廣受肯定的文件。

記者:以前的問責(zé)對(duì)象,往往是對(duì)行政官員,這次明確提到了“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”,這一點(diǎn)廣受關(guān)注和好評(píng),你如何解讀?

侯覺非:問責(zé)黨政領(lǐng)導(dǎo)確實(shí)是《規(guī)定》的亮點(diǎn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo),但在實(shí)際中,很多重要決策都是黨委研究通過的。有的決定錯(cuò)了,導(dǎo)致重大損失或惡劣影響,那么黨委,包括一把手,就得承擔(dān)責(zé)任。這就是“有權(quán)必有責(zé)”,這對(duì)黨委的領(lǐng)導(dǎo)提出了更高的要求,也是對(duì)黨依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政的考驗(yàn)。

群體性事件如何問責(zé)

背景:以往的問責(zé)多為針對(duì)重大安全責(zé)任事件,而對(duì)甕安、石首事件中官員的問責(zé),將“群體性事件、突發(fā)性事件”與“問責(zé)”的話題推向了輿論的浪尖。因?yàn)榫薮蟮妮浾搲毫?在處理相關(guān)官員時(shí),也是從嚴(yán)從重,顯示了問責(zé)的決心。但要盡量避免這兩類事件的發(fā)生,重塑地方政府公信力,須要從根源上解決;而在問責(zé)上也應(yīng)遵循相應(yīng)原則。

記者:在《規(guī)定》中有兩項(xiàng)是針對(duì)群體性事件和突發(fā)性事件的,包括因行政原因引發(fā)的群體性事件和對(duì)群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng)?shù)膯栘?zé)。這二責(zé)事件的處理應(yīng)該是復(fù)雜的,問責(zé)上應(yīng)該也比普通事件較難,你怎么看?

侯覺非:群體性、突發(fā)性事件影響社會(huì)穩(wěn)定,危害極大,可能造成多方面重大損失。《規(guī)定》對(duì)此也極為關(guān)注。應(yīng)對(duì)群體性、突發(fā)性事件是對(duì)黨和政府的考驗(yàn),處理起來非常復(fù)雜,哪個(gè)環(huán)節(jié)處置不好,都會(huì)導(dǎo)致事態(tài)蔓延,造成嚴(yán)重后果。

這兩種事件處理好了可以化解危機(jī),贏得民眾的肯定,如重慶出租車罷運(yùn)事件的處理。反之,就可能造成重大危害,如甕安事件。其實(shí)不論什么國家、什么社會(huì)都可能出現(xiàn)這個(gè)問題,關(guān)鍵是看當(dāng)?shù)攸h政部門是否依照原則,是否依照法定程序處理。

在問責(zé)方面,我認(rèn)為主要看處置中是否遵循兩個(gè)原則:及時(shí)性原則和公開性原則。及時(shí)性原則是要看負(fù)責(zé)人有沒有在第一時(shí)間趕赴事發(fā)地,并作出及時(shí)處理,有沒有及時(shí)安撫好群眾;公開性原則是要看有沒有及時(shí)向社會(huì)公布真相,澄清事實(shí),避免謠傳,特別要求堅(jiān)決不能封鎖消息,要表明政府解決問題的決心和信心。

一些地方和部門的黨政領(lǐng)導(dǎo)在這些方面不一定有經(jīng)驗(yàn),所以一定要加強(qiáng)學(xué)習(xí),依法辦事。如2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定了突發(fā)性事件應(yīng)對(duì)的程序、步驟。今年以來,中央幾次大的培訓(xùn)也增加了這方面的內(nèi)容,目的就是提高黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)群體性、突發(fā)性事件的應(yīng)對(duì)能力。

官員“重啟”如何“保險(xiǎn)”

背景:近年來,官員被高調(diào)問責(zé)卻低調(diào)“復(fù)出”的消息屢見報(bào)端。如山西黑磚窯事件中被免職的原堯都區(qū)副區(qū)長段春霞被任命為堯都區(qū)區(qū)長助理,甕安事件中被免職的甕安原縣委書記王勤調(diào)任黔南州財(cái)政局副局長,三鹿奶粉事件中被記大過的國家質(zhì)檢總局食品生產(chǎn)監(jiān)管司原副司長鮑俊凱調(diào)任安徽出入境檢驗(yàn)檢疫局黨組書記、局長等。

記者:問責(zé)官員被重新任用,引起了社會(huì)的廣泛爭議,輿論幾乎一致持批評(píng)的聲音,他們被任用是否符合規(guī)定?任用過程是否透明?

侯覺非:據(jù)我了解,大多引起議說的重新任用,其實(shí)是符合規(guī)定的,但是社會(huì)和群眾不了解他為什么被重新任用,有何依據(jù),所以引起熱議,《規(guī)定》的出臺(tái),將重新任用的程序公布出來,按程序辦事,就可以避免誤解和議論。

古代有個(gè)說法叫“廢官不可再用”,我覺得不對(duì)。只要定好一個(gè)重新任用的規(guī)矩,按照法定的程序來,為什么好的人才不能再用呢?這次《規(guī)定》要求,被問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部,在一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這個(gè)一年,是一個(gè)考察,考察合格,所以繼續(xù)任用?！兑?guī)定》里還寫到:“一年后如果重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù),除應(yīng)當(dāng)按照干部管理權(quán)限履行審批手續(xù)外,還應(yīng)征求上一級(jí)黨委組織部門的意見?！北热缯f要任用一名市管干部,正常的任用是報(bào)市委組織部,而對(duì)重新任用的,就須得報(bào)省委組織部征求意見;而重新任用一名省管干部,就得報(bào)中央組織部。這就加了“雙保險(xiǎn)”。

關(guān)于重新任用的公開透明問題,其實(shí)每一位干部的任用都向社會(huì)公開是不可能的,最關(guān)鍵的是按照法定程序任用。

記者:我們看到,石首、甕安事件問責(zé)到當(dāng)?shù)攸h政一把手,而山西潰壩事件問責(zé)到原省長孟學(xué)農(nóng)。一起事件,應(yīng)該問責(zé)什么層級(jí),問到哪些領(lǐng)導(dǎo),這個(gè)根據(jù)什么來怎么界定?

侯覺非:這是問責(zé)的難點(diǎn),也難以作出非常具體和細(xì)致的規(guī)定,得具體問題具體分析。一個(gè)市長,他的行政管理范圍和監(jiān)督范圍是不一樣的,有些下級(jí)是他直接管理的,有些不是,所以對(duì)事件要具體分析,所有事故都問責(zé)一把手,也是不合理的。

但有些原則是必須遵守的,如行為責(zé)任原則,誰作出行為,或者誰作出決定,誰就必須負(fù)責(zé);如法律責(zé)任原則,無法律則無行政,如果某地方政府行為不是法定的,那么問責(zé)就要問到該地方政府的一把手;如信息責(zé)任原則,如果發(fā)生的事故按照規(guī)定要逐級(jí)上報(bào),下面報(bào)上來,你沒有處理,造成重大損失或者惡劣影響,就要問責(zé)。

多方觀點(diǎn)鏈接

對(duì)《規(guī)定》的出臺(tái),許多媒體和專家還從不同角度作出了有價(jià)值的評(píng)論,并對(duì)《規(guī)定》可能存在的不足提出了值得完善的地方。

華商報(bào)的文章認(rèn)為,問責(zé)制已經(jīng)有了基本成型的框架,但也存在著條款過于模糊、缺乏可操作性的弊端。法律的制定要經(jīng)歷繁瑣的程序,成本較高。在法律成形之前,不妨把《規(guī)定》看作一部級(jí)別較低的“問責(zé)法”,以較小的成本應(yīng)對(duì)社會(huì)急需,以滿足公眾的需求,提高執(zhí)政能力?！兑?guī)定》不斷修訂完善的過程,其實(shí)也將是法律意義上的“問責(zé)法”誕生條件不斷成熟的過程。

廣州日?qǐng)?bào)的評(píng)論認(rèn)為,在《規(guī)定》頒布之前,是否問責(zé)、如何問責(zé),其程序和操作都局限于部門和系統(tǒng)內(nèi)部自行決定,導(dǎo)致政府與公眾之間存在信息不對(duì)稱。而《規(guī)定》對(duì)官員問責(zé)提供了一個(gè)具體的制度規(guī)定和明確的操作標(biāo)準(zhǔn),有利于消除信息不對(duì)稱的情況。其實(shí),作為一種政治層面的制度設(shè)計(jì),問責(zé)制的主要目的不是要在事后問責(zé)幾個(gè)官員,而是要在領(lǐng)導(dǎo)干部中確立責(zé)任意識(shí)和公權(quán)力意識(shí)。由此,《規(guī)定》將有助于加強(qiáng)對(duì)庸官懶官貪官的懲戒,讓官員樹立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的意識(shí),確保公權(quán)力正常運(yùn)行。

北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授周志忍在《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》上表達(dá)了擔(dān)憂,“《規(guī)定》是否真能做到有責(zé)必究、落到實(shí)處?雖然《規(guī)定》對(duì)問責(zé)的對(duì)象、情形、方式及實(shí)行問責(zé)的程序等進(jìn)行了規(guī)定,但誰來監(jiān)督這個(gè)問題沒有明確。問責(zé)的執(zhí)行者、被問責(zé)者都是官員。整個(gè)問責(zé)過程都是在行政系統(tǒng)內(nèi)完成?！痹谥苤救炭磥?雖然系統(tǒng)內(nèi)的處理能節(jié)約問責(zé)成本,但是卻也避免不了官員之間互相包庇的問題。“要實(shí)現(xiàn)真正的問責(zé),還是要開放權(quán)利體系,引入司法監(jiān)督、民主監(jiān)督和新聞?shì)浾摫O(jiān)督,讓問責(zé)過程在監(jiān)督下運(yùn)行?！?/p>

中國人民大學(xué)公共政策研究院副院長毛壽龍還建議,必須要在問責(zé)程序上進(jìn)行更明確的規(guī)定?！兑?guī)定》還未能做到監(jiān)督、決策、執(zhí)行的三分離,這就導(dǎo)致被問責(zé)的官員處于絕對(duì)弱勢(shì)的狀態(tài)。而執(zhí)行問責(zé)的官員,由于是其上級(jí),處于絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)的狀態(tài)?！霸谏暝V機(jī)制還不健全的情況下,難免會(huì)出現(xiàn)問責(zé)過重,甚至錯(cuò)誤問責(zé)的情況?！?/p>